我国现行空间规划的职责交叉与亟待正确处理的四大关系

李月寒+何佳+包存宽

导读：空间规划作为引导空间资源分配和发展的指南，是“五位一体”推进生态文明建设的重要举措和实施载体。我国现行具有空间性质的规划包括主体功能区划、城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等多种类型，然而不同规划之间各自为政、发展不均衡、功能定位与作用范围重叠以及协调性较差。由《生态文明体制改革总体方案》可以明晰地梳理出我国未来空间规划体系的发展方向、理念和功能定位等空间规划建章立制阶段需要着重思考和亟待解决的关键问题，即亟待正确处理的开发与保护、多元主体之间的协同、空间规划与其他规划以及国家、省、市县三级空间规划等之间的四大关系。

关键词：空间规划；生态文明；四大关系；制度建设

一、前言

“十八大”报告中明确提出了“五位一体”建设生态文明的战略目标，并提出了优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度和加强生态文明制度建设等重点任务。随后在一系列重要会议或发布相关文件逐步推进空间规划的发展，见表1。

2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》（简称《总体方案》），更加明确地提出，到2020年构建起包括空间规划体系、国土空间开发保护制度等八项生态文明制度。其中，空间规划体系的构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，以全国统一、相互衔接、分级管理为原则，旨在着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。

空间规划体系的建章立制箭在弦上，应基于《生态文明体制改革总体方案》，分析研究未来空间规划体系的发展方向和编制要求，尤其应思考空间规划体系建设需要处理的重要关系。

二、空间规划体系——基于《生态文明体制改革总体方案》的分析

《总体方案》明确了空间规划是国家空间发展的指南，要整合各类具有空间性质的规划、编制统一的空间规划、实现规划全覆盖，编制国家、省和市县三级规划，建立统一规范的空间规划编制机制，并提出了生态文明体制改革要求下未来空间规划体系的建设方向。不同于现存各类具有空间性质的规划，空间规划的提出应体现“尊重自然、顺应自然和保护自然”生态文明理念，见表2。

首先，在理念上《总体方案》提出未来空间规划体系要树立空间均衡的理念，纠正当前相关规划长期忽视其资源环境影响的做法，将资源承载能力和环境容量作为决策的依据和规划编制的前提条件，通过资源环境条件前置并引导和约束空间规划的编制与实施，以空间规划“倒逼”发展转型，实现人与自然和谐，促进形成现代化建设新格局。

其次，在空间规划的功能性上，现行具有空间性质的规划侧重于追求经济增长和空间扩张，难以引导空间及土地资源合理、有序地开发和利用。《总体方案》中明确“空间规划是各类开发建设活动的基本依据，需要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，强调了空间规划的指南性定位及其在国土空间开发保护中的基础性作用。规划的本质是对人类活动加以理性的约束和引导。将空间规划定位为实现国土空间开发保护的科学化、民主化的基础与前提，符合我国长期以来形成的“规划先行”的决策传统。

再次，空间规划应与行政区划层级和行政职能保持一致，体现行政管理重心下沉的行政体制改革大方向。我国当前多种具有空间性质的规划由于主管部门行政组织架构的不同，不同类型规划编制和管理的层级存在较大的差异性。例如，主体功能区划分为国家和省二级，重心在省一级；城乡总体规划分为全国、省、市、县、乡（镇）、村庄六级，重心为城镇（地级市、县级市和镇）；土地利用规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，但从国家到县侧重于各类用地尤其是建设用地指标和耕地保护指标的分解，而到了乡镇一级各类用地才“落地”。因这些规划均属于“自上而下”的层级管理方式，这就导致不同规划之间层级混乱、重心不一，协调与衔接困难。《总体方案》提出空间规划国家、省、市县三级编制，减少了规划的行政层级，体现了管理层级扁平化改革。《总体方案》尤其强调了开展市县“多规合一”试点，并研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，意味着未来的空间规划的行政层级（即国家、省、市县）重在市县，体现了行政管理重心下沉。

同时，在空间规划的编制内容和技术方法上，当前的规划之间存在冲突与矛盾，规划功能与范围上重叠与缺位并存，其背后是部门间的利益冲突。《总体方案》提出要编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，并根据主体功能定位划定生产空间、生活空间、生态空间“三个空间”，明确开发和保护“两个边界”。其中三个空间为软性要求，两个边界为刚性要求，管控开发活动的“不过界”。当前各规划编制过程中，还存在科学性与规范性不足，不同类型规划之间缺乏制度与机制上互相支撑、程序上互动、内容上衔接的问题。《总体方案》提出要“研究建立统一规范的空间规划编制机制，统一土地分类标准；规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据”，强调了空间规划编制程序的规范性、编制方法的科学性。

最后，精英式的规划传统使得当前规划决策中的公众参与不足，多为形式上的参与，难以客观、及时反映社会公众的真实诉求，在规划执行中也尚未建立起公众监督的机制，这也是当下各类群体性事件频发的一个重要原因。《总体方案》中提出了社会参与规划编制、规划评议、规划监督的方式和途径，明确由人大负责规划的审议并对当地政府违反规划行为进行问责，体现了国家在健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性方面的努力，也丰富了民主协商制度从宏观政治层面到微观治理层面的实践。

三、空间规划体系建设须处理好四大关系

为了空间规划体系的未来发展，当下的中心任务是建章立制，须处理好以下四大关系。

（一）开发和保护的关系

发展应建立在科学合理、有序适度的基础上。通过生产、生活和生态空间的合理分配和适当布局，以及开发、保护两个边界的调整，对区域整体空间的开发和保护进行全面部署和总体安排。从总体层面来看，当前城市建成区、独立工矿区、农村居民点和各类开发区等的总占地面积过大，空间结构不合理和空间利用效率低下。国土空间开发的着力点应从不断扩张开发和建设面积，转为调整和优化空间结构布局、提高土地资源使用效率上来。空间规划的编制应根据不同主体功能区的定位、区域资源环境承载力和城市发展定位等合理确定“三个空间”的适度规模、比例结构以及空间布局等要素。生态空间在优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的面积占比应不断提高，生产和生活空间应遵循高效集约的原则，但两者之间应根据产业的环境风险特征维持足够的安全防护距离。

在优化开发区方面，空间规划应以恢复生态、保护环境作为约束性目标。通过开发边界和保护边界的划定合理分配生态、生产、生活等三个空间范围。通过产业转移、产业结构调整和土地集约化利用等措施适当减少工矿建设空间和农村生活空间，扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间和绿色生态空间。通过引导人口相对集中分布、经济相对集中布局以控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散的问题。

在重点开发区，空间规划在提高开发效率的前提下可适度扩大工业生产空间和城镇生活空间，适当减少农村生活空间以及扩大城镇绿色生态空间，实现增强该区域对人口和产业的吸纳能力，并严格控制农业生产空间的减少。通过开发边界和保护边界之间的均衡，尽可能减少工业化城镇化对生态环境的影响，避免出现土地过多占用、水资源过度开发和生态环境压力过大等问题，促进区域依托现有核心功能区集中式、据点式开发。应把握开发时序，区分近期、中期和远期实施有序开发，近期重点建设好国家批准的开发区。对目前尚不需要开发的区域，应作为保护边界和开发空间之间的“留白”，作为“储备”的空间资源优先予以保护。

限制开发区分为农产品主产区和重点生态功能区两类。在农产品主产区，耕地空间占比应高于50%，并通过约束工业化生产和城镇生活空间，保障足够的农业生产空间。在重点生态功能区，生态空间占比应高于50%，空间布局应形成以生态空间为基底、生产和生活空间为斑块的布局结构，实行“点上开发、面上保护”。严格遵守开发边界，以开发边界以外地区制定开发活动的“负面清单”，严格控制甚至禁止大规模的工业化与城镇化活动，以保障水面、湿地、林地、草地等大片开敞生态空间，确保区域生态系统的完整性和生态服务功能的稳定性。两种不同主体功能定位的限制开发区，其生产、生活空间应相对集中，提高空间资源的利用效率；对不符合主体功能定位的现有产业应实施搬迁或关闭，并按照人口与土地相协调的原则，在人口规模减少的区域，相应减少生活空间的占比。

最后在禁止开发区，生态空间和保护边界应逐步扩大，甚至实现区域全覆盖，引导人口按核心区、缓冲区、实验区的顺序逐步有序转移，执行核心区无人居住，缓冲区和实验区人口大幅度减少的空间管控政策和措施。

（二）多元主体之间的关系

规划中的参与主体是指能够影响规划决策的同时也被规划决策所影响的个人、群体或组织。《总体方案》有关“创新市县空间规划编制方法”的具体描述体现了多元主体参与空间规划编制、执行乃至评估的过程，对于提高规划编制质量、增强规划的可操作性十分重要。

首先是公众参与。《总体方案》指出“探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与；规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见；规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布；鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报”，这体现了要求公众应参与空间规划的编制并对空间规划执行、开发建设行为进行监督的要求。在以往各类型的空间规划中，政府和公众之间的关系为政府主导、公众被动告知；在未来空间规划体系中，政府和公众之间的关系逐渐转变为政府协调、公众作为主体主动参与。

其次是部门合作。《总体方案》指出“鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制”，强调市县层面空间规划在不同部门的横向“合一”，那么哪个部门应为空间规划的编制机关呢？现存空间性质规划的编制机关有发改委、建设部、国土资源部和环保部四个部门，如果空间规划由建设部、国土资源部或是环保部编制，难免存在部门性、专业规划的嫌疑。较为合理的空间规划编制机关应为综合协调部门，例如发改委，主要原因有三个：第一，发改委的宏观调控定位与空间规划在规划中的指南地位相匹配；第二，主体功能区规划的主管部门是发改委，较之于环保部等部门，发改委在编制以主体功能区定位为依据的空间规划上具有一定经验优势；第三，《发展规划法》正处于征求意见阶段，这为发展规划在理念、职能、权限、管理机构的升级提供了一个良好的机遇。不妨以发改委为空间规划编制的责任主体，建立跨部门、跨学科的规划编制团队，并在规划执行中发挥监督管理和统筹协调的作用，其他相关部门之间也应以空间规划为总纲，进一步编制城乡、土地利用、环境和生态功能区划等专项类空间规划。

第三是设立规划评议委员会。《总体方案》指出可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会，且规划需要通过规划经评议委员会的论证。规划评议委员会的确立，明确了专家在规划中的参与，专家可对规划编制提供专业性咨询意见，就规划基础数据、方法、标准、目标、可行性等提出专业评估意见，起到“智囊团”的作用。专家的介入不仅有利于促进规划科学性的提升，也有利于发挥专家在政府和公众矛盾中的调节作用。需要注意的是，在建立专家评议机制的同时，应建立对专家评议的监督机制，确保专家评议的独立性和公正性。此外，规划评议委员会也可在特殊时刻（比如发生群体性事件时）充当政府与公众之间的“缓冲带”、“缓解器”。

第四是发挥地方人大及其常委会的作用。《总体方案》指出，规划经评议委员会论证通过后，应由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案；当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行间责。人大对政府部门的监督和问责机制，可以在极大程度上压缩政府在规划编制和执行中的寻租空间，促进政府守法“新常态”的形成。将空间规划的审议权交由人大，通过人大保障规划目标符合生态文明建设要求，约束规划编制过程中政府、公众和专家的权力及责任，逐步形成由政府协调和实施、专家指导、公众参与、人大监督问责的多元共治路径。

（三）国家、省、市县三级空间规划之间的关系

国家、省、市县三个不同层级空间规划之间的关系需要对应各行政层级在生态文明建设总体部署中的权力、义务以及按照不同资源种类的重要程度，实行三级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。

国家空间规划为全社会的行动纲领，应以战略决策为主，体现于法周延、于事简便的原则，在全国尺度上制定点线面大范围格局，为下级空间规划指明方向。重点国有林区、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂和部分国家公园等，如三江源自然保护区，应交由国家行使所有权和保护权。跨省级行政区或是国家重点区域的规划，如京津冀的空间规划应在国家层面进行编制。

省级空间规划上对国家空间规划负责，下安排市县空间规划的任务，承担承上启下和自身建设的三项任务。这一层级的空间规划应按照国家空间规划的整体要求，较为明确、细致地分配和设定管辖区域内的生产、生活、生态空间以及开发和保护边界。省域内的重点保护区以及跨市县区域的空间规划编制，如环杭州湾地区空间规划应在省级层面执行。

市县空间规划为规划的落实者，应以“细致化”和“可操作”为原则，保障规划目标的落实。

上述国家、省、市县三级空间规划虽然具有上级规划引领下级规划的特征，自下而上的实践探索和信息反馈也是必不可少的。生态文明建设要求的三级空间规划之间的关系为顶层设计和地方实践的良性互动、有机结合，体现了从实践中来、到实践中去的关系逻辑。

（四）空间规划与其他规划之间的关系

《总体方案》提出推进市县“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。“多规合一”并不是指通过空间规划取代其他所有的规划，而是要通过空间规划明确其他规划在空间管制上的可作为和不可作为的范围，建立其他各类规划空间控制的“负面清单”，并将其他规划中相似的职能属性统筹到空间规划中实现，强调相似职能属性的“合一”，以实现各类规划之间在目标、指标体系、预测方法、标准规范，以及具体措施等方面上的统一与协调。

空间规划划定的耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等保护边界是发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境规划等均必须保护的范围，明确的城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界是其他几个规划进一步确定开发建设活动均不可超越的界限。有关生态环境保护等具体工作，应以生态环境规划为统筹，发展规划、城乡规划和土地利用规划均不能与生态环境规划相冲突。

四、结论与建议

《总体方案》确定了空间规划的指南性定位，也对空间规划体系的建设提出了具体要求。空间规划体系建设作为生态文明建设的一部分，也需要与经济建设、政治建设、社会建设和文化建设共同协调发展。对尚处于建章立制阶段的空间规划，可从以下几个方面进一步要求。

首先，在实践探索时宜同步开展制度建设和理论研究。理论研究有利于保障规划理念合理、技术规范、内容科学；制度构建是规划得以切实落实的保障，因为再好的规划如果脱离了有效的制度，也难以具体落实。在实践探索时需要同步开展制度建设和理论研究，保障空间规划的科学性和有效性。

其次，应明确不同层级相关政府部门的权力清单和责任清单，尤其是权力的负面清单（即不可作为的事项）。明晰政府部门的权责界定是保障空间规划体系内相关规划管理部门之间平等沟通、形成共识的前提。列明权力清单在这里即是确权的过程，有助于防止规划部门之间出现冲突。按照权责统一的原则，在建立权力清单的同时厘清责任清单，保障规划内容从设计层面切实落到实践层面。此外，空间规划应通过负面清单界定其他规划可自由作为的空间，如上位规划编制时可以多采取列负面清单的方式，在约束下位规划的同时给予其充分的自由空间，这不仅有利于保障下位规划的自主性和积极性，也有助于平衡中央和地方的利益，以及“自下而上”地促进上位规划的合理性和科学性。

再次，为保障空间规划与其他规划之间的协调统一，空间规划应立足长远，防止短期规划行为。空间规划的编制时限应有一定的时间跨度，但是不同层级的空间规划编制时限不应一刀切，同一空间规划内不同规划内容的时限也应有所差异。例如，空间规划中有关禁建区、生态红线等内容应该是长期有效的，其编制时限可以为100年甚至是永久；而空间规划中有关需要随区域社会经济发展做相应调整的内容，如农村居民区的规模等，其编制时限可以明确为短期有效。

最后，空间规划应与规划环境评价形成联动机制，在编制空间规划时同步开展规划环境影响评价，既包括开展预测型评价，对空间规划的环境合理性和可持续性进行综合全面的评估，最大程度上规避生态和环境风险，也包括开展跟踪评价，对空间规划的执行和实施后的环境效应进行实时监督，避免规划执行上的“失真”或“失误”。

责任编辑：张炜