政府数据开放的实践、现状及对策

于世梁

（江西行政学院，江西南昌330003）

政府数据开放的实践、现状及对策

于世梁

（江西行政学院，江西南昌330003）

政府数据开放，是增强政府政务公开，提高政府工作效率，改善公众对政府拥有数据的查询和利用能力的重要举措。2009年5月，美国政府推出了世界上第一个政府数据开放平台data.gov，为其他国家和地区开放政府数据提供了示范和借鉴。我国政府数据开放还处于探索和起步阶段，全国统一的数据开放平台还在规划建设中。为了更好地推进我国政府数据开放，政府应当在完善法律法规、加强组织领导、加快平台建设等方面进一步做好相应的工作。

大数据；数据开放；信息公开；开放政府数据

政府数据开放是指政府将掌握的数据在互联网中进行发布，以便公众查询、下载和应用。2009年5月21日，美国政府开通了全球首个政府数据开放平台（http://www.data.gov）。由于data.gov提供的数据权威、格式多样、使用方便，上线不久便得到了公众的认可和欢迎。data.gov平台的上线，为开放政府数据提供了示范和借鉴，越来越多的国家、地区及国际组织相继推出了各自的政府数据开放平台。

目前，我国的政府数据开放还处于探索和起步阶段，统一数据开放平台还在规划建设中。为了增强政府政务公开的透明度，提高政府工作和决策效率，充分发挥大数据对经济建设和社会发展的促进作用，我国政府已经将大力推进政府数据开放共享，作为《十三五》规划的重要任务和实施网络强国战略的重要内容。对于如何更好地推进这项工作的开展，还有很多东西值得研究和探讨。

一、国外政府数据开放的实践

美国是世界上第一个建立政府数据开放平台的国家。回顾美国政府数据开放的历史，可以发现有许多值得我们借鉴的经验和做法。美国政府数据开放，源于政府信息公开制度。早在1946年，美国政府在其颁布的《联邦行政程序法》（Federal Administrative Procedural Act）中，就要求联邦政府机构必须在《联邦公报》（Federal Register）上公开他们的规则和规章，并赋予公民申请获取政府文件的权利。但由于这部法律不够完善，造成在具体实施过程中，政府机关常借法律中的规定拒绝向公众公开和提供信息，使得这部以管理政府信息为目的法律，反而成为政府信息公开的最大障碍。

为了督促政府机构向公众公开其持有的信息，1966年，美国国会通过了《信息自由法》（Freedom of Information Act），这部法律制定了以下基本原则：（1）所有政府信息都必须公开，不公开的仅限于该法规定的9项免除公开的情况；（2）法律对申请人的资格没有任何限制，申请人提出信息申请也无需阐述任何理由；（3）政府如果拒绝向申请人公开他们所要求的信息，必须负责提供拒绝的理由；（4）政府机关拒绝向申请人提供他们所要求的信息时，申请人可以向法院请求获得司法救济。

为顺应信息电子化的要求，1996年，美国国会通过了《信息自由法》修正案，即《电子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act）。修正案规定政府机构应当提供信息索引和在线信息。《电子信息自由法》是信息时代规范政府信息公开的重要法律，也是政府数据开放的重要法律依据。

2009年1月21日，奥巴马就任总统的第一天，美国白宫新闻办公室向各行政部门和机构负责人发布了《透明与开放的政府》（Transparency and Open Government）总统备忘录。备忘录强调，要建设一个前所未有的开放政府，以确保赢得公众的信任。由于政府掌握和维护的信息是整个国家的财富，所以政府有义务将相关信息上网公布，以便于公众查询和获取。

美国政府各机构都拥有自己的网站，由于政府掌握的数据分布在不同网站上，且不同机构发布的数据其格式和标准也存在差异，这给公众使用数据带来了不便。建立统一政府数据开放平台，能够整合各部门拥有的数据，统一数据格式，方便公众查阅和使用。经过几个月的酝酿和筹建，2009年5月21日，政府数据开放平台data.gov正式上线，网站按原始数据、地理数据和数据工具三个大类公开了47组数据和27个数据分析工具。公开的数据包括国家基本信息（人口统计等）、环境（地质、地形等）、经济（社保基金、利率变化等）等。data. gov受到了民众的热切关注，网站上线第一天点击率就达到了210万次，上线两个月点击率更是达到了2000多万次。

data.gov的上线，提高了美国政府各部门信息的共享能力，降低了公众获取政府信息的成本，极大地提升了政府的运行效率，为奥巴马建设“透明与开放的政府”发挥了重要的作用，也为其它国家和地区开放政府数据提供了示范和借鉴。data.gov上线后，新西兰（2009年，data.gov.nz）、英国（2010年，data.gc.uk）、澳大利亚（2010年，data.gov.au）等国家也相继开通了各自的政府数据开放平台。

为了实现更大范围的数据开放共享，2011年9月，美国、英国、挪威、南非、巴西、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾等8国成立了“开放政府伙伴关系”（OGP：Open Government Partnership），并签署了《开放政府宣言》（OGD：Open Government Declaration）。OGP旨在通过技术支持、公共投资、协同合作等形式，帮助加入OGP的国家加快政府数据开放的进程。截至2014年12月，OGP已经吸纳了63个国家和地区成员。[1]

二、我国政府数据开放的现状

为了保障公民依法获取政府信息，提高政府工作透明度，2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。《条例》对政府信息的界定、公开政府信息的原则、政府信息发布协调机制、公开政府信息的范围、政府信息发布保密审查机制、政府信息公开和公民向行政机关申请获取政府信息的方式和程序都做出了明确的规定。

对政府信息公开的方式，《条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”按照《条例》的要求，国务院各部委、地方政府各部门都将可公开的政务信息，在政府网站上进行公开。一些拥有大量数据的部门，还在其各自的官方网站提供了数据的浏览和下载。例如，国家统计局在其官方网站（http://www.stats.gov.cn/）上就提供了较全面的各类统计数据。科技部也在其官方网站（http:// www.most.gov.cn/）上提供了大量的科技类统计数据。但是，这些政府部门在其网站上提供的数据，大多都不是原始数据，而且在数据的更新、历史数据的提供、数据格式和标准的统一等方面还存在不足，这给公众查阅和使用这些数据带来了不便。

《条例》第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”按照《条例》要求，2011年，由国家图书馆联合省市图书馆共建的“中国政府公开信息整合服务平台”（http://govinfo.nlc.gov. cn/）正式上线。平台采用分层建设、共建共享的模式，与各省级公共图书馆实现政府公开信息的分布采集、共存共享。但是，该服务平台只是一个信息发布平台而非政府数据开放平台，它主要发布的是中央政府机构、部分省、自治区、直辖市政府网站上“政府信息公开栏目”中的文件、报告、新闻等信息。

在政府数据开放平台建设方面，地方政府走在了前列。2011年，上海市政府推出了“上海政府数据服务网”（http:// www.datashanghai.gov.cn），成为国内首个地方政府数据开放平台。平台上发布的数据涵盖了上海市的经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全、文化休闲、卫生健康、民生服务、机构团体、城市建设等11个领域。2012年10月，北京市政府推出了“北京市政务数据资源网”（http://www. bjdata.gov.cn），该网站主要向公众提供北京市政务部门公开数据的下载与服务，公开的数据涵盖了旅游、教育、交通、医疗等。随后，包括武汉、无锡、湛江、贵州、青岛、浙江等地的10多个地方政府数据开放平台也陆续开通。

总体而言，开放政府数据在我国还处于探索和起步阶段，与其他已经实现数据开放的国家和地区相比还存在较大的差距，还有很多东西需要不断的改进和完善。值得欣慰的是，我国各级政府对推进政府数据开放共享已经形成了共识。2015年9月，在国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中已经明确提出，2018年年底前建成国家政府数据统一开放平台。2015年10月，在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中进一步强调，要大力推进“数据资源开放共享”。随后，各级地方政府也在其出台的《十三五规划的建议》中，将大力推进数据资源开放共享作为地方政府信息化建设的重要内容。这些政策和文件的出台，对于推动我国政府数据开放共享和数据开放平台建设，都将发挥重要的作用。

三、我国政府数据开放的对策和建议

经过多年的探索实践，中央政府和地方政府在推进政府数据开放过程中做了大量的工作，取得一定的成效。但是，在推进政府数据开放过程中我们还存在不少问题。例如，在顶层设计方面，我们还存在法律制度不健全，组织结构不完备，管理监督不到位，平台建设缓慢等问题；在已经上线的地方政府数据开放平台中，也还普遍存在数据开放力度不够、数据更新不及时、数据格式不统一等问题。为了更好地推进政府数据开放共享，我们应当从完善法律制度、加强组织领导、加快平台建设等几方面入手开展工作。

（一）完善法律制度

纵观其他国家政府数据开放的实践，一个最明显的特点就是以完善的法律法规作为数据开放的依据和基础。例如，美国政府在开放数据过程中，就是以《信息自由法》（Freedom of Information Act，1966年）、《信息质量法》（Information Quality Act，2000年）、《正直领导和开放政府法》（Honest Leadership and Open Government Act，2007年）、《开放政府指令》（Open Government Directive，2009年）、《政府信息公开和机器可读行政命令》（Executive Order--Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information，2013年），以及《2009个人数据隐私与安全法案》（Personal Data Privacy and Security Act of 2009，2009年）等一系列法律法规作为重要的基础和支撑。

目前，我国政府数据开放，主要是以及政府信息公开的相关法律法规为依据，这些法律法规包括：2007年国务院第165次常务会议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》、2011年《国务院办公厅关于进一步加强政府网站管理工作的通知》、2011年《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深化政务公开加强政务服务的意见〉的通知》等文件。这些法律法规和文件，为促进和规范我国政府信息公开发挥了重要的作用。

但是，通过对中美两国政府信息公开和政府数据开放的法律法规进行比较可以明显地看出，我国的法律体系还不完善，主要表现在：一是尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》中对政府信息的定义包括了行政机关在履行职责过程中获取的数据，但《条例》并未对公开数据的层次和标准等细节做出明确规定；二是由于《中华人民共和国政府信息公开条例》的法律效力低于《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国保守国家秘密法》等以信息保密为立法取向的法律，这在一定程序上制约了政府数据公开的深度和广度；[2]三是由于缺乏与开放数据相配套的诸如数据开放质量、数据开放标准、数据安全和隐私保护等法律法规，这也会对政府数据开放的具体实施产生一定的负面的影响。

完备的法律制度，是推进政府数据开放的基础。因此，在不断完善政府信息公开和数据开放相关法律体系建设过程中，应当将《中华人民共和国政府信息公开条例》提升为《中华人民共和国政府信息公开法》，以强化政府信息公开的法律地位。同时，可以专门制定一部《中华人民共和国政府数据开放法》，明确政府数据开放的范围、数据开放的边界、数据开放的深度、数据开放的标准、数据开放的质量、免除开放的例外等。另外，应当加快与之配套的数据安全和个人隐私保护等方面的立法，以法律来保护政府信息公开、数据开放和公众使用数据过程中的信息安全和个人隐私安全。

（二）加强组织领导

《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定，各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内主动公开其在履行职责过程中获取的信息。但从《条例》的执行效果来看，情况并不十分理想。一些政府部门不愿意完全公开他们所掌握的数据，即使是在公众向他们提出数据公开申请时也常常用各种借口加以拒绝。之所以会出现这些问题，分析其原因主要有以下几点：一是垄断数据可以给部门带来巨额利益；二是数据更新和维护需要投入更多的人力、物力和财力；三是数据公开有可能引起公众对数据的质疑和争议；四是数据开放有可能带来不可预知的风险，部门领导需要承担更多的责任。

正是因为政府数据开放涉及部门多，协调难度大，所以，如果没有强有力的机构来对这项工作进行统筹规划、组织协调和监督管理，将会遇到很多难以克服的困难。美国政府在推进政府信息公开和政府数据开放过程中，除了加强立法外，在组织结构上也进行多项创新，这些创新包括：一是设立美国司法部信息政策办公室（OIP：Office of Information Policy），负责监督联邦机构对《信息自由法》的执行情况；二是任命维维克·昆德拉（Vivek Kundra）担任美国首位联邦政府首席信息官（CIO：Chief Information Officer），负责监管联邦政府各部门的信息化建设；三是设立Data.gov行政督导委员会和Data. gov项目管理办公室，为政府开放数据提供政策和策略建议。[3]正是因为在组织结构上的这些创新，保证了美国政府信息公开和政府数据开放的顺利推进。

建立健全组织管理体制，是推进我国政府信息公开和政府数据开放的体制保证。为此，我们可以借鉴美国和其他国家的做法，建立符合我国国情的组织管理体制。具体做法：一是可以在中央政府设立专门的机构，负责统筹、协调全国的政府信息公开和政府数据开放工作，包括制定政府数据开放发展规划和相关的政策等；二是可以借鉴美国的经验设立政府首席信息官，全面负责政府部门的信息化建设，包括政府数据开放平台建设等；三是在各级政府设立专门的管理机构，统筹协调不同政府部门间的数据开放工作；四是设立专门的监督机构，负责对《信息公开条例》及政府数据开放执行情况的监督和检查。

（三）加快平台建设

数据开放平台，是政府数据开放的重要载体。国际上通行的做法有二种，一是建立全国性的统一数据开放网站，比如印度、新加坡等采取的就是这种做法；二是建立全国性和地方性数据开放网站相结合，比如美国、英国等采取的就是这种做法。目前，由于我国部分地方政府已经建立了数据开放平台，推出了相应的网站，所以，采用全国统一数据开放平台和地方政府数据开放平台相结合的方法，更适合我国当前的国情。从目前掌握的情况来看，全国统一政府数据开放平台还在筹建中。针对全国统一政府数据开放平台的建设，本文提出以下建议。

一是尽快推出数据开放平台。政府数据开放，社会影响大、涉及部门多，在政府部门内部难免会存在很多顾虑和争议。若要等到这些顾虑和争议全部消除（实际上也无法全部消除），恐怕要花上很多年的时间。因此，可以先推出全国性的政府数据开放平台，首先开放人口、地理、交通、环境等争议不大的基础数据，在实践中逐步完善平台建设，不断推出更多的数据集。

二是要提供多种数据格式。为了满足和方便公众对数据的不同需求，应当对公开的数据提供多种数据格式。这样，不需要对数据格式进行转换，公众就能直接在各类应用程序中使用。例如，在美国政府数据开放平台data.gov中发布的数据，就提供了HTML、XML、PDF、ZIP、CSV等几十种格式供公众下载和使用。

三是要引导公众参与。公众的参与，能够增强数据开放平台的活力，最大可能地挖掘数据的内在价值。这对提高政府的工作效率和改善政府决策的质量都将产生重大影响。因此，政府应当采取积极宣传、资金支持、教育培训、组织竞赛等方式，引导公众积极参与对数据的开发和应用。另外，在数据开放平台中，应当增加公众申请信息、政府与公众互动、公众交流社区、数据应用教程等功能，以方便公众的参与。

政府数据开放共享是建设透明开放政府、提高政府效率、挖掘数据价值、发挥数据作用的重要举措，是大数据时代社会发展的必然要求。政府数据开放工作任重而道远，这就需要各级政府部门提高全局意识和服务意识，彻底破除部门数据垄断。只有这样，才能早日实现政府数据全方位的开放共享。

[1]张涵，王忠.国外政府开放数据的比较研究[J].情报杂志，2015，（8）：143.

[2]黄思棉，张燕华.当前中国政府数据开放平台建设存在的问题与对策研究——以北京、上海政府数据开放网站为例[J].中国管理信息化，2015，（14）：177.

[3]周茜.美国政府数据开放的经验与对我国的启示[J].河南图书馆学刊，2015，（7）：72.