城镇化大背景下的海绵城市建设与资源协调发展

毕桂平+陈嫣+徐存福+刘振涛

导读：在城镇化的大背景下，我国每年有1000多万人进城，新建成的建筑相当于世界建筑总量的一半。在这种情况下，如果不引入海绵城市的建设模式，我国的城市地表径流量就会大幅度增加，从而引发洪涝积水、河流水系生态恶化、水污染加剧等问题。上海作为滨江临海的超大型城市，推进海绵城市建设，有利于依据城市资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化布局，顺应自然、尊重自然，促进雨水资源合理利用和生态环境保护，实现城镇化和环境资源协调发展。

关键词：海绵城市；城市内涝；协调发展；生态文明

一、我国海绵城市建设现状

（一）海绵城市建设背景

随着我国城镇化进程的加快，传统城市建设模式带来的内涝频发、径流污染加剧、水资源流失、水生态环境恶化等突出雨水问题，已成为制约社会发展的限制性因素之一。“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。习近平总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上讲话指出：“解决雨水问题必须顺应自然，要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多地利用自然力量来排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。”

海绵城市的本质是要改变传统城市建设理念，实现与资源环境的协调发展。海绵城市实现人与自然、土地利用、水环境、水循环的和谐共处，保护原有的水生态。海绵城市建设是生态文明建设的重要举措，是实现雨水综合管理的有效途径，发达国家经历一系列探索和实践，最终形成以保护性设计、原位滞蓄、生态调控等为主体，顺应自然的可持续雨水管理体系，在环境承载能力日益饱和的今天，建设海绵城市也已成为当今我国社会发展的必然需求。

海绵城市的建设，改变了传统城镇排水仅注重末端快排的理念，加大城市径流雨水源头减排的刚性约束，促进源头控制、过程蓄排、末端治理的可持续雨水综合管理体系的建立，实现保护水资源、改善水环境、恢复水生态、提高水安全的可持续雨水综合管理目标，支撑生态文明建设；有利于优化传统城市规划方法，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，顺应自然、尊重自然，支撑和引领城市的可持续发展。

（二）我国城镇雨水管理存在的问题

城市暴雨内涝造成的危害和影响，暴露了我国城镇化水平不断提高、城市规模不断扩大的状况下，市政基础设施建设与安全保障不相适应的矛盾。

随着短时降雨频发、不透水下垫面比例的增加、人口密度和财产密度的不断加大，高速的城镇化进程带来了突出的雨水问题。可以概括为以下三点：一是水多，具体表现在汇流时间缩短、峰值流量增大以及内涝灾害频现；二是水少，雨水资源流失明显、地下水位降低以及水资源短缺；三是水脏，径流污染严重、面源控制较难以及水环境的恶化。

当前，高强度的城市开发挤占河道、湖泊，设施建设“重地上、轻地下”的现象仍相当普遍。城市排水和内涝防治工作同样存在较多问题，包括地下排水管网建设投入不足、城市排水设施建设标准普遍偏低、运行维护管理不到位、缺乏应对特大暴雨的城市内涝防治体系等。同时，相应的预警、应急机制与措施不完善，也削弱了城市抵御暴雨等气象灾害的能力。

（三）国家高度重视海绵城市建设

2013年12月，习近平总书记在的中央城镇化工作会议上提出“大力推进建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市，节约水资源，保护和改善城市生态环境”。2014年10月，住房和城乡建设部出台《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》。2014年12月，财政部、住房和城乡建设部、水利部联合下发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建（2014）838号）。2015年1月，财政部、住建部、水利部联合下发《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》（财办建（2015）4号）。2015年10月，国务院办公厅下发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发（2015）75号），要求加快全国范围内推进海绵城市建设。

住房城乡建设部把推进海绵城市建设作为城市建设管理的重点工作之一，各地政府也相继积极开展海绵城市建设的相关工作，探讨并提供城镇化带来的雨水问题的解决途径。

二、上海开展海绵城市建设的必要性

（一）上海市的基本情况

上海作为人口数量多、经济实力强、滨江临海的全国超大城市，具有降雨充沛、地势低平、地下水位高、土壤入渗率低等自然特点，同时具有城镇化程度高、人口众多、财富密集度高等社会特点。随着城镇化进程的不断加快，上海中心城区水面率逐年降低，目前中心城区水面率不足3%，内河调蓄功能锐减。因洪致涝威胁增大，每逢暴雨，河道水位快速升高，管网排水能力受限。与此同时，城市不透水下垫面比例增加，径流系数增加，管网排水压力增大。城市建设过程中，由于径流控制不力，导致排水管道压力陡增、内涝风险增大，必须引起重视。

此外，上海市雨水管理面临水量、水质双重压力。近年来，全球气候变化异常，极端强降雨频现。上海市年降雨量以50mm/10a的速率递增，引发内涝灾害的降雨多为暴雨和短历时强降雨，重现期在50年一遇甚至100年一遇水平，径流峰值流量亟待控制。上海市各类污染源中，城镇地表径流污染已成为上海市水环境污染的主要来源，其中COD和总磷地表径流负荷率最高，已分别达到32.4%和24.25%，部分河道逢雨即黑现象较为普遍，径流水质亟待控制。

（二）建设海绵城市的必要性

上海正在建设国际化大都市，开展海绵城市建设，提升城市生态价值，可为缓解上海城市内涝、节约水资源、保护和改善城市生态环境提供技术支撑，并对全国新型城镇化建设工作具有重要借鉴意义。

在海绵城市建设时，应注意在城市规划、设计、实施等各环节纳入低影响开发内容，统筹协调城市规划、排水、园林、道路交通、建筑、水文等专业，共同落实低影响开发控制目标。

（三）海绵城市技术体系的架构

海绵城市建设遵循生态优先等原则，将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的自然积存、自然渗透和自然净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护。

1.海绵城市的建设途径

一是对城市原有生态系统的保护。最大限度地保护原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，留有足够涵养水源、应对较大强度降雨的林地、草地、湖泊、湿地，维持城市开发前的自然水文特征，这是海绵城市建设的基本要求。二是生态恢复和修复。对传统粗放式城市建设模式下，已经受到破坏的水体和其他自然环境，运用生态的手段进行恢复和修复，并维持一定比例的生态空间。三是遵循低影响开发理念。按照对城市生态环境影响最低的开发建设理念，合理控制开发强度，在城市中保留足够的生态用地，控制城市不透水面积比例，最大限度地减少对城市原有水生态环境的破坏。同时，根据需求适当开挖河湖沟渠、增加水域面积，促进雨水的积存、渗透和净化。

2.三大系统的统筹完善

为实现雨水资源的利用和生态环境保护的促进作用，在海绵城市建设过程中，应统筹完善低影响开发系统、城市雨水管渠系统和超标雨水径流排放系统。

一是低影响开发系统。低影响开发系统是通过对建筑与小区、道路广场和绿地系统的低影响开发，实现对雨水的渗透、储存、调节、转输与截污净化等功能，有效控制径流总量、径流峰值和径流污染。二是城市雨水管渠系统。城市雨水管渠系统即传统排水系统，包括雨水管渠、调节池、泵站等基础设施。三是超标雨水径流排放系统。超标雨水径流排放系统，用来应对超过雨水管渠系统设计标准的雨水径流，一般通过综合选择自然水体、多功能调蓄水体、行泄通道、调蓄池、深层隧道等自然途径或人工设施构建。

低影响开发系统、城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统三个系统相互补充、相互依存，成为海绵城市建设的重要基础元素。其中，海绵城市与低影响开发系统等的关系如图1所示。

三、上海市海绵城市建设的总体思路

上海作为滨江临海的超大型城市，推进海绵城市建设，有利于依据城市资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化布局，顺应自然、尊重自然，促进雨水资源合理利用和生态环境保护，实现城镇化和环境资源协调发展。必须坚持“规划引领、城乡一体、刚性约束、分类指导”的原则，以此积极推进上海市的海绵城市建设。

（一）加强规划引领

编制城市总体规划时，要体现海绵城市建设理念，将年径流总量控制率、年径流污染控制率、绿地率、河面率和雨水资源利用率等指标纳入规划指标体系。编制控制性详细规划时，要落实城市总体规划关于海绵城市建设的目标、指标和要求，将控制指标落实到规划地块，为雨水调蓄设施、调蓄隧道和行泄通道等设施预留规划空间，划定“蓝线”和“绿线”，有效保护河湖水系、绿地湿地林地等生态空间。编制城市水系、排水防涝、绿地和道路交通等专项规划时，要落实海绵城市建设指标体系中的目标、指标和要求，确保各行业系统按规划落实海绵城市建设。同时，加强规划落地的监督和检查工作。

（）完善标准规范

结合上海市“三高一低”（地下水位高、土地利用率高、不透水面积高、土壤入渗率低）的实际，着力构建一套适用于上海特点的南方地区海绵城市建设的技术标准体系。结合上海市海绵城市建设目标要求，编制相关工程建设标准图集和技术导则，指导本市海绵城市建设工作。

（三）统筹有序建设

结合上海市郊区新城、重点功能区域及成片开发区域等建设，根据不同区域的特点进行试点，同时制定配套的政府投入和支持政策，在绿地系统、建筑和小区、道路和广场及城市排水防涝体系建设等方面加大相关技术的应用。

（四）建立在线监测和评估体系

以海绵城市建设效果为核心，以详细的过程数据为支撑，建立可评估、可追溯的海绵城市全过程建设管控平台及考核评估体系，支撑海绵城市建设的过程监管、考核评估与综合管理。需要综合利用在线监测数据、设施分布图、数学模型等手段，构建真实、系统、完整的考核评估技术方法体系。稳定持续运行的在线监测系统是检验各个项目是否达到海绵城市规划目标要求的有效手段。

（五）完善支持政策

创新投融资模式，制定符合海绵城市建设特点的投融资政策，重点研究制定政府与社会资本合作（PPP）的政策机制，积极引导社会资本参与。鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团和联合体，采用总承包等方法统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效应。

充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励相关金融机构主动加大对海绵城市建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，对海绵城市建设提供信贷支持。研究出台支持海绵城市建设的规划土地、住房城乡建设管理、财政、水务、环保、交通、绿化等领域配套政策措施。

四、结语

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发（2015]75号）有关要求，上海市政府办公厅已下发“关于落实《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》的实施意见（沪府办（2015）111号）”。《指标体系》、《技术导则》和标准图集在2015年年底前具备颁布条件，为上海市全面推进海绵城市建设提供政策和技术支撑。

“十三五”期间是上海市基本建成“四个中心”和形成科技创新中心框架的关键阶段。实施海绵城市战略也是我国当前城市建设和更新的重要内涵。通过海绵城市建设的推进，建成与国际化大都市相匹配的绿色生态空间和绿色生产生活方式，营造更加绿色宜居的美好家园。

责任编辑：张炜