治理视角下我国公益组织发展研究

丁新宇

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410000）

治理视角下我国公益组织发展研究

丁新宇

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410000）

公益组织是由少数群体为实现特定利益发起的，依靠会费、捐赠或政府财政拨款等非营利性收入，提供公共服务的组织。公益组织实现了以公共利益为目标的社会合作，有利于培养公民精神，提高社会自治水平，为促进政府与社会的对话提供了新渠道。但公益组织也面临着公信力危机、行政化、资金不足、管理混乱等现实困境，为此，公益组织必须重塑公益价值，“去行政化”，健全管理机制，加强社会监督，实现规范化运营。

治理；公益组织；困境；对策

新形势要求我国政府通过改革和创新社会管理模式，发挥社会力量的缓冲功能，以适应新时期经济社会发展的新常态。公益精神缺失是我国社会结构的“软骨”，且实际的制度现状与现行的公益理念存在执行冲突，而公益文化的功能与价值在转型期的中国受众仍处于不成熟阶段。[1]因此，探索我国公益组织的特点及运作，并对其摆脱发展困境做出分析，不仅能够提供有价值的理论服务，而且有利于推动公益组织实现本土化。

一、主要概念

（一）治理

自20世纪末以来，“治理”被引入经济社会领域，主要考量公共领域的政府行动执行问题，或牵涉特定机构或行业的运行评估。全球治理委员会于1995年研究报告中指出，治理表明多元利益持有者在相对和谐的理性谈判影响下，自发选择以联合行动为代表的利益捆绑策略，其在遵从合理性规范的规则社会中，围绕公共利益分配的公平正义获得了约定俗成的合法性辩护。[2]

俞可平认为，公共权威主体在法律框架内重新定义了个人和国家的关系，能有效吸纳公民融入政治生态，以争取广泛顺从的权威认同，实现公共愿景的福利最大化。[3]治理的内核在于行动主体普遍采取致力于公共福利的价值取向，而社团组织以公共志愿集合的形式参与公共事务，使其在获得团体拥护的道义合法性中，间接获得了隐性的权力代表身份。

因此，治理以广泛的公共利益为目的，所有行动主体采取合作的主流倾向，将权力分化为众多的差异代表，在公共责任的抽象框架内，实现权力的共享和风险的转嫁，向积极作为回归的运作流程。

（二）公益组织

以“团体格局”为表征的西方社会，其公益行为以“个人本位”观念为基础，人权主张则是现代公益流行的价值基石。[4]随着社会心态理性化的发展，西方的公益事业逐渐脱离最初的慈善含义，开始尤为关注受助者状态的改善，并热衷于社会整体福利的增进。[5]

在“差序格局”的我国“礼俗社会”，个体钳制于紧密的伦理关系，且传统教化以社会利益为最优先考虑事项，特别强调淡化对个人利益的重视，排斥或不认同过分溯及个人利益的行为，而一味弱化对个人利益的关注和衡量。[5]

所以，公益组织主要由少数群体为实现自己的某种主张或目标而动员，其作为社会力量，游离于政府和市场之外，通常依靠收纳会费、社会捐赠或政府财政拨款等经费收入来源，提供多元化的公共服务和发挥人道主义作用。

二、我国公益组织发展困境

我国公益组织从整体来看，仍处于发展的初级阶段，且具有明显的不平衡性。其面临的困境，主要表现在：

（一）公益价值缺失，公信力危机导致公益形象受挫

公信力是公益组织存在的核心价值，其任何程度的受损，都将会直接影响资金来源和执行力效度，使普通民众产生不信任感和排斥情绪。由于背离或抛弃公益的纯粹性，公益价值缺失，成员忠诚度下降，少数公益组织逐渐沦为牟利的市场工具。一旦公益价值缺失，公益组织的公信力也将消失殆尽，甚至会对整个领域产生毁灭性的连锁反应。

当公益组织异化为利益交换的平台或工具，公益伦理失范，公益目标就可能会被扭曲或颠倒，导致公益组织遭遇公信力危机。2001年，山东省黄河孤儿院负责人董玉阁以收取领养费、押金等巧立名目，非法获得83名申请人33.48万元，并开具“黄河孤儿院”财务专用印章收据，其因涉嫌诈骗被警方刑事拘留，致使黄河孤儿院一时之间陷入尴尬的困境。[4]

（二）行政管理色彩浓厚，过度依附政府扶持

公益领域的几乎所有文件，从提出动议到到最终审批，均由政府严格控制。政府干预社会募捐及捐款使用，进行歧视性执法，甚至直接干预其内部治理。[6]而公益组织本身在决策和执行的过程中倾向于保守、僵化，容易与快速变化的外界环境发生紧张关系。因此，公益组织的行政管理色彩过于浓厚，则不能保证其真正意义上的独立自主，将在一定程度上妨碍其发挥作用。

双重管理尽管会使公益组织在注册、资金、办公场所等方面获得便利，但同时使其丧失了独立性和自主性，或多或少带有“行政化”倾向，逐渐沦为政府职能部门的外派机构，形成了微妙的附庸裙带联系，容易使其枉顾代表弱势群体的利益和意愿，最终影响到公益组织社会参与能力的发挥和提高。[7]

（三）资金来源单一，财务管理不规范，透明度低

在公益募捐动员上，各级民政系统(含各级慈善会)，及具有官方背景的公益组织吸纳了绝大部分公益资金，基本垄断了公益款项的募集源头。其它公益组织只能依靠政府财政拨款和少量的公益捐赠来维持基本运转，资金来源渠道单一有限，致使经费不足成为公益项目面临的普遍严峻问题。

公众对于公益收入的使用尤为敏感，往往纠结于财务上的细枝末节，极易引起不必要的误会和质疑。然而，公益组织在财务管理上缺乏专业技能，不能及时主动地向社会公开准确严谨的财务明细收支，堵塞了财务信息公示反馈。如2004年5月新华网报道的《“阳光儿童村”里的“阴影”》提出问题：付广荣是否有儿童村的产权，其有资格决定儿童村的未来？进出账有没有详细的财务记录，付广荣是在借爱心之名，行谋私之弊？儿童村争取捐款可以提成10%，所有捐款是否按照捐赠者的意愿使用，究竟有没有进行敛财获利？[6]

（四）相关法律制度亟待进一步完善

我国法律法规对公益组织的注册管理、规章制度及产权、财务、目标等方面作了系统规定，使公益组织的登记及日常管理有章可循，并根据法律规定约束自身行为。但是，涉及公益组织的法律制度相互之间缺乏协调，对于政府角色定位、公益诉讼监督、公益隐私保护等争性议问题，也没有明确的立法界定，不能为公益组织提供有效的政策支持与保护，不利于对公益组织的问责监管。[7]

现阶段相关法律法规的缺陷，使得我国很多公益组织缺乏严谨的法律依据，在法律层面难以得到认可，公益性质定位模糊，不具备合法的免税地位，不能直接参与公益活动。因而，必须建立更系统、更开放和更安全的法制环境，进一步完善相关法律制度，以弥补与公益组织相关的司法缺陷，保证公益组织在法律层面获得认可和扶持。

三、我国公益组织发展对策分析

（一）“去行政化”，明确价值重塑，回归公益理念

双重管理体制是我国公益组织进一步发展的掣肘，在实践中缺乏可靠的操作性，阻碍了社会力量以正当渠道渗入公共领域。“去行政化”不单是当前公益组织存在的终极目标，也是我国公益领域积极改革尝试的方向。只有实现公益领域的“去行政化”，公益组织才能重获新生，获得发展壮大的机会和权利，发挥出集体行动的公益效力。[7]以行政改革和政府职能优化转变为契机，公益组织必须主动承担更多的社会职责和功能，以社会福利的最大化为价值目标，建立公益组织的价值信仰，让公益伦理内化为组织的行动信念，外显于公益组织的行动中。

公益组织“去行政化”，能促进组织成员逐渐摆脱行政思维，加强其内部团结意识，增强公益组织的内外认可度，激发人们的公益热情，调动潜藏的庞大公益潜力，保证公益组织活跃在扶贫、教育、救灾、环保等领域。基于道德实践的公益文化符合公益组织的核心理念，我国传统的公益文化正逐渐与现代价值理念融合，慢慢形成本土化的公益文化雏形。一切回归到公益的起点，是公益组织使命价值重塑的蜕变，真正地回归到公益普世利民的理念。

（二）建立问责机制，改革管理机制，提高服务能力

就我国当前公益领域问责现状而言，由于公益行动受益对象为不确定的多数，问责主体严重缺位，体制上存在“搭便车”的漏洞，无法建立有效的问责机制。[7]此外，现行的法律体系关于公益组织的产权规定缺乏制度性安排，加上随之而来的决策、执行等一系列活动，难以确定直接的相关责任人。因而，从法律问责、道德问责和绩效问责三个方面着手，有利于强化公益组织管理层责任心，并要求就其采取的任何行为进行辩护，据此承担相应责任。

公益组织必须首先保持独立性，才能确保改革管理机制的动力，从而逐步解决人事、财务和资金等问题，从内部治理开始，率先革除组织层面的制度缺陷。通过全体行业自律，相互监督，建立共同的行业准则和规范，不断相互促进，共同发展。在内部治理、外部监督和行业自律的严格要求下，不断改善服务方面的不足之处，努力提高服务能力和水平，实现高质量的公益服务。

近年来，我国公益组织数量迅速增长，活动方式越来越多元化，大量社会资源涌向公益组织，开始突破初期关注资金规模的阶段，尝试发挥更多的社会功能与价值。然而，公益组织的发展及其功能发挥很不平衡，如旨在维护农民工平等就业权、用工同酬权等的公益组织，与政府、企业关系敏感，发展并不顺利。因此，公益组织必须准确定位自身，谋求差异化的发展思路，提供更加专业化的服务，开发个性化的公益项目，努力提高公益组织的服务绩效。

（三）加强社会监督，实现透明化，提高公信力

在监督不健全的情况下，可能会出现公益组织损害公众利益的现象，导致利益相关者产生公益纠纷，减小公益项目的受益范围，歪曲了公益组织的服务宗旨和出发点。实现公益组织的透明化运作，有利于公益组织提高运作效率，增强其公信力，避免相关利益者谋取私利。在汶川大地震期间，网络疯传红十字会提取高额管理费用，引起社会公愤。在巨大的舆论压力面前，红十字总会被迫承诺不会扣除任何募捐款物，将定期公告所接受的赈灾捐款使用情况。[4]

在我国特有的公益文化价值观基础上，结合现阶段的公益法制结构现状，采取全方位的综合监督模式更有利于提高公益组织的治理绩效。首先，政府必须转变态度，为公益组织的发展创造条件，激活社会资源，加大对公益组织信息公开透明的刚性约束，严格监管公益组织的财务支出、公益项目、资产处置等；其次，公益组织必须克服内部治理缺失，不断进行能力建设，提升自身的专业化水平，建立有效的治理机制，避免成为政府的替代品；最后，必须加强公益领域的自身监督，促使行业内转变态度，加强与媒体合作，宣扬公益使命和理念，以获得公众的支持和理解。

（四）完善法律法规，建设法制环境，实现规范化运营

现行的法律法规不够完善，在公益组织的登记、募集资金、产权等方面缺乏健全的法律体系，无法保证公益组织在法律上的规范化运营，造成了其在实际运营过程中的越权违法，限制了公益组织的扩大和发展，束缚了公益组织的灵活性，严重打击了公益组织的积极性。

公益组织的任何活动，都需要相关法律法规提供行动依据，以便其在法律允许的范围内活动。大力健全公益法律法规，积极建设良好的法制环境，加强立法界定和司法监管，有利于扩大公益组织的行动空间，并为公益组织的活动领域、项目开发等提供足够的法律依据，鼓励和支持其主动承担公共事务，增强其资金来源的多元化，为公益组织实现规范化经营提供良好的法制环境。

总之，我国的公益组织尚处于初级阶段，公益资源匮乏，依附性强，欠缺相应的法制与社会环境。因此，唯有在转型期的社会结构中，将公益组织定位为社会力量的自我伸张，挖掘其潜在的公益价值，健全和完善法制社会环境，强化公益伦理建设，增强公益组织公信力，才能真正实现为人民服务。

[1]唐欢.论公益[D].长沙：湖南大学，2007，（5）.

[2]张吟.治理视角下的政府与非营利组织合作模式研究[D].上海：上海交通大学，2008.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.326-351.

[4]康晓光.依附式发展的第三部门[M].北京：社会科学文献出版社. 2011.233-319.

[5]仲鑫.慈善公益组织运行模式研究[M].北京：九州出版社，2014.233-275.

[6]康晓光，冯利.中国第三部门观察报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2014.3-106.

[7]冯利，章一琪.中国草根组织的功能与价值[M].北京：社会科学文献出版社.2014：3-109.