基于PPP模式的项目风险研究

陈 进

重庆水务集团股份有限公司

基于PPP模式的项目风险研究

陈 进

重庆水务集团股份有限公司

PPP项目中的风险固然是无法避免的，但却可以通过合理的分担，让有着不同利益关系的公私双方达到互惠互利、双赢的状态，从而保证项目顺利实施。不同的项目建设所面临的风险不尽相同，因此需要通过工程实践，不断总结成功的经验，建立并完善项目风险管理知识库，逐步形成有特色的管理机制，辅以钢性的管理制度，采取有效的措施进行控制，从而才能保证PPP项目建设的顺利完成。

PPP模式；项目风险；防范

1 、城市供水应用PPP的理由和限制

1.1 PPP的应用理由

PPP应用于城市供水，主要基于以下理由：一是PPP模式能够以更低的成本提供基础设施和服务。首先，企业在建设和运营方面具备更专业、庞大和经验丰富的队伍，可从规模、范围或者经济方面受益;其次，公私合作中的激励措施可减少企业的投入资金和创新成本，主要取决于竞争水平和市场规则。二是使用PPP模式可以减轻政府的财政负担。供水行业是需要集中投入大量资金建设、固定资产(如自来水和污水管道、自来水和污水处理厂等)比例很高的行业，使用寿命可长达几十年甚至上百年。在BOOT、BOT和特许合同模式下，企业需要投入资金，从而减少政府部门财政支出。三是PPP模式可降低政府预期风险。由于私人部门从事过类似项目而具备专业优势，政府通过与其合作共同承担建设成本、维护成本等，从而可在一定程度上分散和降低风险。

1.2 PPP的限制因素

PPP模式应用于供水行业的第一个限制因素是政府与企业之间的信息不对等。由于信息不对等，政府部门常常不能有效管控供水服务商。造成这种不对等性的主要原因可能是专业技术的缺失(特别是在小型社区)，公私部门谈判权威性的缺失，或是缺少有效执行条例的财政来源。供水行业往往是被几家大型供水公司垄断，由此会引发事前竞争问题，如缺乏竞标者，竞标者之间存在限制协议，甚至滥用中标人。如此一来，公共部门到期不再续签合同的威胁更弱，而这种威胁往往是用来约束企业的重要途径。

2 、城市供水PPP的主要风险因素

2.1 法律条例方面的风险

当政府与私营企业开始合作的时候，必须对项目作出完备严格的法律保障。由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品收费等发生变化，从而对项目带来损失，甚至直接导致项目的失败。PPP涉及的法律较为宽泛，相应的法律还不健全还有漏洞，很容易出现这方面的风险。

2.2 不可抗力风险

合同双都方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或者克服的事件或情况。如自然灾害或事故、战争、禁运等。

2.3 融资风险

宏观经济、社会环境以及人口变化、法律法规调整等其他因素市场需求发生变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生风险。

3 、PPP项目的风险防范

3.1 进一步完善与PPP模式相关的法律法规、规章政策与制度等

法律法规、规章等制度是政府规制的根本依据，也是PPP项目实施的重要保证。应认真总结近年来我国城市水务业PPP模式的实践，进一步完善与PPP有关的法规、规章、政策与制度等。首先，进一步完善《市政公用事业特许经营管理办法》，同时制定《城市供水特许经营管理办法》、《城市污水特许经营管理办法》等，对市场准入、退出及资产转移、招投标、特许经营、投融资、水价与成本、产品质量、服务标准、中期评估、临时接管、信息披露、违约处罚等内容进行详细、统一的规定，进一步细化特许经营制度。特别是特许经营招投标制度，政府行业管理部门应根据《招投标法》的宗旨和原则制定《城市水务特许经营权招投标管理办法》，以规范水务业特许经营权招投标方式与程序。其次，制定《竞争与服务法》，解决行业内有限竞争、公共产品供给企业与公众之间权利争议等。再次，制定《PPP项目水务企业经营奖罚办法》，将企业经营业绩与奖惩挂钩。

3.2 加强融资风险控制

PPP 模式作为公私合营的重要手段，实质上也是利用给予企业特许经营权的方式，进行分担风险和利润的合作。对于想要建设的项目，当地政府通过分工合作，共同出资的模式给予合作方一定的资金回报。这一模式较为适合具有较强公益性质的项目建设，对于减轻当地政府财政支出压力并获取适当稳定利润具有重要意义。

3.3 培养技术人才

PPP模式的运作需要复杂的法律、金融、财务等方面的知识，这就要求国家必须鼓励支持培养项目专业型人才，如经济、法律、建造、财务以及运营等方面的人才，可以从学校、企业和机构等全方位多层次培养技术人才，提高人才质量，并通过完善人才市场，改善人才流动环境，促进技术人才的有效流动，让人才流入项目建设中去，发挥其无可替代的作用。

3.4 建立保护社会弱势群体，承担社会责任的利益补偿机制

在城市水务业引入PPP模式后，必须兼顾社会弱势群体、特别是低收入者的利益，使其也能享受到PPP项目公司带来的优质、高效的产品与服务等。但是对于PPP项目公司来说是以获取合理经营利润为目标，不应承担与企业身份不相符的职能。基于社会责任和保护弱势群体的需要，政府与PPP项目公司约定时，在政策上应该采取一定的措施。对于社会弱势群体的保护上政府采取相应的措施，可采用直接经济补贴，由政府部门按弱势群体用水量，定期发放经济补贴;或由政府按照实际水价成本补贴差价给PPP项目公司;约定强制和普遍服务义务：在特许经营合同中规定服务义务，以满足弱势群体的用水需要。

3.5 运用绩效标杆管理平台来完善水价与成本的规制

我国城市水务公共产品的定价方式是基于成本的定价。水价的科学制定需要与合理的成本控制与规制相结合，在PPP模式中，政府有关规制机构可以采用绩效标杆管理工具，通过开展区域间比较竞争，比较统计数据，把握水务企业的真实成本。另外，通过实施激励规制，调动PPP水务企业的积极性，促进其提高效率和降低成本，避免企业以成本为计价基础，故意维持较高成本定价。