新政策下地方政府融资平台的投融资问题研究——以“滇公路”事件为例

曾晔

新政策下地方政府融资平台的投融资问题研究
——以“滇公路”事件为例

曾晔

随着我国地方政府融资平台的发展，数量不断上升，截止2012年已达一万多家，负债规模也快接近10万亿元，债务风险增强，特别是2011年云南“滇公路”的违约事件，引起了社会各界的关注，对此我国政府也发出一些有关加强治理地方政府融资平台的新政策。本文将依据我国地方政府融资平台的特点以及国家最新出台的政策，从财务管理的角度，分析目前我国地方政府融资平台主要存在的投融资问题，并从投资项目选择和融资方式选择两个主要方面为缓解地方政府融资平台的债务风险提出一些思考和建议。

滇公路；地方政府融资平台；投融资战略

我国地方政府融资平台发展至今已十余年，随着平台数量及规模的扩张，也暴露出很多问题，其中最主要的就是债务风险。2011年4月间，云南省公路开发投资有限公司（以下简称“滇公路”）向多家贷款银行发函“违约”的事件，引起了银行业、社会大众以及国家各部委的重点关注。

一、云南“滇公路”违约事件简介

2011年4月间，云南省公路开发投资有限公司（以下简称“滇公路”）向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。“该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额约900多亿元，另有几十亿元的融资租赁。其中，国开行以200亿元左右的贷款成为最大贷款行，建行和工行贷款余额也分别都超过100亿元，建行还为该公司发行了40亿元左右的理财产品。”

（一）“滇公路”发函违约的原因

1.投资项目数量超额。云南省地处我国西南边陲，山区半山区占土地面积的95%以上，客货运输90%都要依靠公路，而且云南是旅游大省，公路是发展旅游业的重要基础。为了加大云南公路的建设，省政府在2006年决定成立“滇公路”，注册资本50亿元，负责云南省二级以上高等级公路的建设、运营、筹融资和相关产业的经营开发。由于“滇公路”的大力投资与积极建设，“十一五”期间云南公路总里程已达20.67万公里，累计完成投资2042亿元，是“十五”期间的2.58倍，超过“十一五”原计划的一半，修成了全国第三大公路网。

按照云南“滇公路”的开发计划，将于2011底前完成在建52条、4844公里二级公路的建设任务，其中要在6 月30日前竣工的就多达40余条。“这些公路的累计投资在700亿元左右。这些二级公路开工项目之多、覆盖地域之广、建设里程之长、投资总额之大，在云南省交通建设史上前所未有。”正是因为投资了过多的项目，才导致“滇公路”债务负担过大。

2.投资项目经营现金流薄弱。高速公路投资项目向来整体路线长，投资成本高，回收期长，现金流少。而当下中国的高速公路网长度虽可与美国媲美，但是实际的客运量除了长江三角洲和珠江三角洲等经济发达的城市带周围，其余高速公路的客运量更是少之又少，特别是地处西南边陲的云南。这里的高速公路，除了省会昆明周围的车流量大一些外，其余路段都没有足够的车流量，也就没有持续的高速公路收费现金流，更是缺乏贷款还本付息的源头，难以实现“项目自身现金流可完全覆盖本息还款”的要求。加之国家2008年9月开始推行取消政府还贷二级公路收费，这也将大大减少“滇公路”未来的经营现金流。

3.相关银行贷款集中到期。随着“滇公路”投资建设的40余条二级公路项目将在2011年6月30日前竣工，意味着有关贷款将进入还本付息期，而相关政府补贴还未落实，又尚无收入来源，给“滇公路”的资金链带来了极大压力。“滇公路”成立已超过六年，其内部数据显示，截至2010年上半年，该公司合计利润8亿元，资产总额为1314亿元，负债1015亿元，资产负债率达到了77.24%，并呈上升趋势。低收益率以及高资产负债率使得“滇公路”难以满足证券市场的融资要求，只得依靠单一的银行贷款来融资。而银监会2010年严格实施了贷款的实收实付制度，“滇公路”“借新还旧”的贷款之路也日趋狭窄。不得不向银行发函表示即日起“只付息不还本”。

（二）“滇公路”违约事件的处理结果

2011年5月上旬，随着云南省政府的出面协调，云南“滇公路”的“违约风波”实际上已经提前解除。

省政府采取了一系列有效措施，“一是自2011年起，省级给予公司的资本金从过去的3亿元增加至6亿元；二是省财政向公司提供借款20亿元，缓解暂时的资金压力；三是将应由公司偿还的已通车公路征地拆迁费作为地方政府投入，转为地方政府股权，减少公司负担；四是将部分优质的交通经营资产划拨公司，增加和改善公司现金流，帮助完成公司风险分类调整的工作，增强公司融资能力。”在政府的大力帮助下，“滇公路”撤回了先前“只付息不还本”的函件。

云南“滇公路”仅是我国众多地方政府融资平台的缩影，其“违约”事件也暴露出我国地方融资平台普遍存在的一些问题。

二、地方政府融资平台存在问题的总结

（一）投资项目繁多

由于我国地方政府融资平台是以政府为主导，进行市场化运作的经济实体，主要以地方城市建设投资公司为主要表现形式，正是地方政府追求GDP高速增长的有利工具。但是随着地方政府盲目追求GDP增长，以及城镇化、工业化进程的加快，地方政府融资平台在选择投资项目的数量和类别时，也往往具有盲目性，缺乏系统性。

地方政府融资平台经常超额完成政府的投资计划，投资项目数量过多，在投资项目的类别方面，地方政府融资平台多投资于水电、医疗、卫生、公路等公益性或准公益性项目，对地方GDP增长有很大贡献但盈利能力相对薄弱，这将大大减少融资平台的经营现金流，难以覆盖其高额的负债规模。

（二）融资方式单一

目前我国地方政府融资平台主要以银行贷款为主要融资方式，而且融资数额巨大，导致资产负债率普遍高于70%，而且利润率极低，难以满足证券市场融资的硬性条件。有些拥有优质资产，盈利能力较强的融资平台也会采用发放企业债券、融资租赁、以及信托等间接债权融资方式，这样的融资方式成本较高。

（三）责任主体模糊

目前我国地方政府融资平台普遍具有独立的法人资格，但是政府又承担连带责任，为地方政府融资平台提供无法律效力的贷款担保等。而且对于发行“城投债”的多家平台公司之间易形成互相担保，造成融资平台的还贷责任主体模糊，贷款违约风险较大。

三、新政策下地方政府融资平台的投融资战略选择

2011年4月云南“滇公路”的违约举动引起了社会各界的关注，我国政府也由此发出很多有关治理地方政府融资平台的新政策。2012年底财政部发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》对地方政府融资平台的融资方式进行了规范，2013年银监会发布的《加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》又对地方政府融资平台的贷款投向以及信贷规模等做了相关限制，旨在规范我国地方政府融资平台的投融资管理，控制债务风险。

（一）投资项目的选择

地方政府融资平台在进行融资项目选择时，对于投资项目数量方面，要紧跟国家及地方政府的要求，以满足百姓需求为标准，在计划内完成任务，避免盲目投资，造成资金、资源以及人力的浪费；在投资项目类别方面，也要认真对待，对不同类别投资项目的回收期以及回报率等进行规范的预测，以便事先准备好充足的资金或通畅的融资渠道。若要进行银行贷款，则投资项目要符合银监会［2013］10号文中规定的新增贷款的五个主要投向。对于不同类别的投资项目，可以采用不同的模式进行投资。

（二）融资方式的选择

四部委联合发布的财预 ［2012］463号文明确指出地方政府融资平台，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。但《通知》对银行和证券两大主流融资渠道未提及，因此地方政府融资平台可以从这两方面入手，寻找适合自己的合理融资渠道。然而银监会发出的［2013］10号文提出了“控总量、控新增”的信贷原则，银行贷款这一融资渠道受到较大阻碍。除此之外，还可以运用股权、企业债券、融资租赁和资产证券化进行融资。

地方政府融资平台可以将市场化运营程度较高的建设投资项目进行资产证券化，将相关的实体、信贷、现金或证券等资产进行变现流通，帮助平台公司尽快回笼资金，在一定程度上解决政府融资平台公司的流动性问题，缓解地方政府融资平台的融资过度集中于商业银行，从而提高政府融资平台公司在资本市场中的资金使用效率。

（三）外界监管方面的建议

由于地方政府融资平台是在地方政府的主导下进行运作的，因此地方政府应该合理制定投资计划，不要盲目追求当地经济的不健康增长；也要积极推进地方政府融资平台的市场化运作，引导政府融资平台合理投融资，为融资平台创造自己“造血”的能力。

综上所述，我国地方政府融资平台目前暴露出的债务风险跟其所选择的投资项目繁多和融资方式单一有很大关系，如果从源头，即从投资项目的选择出发，避免盲目投资，再加上多元化的融资方式、地方政府的合理引导以及金融机构的严格监管，将会对我国地方政府融资平台的债务风险产生一定作用。

［1］国务院.关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发［2010］19号），2010（6）.

［2］财政部、发展改革委、人民银行、银监会.关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预［2012］463号），2012（12）.

［3］银监会.加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监办发［2013］10号），2013（4）.

［4］李海冬.我国地方政府融资平台存在的问题及对策.中国管理信息化，2013（3）：51-52.

（作者单位：中南财经政法大学会计学院）