人民政协制度的功能转型——基于执政党意识形态调适情景的分析

卢艳齐

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北　武汉　430072)



人民政协制度的功能转型
——基于执政党意识形态调适情景的分析

卢艳齐

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072)

人民政协制度是我国的一项基本政治制度，从成立至今，其功能已经发生了多次变迁，而每一次变迁都与执政党的意识形态息息相关。在新时期，执政党高度重视意识形态建设，从发展来看，执政党的意识形态正在向“和谐发展型”转变，因而人民政协制度的功能也应随之变化，通过发挥利益整合、精英吸纳、民主协商等三大功能，实现从“平稳温和型”向“积极进取型”的转变。

人民政协制度；执政党意识形态；功能转型

作为我国一项重要的民主制度，人民政协制度从设计之初到实际的运行经历了多个重要的转变，也被赋予了不同的含义，唯一不变的是，这是一项具有中国特色的制度，它充分体现着我国民主实践当中的独特性，正是因为该项制度具有时代赋予的鲜明特色，因而在每个阶段都会有其值得探讨的价值。在当今时代，社会主义社会的转型仍在持续剧烈进行，受到多元文化和利益分化等因素的影响，我国的“国家—社会”关系正趋向复杂和多变，尤其是在社会阶层流动性减弱，社会矛盾不断加剧的背景下，如何维护社会的稳定，弥合“国家—社会”之间的断裂关系显然是一个值得深入探讨的话题。人民政协因其自身的独特优势，在新的时期势必需要通过功能的转型完成时代赋予它的使命和任务，搭建起国家与社会良性互动的稳固桥梁。

一、人民政协的中国政治定位与文献回顾

(一)人民政协的中国政治定位。

人民政协制度的形成与发展经历了多个时期，与新中国的成立和成长有着密不可分的联系，在不同时期扮演了不同的角色，为我国社会主义事业的建设作出了突出的贡献。关于人民政协制度的规范性文件主要体现在我国历年的宪法上。1954年的宪法及其 《中国人民政治协商会议章程》一开始就有这样的规定：团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织[1]。1982年《宪法》序言中的描述性规定称：人民政协是“有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。2004年3月12日政协第十届全国委员会第二次会议修改通过的《中国人民政治协商会议章程》，明确界定人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，规定人民政协要“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，为实现我国各族人民的根本任务而奋斗”。《章程》规定人民政协 “全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政”。

规范性文件中的规定是就人民政协的职能而言，而人民政协的功能也是客观实在地存在着的，在当代中国政治发展进程中发挥着重要作用，并随着国家政治体系的完善、政治制度的建设，以及党、国家与社会三者关系的深刻变化与调整，而不断充实且丰富起来。实际上，功能和职能是一对既有共同点又有较大差别的概念。首先，从词语的含义上讲，所谓功能是指事物或方法所具有的有用性，也即是事物本身的效能，功能的发挥有大小、强弱甚至正负之分，受不同环境因素的作用功能也会随之变化；而职能则是指社会组织、社会团体、政党或机构的职责及其履行职责的能力范围，可以说不同的单位或者组织都有其既定的职能，这些职能也是其工作的目标，是职责所在，不履行职能就要追究责任。其次，二者的区别在于：功能反映制度设计的实际效果，蕴含了制度设计者的价值取向，同时它又是职能的来源，可以起到决定职能的作用，从某种意义上来说如果某种事物不具有某种功能，是不能获得相应的资格或者职能的；职能来源于功能，既包括了职责也意味着能力，体现了实践主体的能力范围、职责划定。所以，有必要将两者加以区分。在讨论人民政协的功能时虽然也会涉及到其职能，但是在政治生活中，任何政治设施或机构的设置，均源于国家生活和社会生活的需要，其职能设计及履行效果则依赖于其所具有的功能，因而功能的探究要比职能更具有价值。人民政协的职能在相关文件中都有非常明确清晰的论述，也即是“政治协商、民主监督、参政议政”，人民政协的功能却因为研究者的视角和分析方法不一而没有一个明确统一的标准。

(二)人民政协功能研究的文献回顾。

余立功从人民政协的政治协商这一职能出发，认为人民政协制度在政治协商中具有主体地位和制度平台的双重功能，主体地位的功能表现为“与人民政协的协商”，制度平台的功能也体现为“在人民政协的协商”。我国的政治协商离不开人民政协这一重要的主体，需要通过其主体地位的功能发挥推动我国政治协商的发展，另一方面，人民政协在发挥其主体地位功能之外有需要发挥制度平台的作用，所谓制度平台的功能主要体现在两个方面：其一，为参加人民政协的各方面代表人士提供交换意见和协商沟通的平台，协调彼此之间的关系；其二，为参加人民政协的某方面代表人士与政协外部的协商主体提供协商沟通的平台，协调政协参加单位或者所代表的界别群众与相关方面的关系。余立功将前者称为政协内部的协商，后者为政协外部的协商[2]。

我国政治协商的主体有多个，每个主体所处的地位和作用并不相同。由于我国实行的是中国共产党领导下的多党合作的政治制度，因而作为执政党的中国共产党始终占据最主要的地位，其他政治协商主体则属于从属地位，据此而言，在政治协商中人民政协的主体地位是不明显的，尤其是当人民政协的地位在宪法等制度性文件中的表述并不明确时，这一功能的体现就更不明显。高轩指出，民主监督、政治协商、参政议政并列为政协的三大职能，这三大职能与共产党作为执政党、人大作为最高权力机关、政府作为行政机关相比，最显著的特点即是非强制性和非决策性，最能体现这一特点的就是 “议政”一词，作为 “议政机关”，其只有协商权、建议权、咨询权、监督权，而没有决策权和决定权。这样人民政协制度就缺乏其应有强制力，缺乏强制力的政治协商主体在中国的具体语境中会受到多方的限制，面临重重的困境[3]。而作为制度平台的功能却仍有发挥的余地，这要是因为人民政协制度在宪法上的定位即是我国的基本政治制度，是不会轻易被更改的，而在实际中也是如此，众多的利益方需要借助和通过这一制度平台进行协商、接洽甚至是博弈，它在发挥制度平台的功能时能够协调不同层次的利益需求，从而及时化解人民内部的各种矛盾和冲突，维护社会的稳定。

与余立功等人关注人民政协的静态功能不同的是，胡筱秀则梳理了人民政协的发展历程，注重人民政协的动态功能。胡筱秀认为，从人民政协创立至今，人民政协制度经历了三个功能各异的发展阶段，在第一个阶段，在筹建新中国的过程中，人民政协发挥的政治功能主要是制宪、吸纳和动员[4]。其制宪功能体现为1949年由中国人民政治协商会议全体会议制定通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》具有临时宪法的重大意义；吸纳功能体现为第一届政协全体会议广泛地吸纳了涵盖了当时社会四大阶级(工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级)、五类代表(党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表)以及少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表在内的各界代表性人物，为新政权的国家建设准备了充足的人力资源和精英储备；动员功能则体现为人民政协依据《中国人民政治协商会议组织法》，大力协助政府动员人民开展土地改革运动、镇压反革命运动、“三反”、“五反”运动、抗美援朝运动等。在第二个阶段，随着1954年全国人民代表大会的成立，人民政协不再行使国家机关的权力，而是作为统一战线组织边缘化地存在于国家政治生活中，一直持续到文革结束，人民政协的地位和功能遭遇到了前所未有的削弱。到了第三个阶段，也即是从改革开放至今，吸纳、整合、代议则成为了人民政协的新三大功能。胡筱秀对人民政协的功能变迁进行的纵向梳理是非常清晰明确的，三个阶段的划分也较为公允，然而胡筱秀并没有进一步深入探讨下去，对人民政协究竟应该发挥怎样的作用胡筱秀没有做出自己的论断，而是基于客观事实的描述与概括，所谓“以史为鉴”，既然对人民政协的历史发展已经有了清晰的认知，接下来探讨的现实问题便是人民政协功能将来的发展走向，而且必须说明人民政协功能转型的时代背景，从这一角度出发分析人民政协不同以往的新特点。

无论是余立功还是胡筱秀都是对人民政协功能的客观性描述或者概括，而徐光兵和邹卫中等人则从社会发展的角度，提出了自己的价值诉求，也即是完善和拓展人民政协的功能，虽然都是基于社会发展的现实情况，但二者的区别较为明显，如果运用马克思主义理论来加以区分，那么徐光兵所谓的社会发展主要是生产关系的变迁，邹卫中的社会发展主要是生产力的变迁。在徐光兵看来，以市场为取向的经济改革和以民主为取向的政治改革，它们共同促使中国社会发生了深刻的结构性变化，“给中国所带来的影响是整体性的，它不仅影响着人民的生活水平，也影响着人们的价值观念、文化传统和政治生活”，出现了以下的重要变化：利益、价值和身份多元分化，意识觉醒的基础上的社团多元兴起和公民社会的成长带来公私权力逐渐分离[5]。这些变化的产生需要政治体系做出回应，那么体现在人民政协上就是充分用好人民政协的政治协商功能和民主监督功能。徐光兵从生产关系变迁的角度提出对人民政协功能完善的价值诉求是合情合理的，有其重要的理论意义，只是正如许多学者一样，徐光兵也将职能和功能的概念混淆了，因为他最终的落脚点仍旧是政治协商和民主监督这两大职能的发展上。邹卫中等人从生产力的角度分析社会的发展，在当今时代科学技术是第一生产力，而网络的兴起无疑是生产力的最为突出的代表，那么网络的发展对人民政协功能的完善起到了哪些影响呢？在邹卫中等人看来，网络的发展推动了政治生活民主化，网络与人民政协具有目的契合性和功能相通性的关联，可是另一方面人民政协功能的制约因素却又约束了人民政协功能的范围和效力。据此，他们提出的解决思路便是通过网络吸纳民意、利用社会组织和网络社群拓展社情民意、创造网络协商联合体、增强政协科学化和网络化、释放协商信息、培育提案，就能够促进人民政协功能在网络社会的拓展[6]。人民政协的功能在网络时代如何完善是一个创新，迎合了时代的发展需要，但是从目前的情况而言，人民政协的功能无法通过网络实现转型，网络是虚拟世界，无法开出解决实际问题的良方。解决社会发展的根本所在仍是人民政协在制度性文件中的地位，以及执政党对人民政协功能的重新认识和重视。

学界对于人民政协功能的研究对推动人民政协制度的建设兼具理论和现实意义。但是学者们的研究主要集中在对人民政协的功能描述和价值诉求上，并没有结合制度运行的现实情境，即一党执政多党参政的政党环境中去考察对人民政协功能的起到主要影响作用的因素。在一党执政的语境下，人民政协制度的功能主要受到执政党的意识形态变迁影响，而学界对此并没有阐述，因此，基于执政党意识形态调适情景对人民政协制度进行分析有其必要性。

二、中国执政党意识形态的调适：一种事实呈现

意识形态理论是新制度经济学的重要构成之一，新制度经济学认为意识形态对政治社会的发展起到决定性作用。放眼当今世界各国，无不重视意识形态的建构和维护，为了适应时代的发展而不断调试本阶级本党的意识形态。在现代社会的政党政治中，“意识形态承载着论证执政党的合法性、整合性、凝聚性和动员性以实现特定目标等功能，因为统治阶级只有把自己的思想描述成具有普遍性的价值，才能够使社会成员相信统治阶级的利益就是自己的利益”[7]。意识形态的重要性不言而喻，尤其是在社会主义的中国，执政党更要牢牢把控意识形态，毛泽东就曾指出：“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”执政党的意识形态在意识形态领域占主流和主导地位，从不同领域对整个国家产生深刻的影响。纵观我国发展的各个时期也不难发现，我国各代领导人都始终强调意识形态的重要性。毛泽东为核心的第一代领导集体充分社会主义的发展，通过“三化一改”将新民主主义的国家性质改造成了社会主义的国家；邓小平也提出要坚持党的基本路线一百年不动摇，党的基本路线完整的贯彻了社会主义的性质；江泽民提出“三个代表”，一者说明共产党的执政地位，一者说明执政党要在意识形态领域占据主导地位；胡锦涛的“科学发展观”强调以人为本，人本主义的价值理念公之于众；而现在，习近平提出“中国梦”，将意识形态的地位推向一个新高度，不仅如此，习近平还强调“党校姓党”的党性观念，再一次突出了巩固执政党意识形态的重要性。历史的发展表明，中国是一个十分重视掌控意识形态的现代国家，在现代化国家的建设中，意识形态的发展占据重要地位。因而，政治社会的发展都在不同程度上打上了意识形态的烙印。从历史发展的几个阶段来看，人民政协制度的功能变迁与执政党意识形态息息相关。

人民政协的成立与新中国的筹建密不可分，可以说人民政协即是为了新中国的筹建而设立的，在制度的设计之初，全国人民政协暂时代替全国人大制定宪法，吸纳各个阶级的成员，充分彰显了人民政协的包容性。人民政协巨大的包容性是特殊时代的产物，因为1949年-1954年中国仍旧是新民主主义国家，从本质上来讲是资本主义性质的，这样一个过渡时期需要团结一切可以团结的力量实现社会主义的逐步建立。此外，执政党领导中国人民先后打败了日本侵略者，推翻了国民党在大陆的统治，执政党的威信和合法性空前稳固，因而意识形态的管控降为统治技术的次要地位。正是由于执政党在意识形态上的包容态度，人民政协得到了最有利的发展，具有制宪、统战、象征、代行人大职权等诸多功能。

1954年，全国人大第一次代表大会召开，制定了新宪法，人民政协从原有的地位上退下来，逐渐转入低谷时期。而这一时期也是执政党意识形态空前强盛的时期，中共的领导人先后开展反右派斗争，确立“以阶级斗争为纲”的口号，开展轰轰烈烈的文化大革命，极左思潮下，人民政协受到排挤、打压，逐渐被边缘化。原因在于，人民政协在其成立之初就是一个集合了多个阶级成分的混合型组织，胡筱秀更是直接指出，“在完成了政权巩固与对经济领域的三大改造之后，为了急于向社会主义社会过渡，确立一种集经济—政治—意识形态于一体的全新的政治体系，中共开始了对统战政策乃至建国方略的调整，开始了对思想领域的改造运动。对民主党派无党派人士以及人民政协的学习改造是新政权得到初步巩固后意识形态一体化工程的一部分”。人民政协在意识形态一体化工程中逐渐退居幕后，遭受政治的冷遇，在这一时期人民政协的功能全面萎缩，即便是最为根本的统一战线功能也遭到削弱。

改革开放后，执政党的意识形态从“革命斗争型”转变为“改革建设型”，并继续朝着“和谐发展型”转变[8]，“中国梦”的提出则被看成是对意识形态的创新，总而言之，执政党的意识形态发生了新的变化，自然而然的，人民政协的功能在新时期也有了新的定位，也将随着习近平等领导人对意识形态领域的创新而进一步转型。

三、执政党意识形态调适情景下人民政协功能的转型

执政党意识形态调适是社会主义国家根据其所面临的国内国际环境的变化而做出的积极调整和转变，以符合实际政治生活的发展需要。执政党意识形态渗透在我国政治生活中的各个层面，对政治体系具有重要的改造作用，人民政协制度作为我国的一项基本政治制度，主要接受执政党的领导，受意识形态调适的影响更为明显。

从历史发展来看，执政党意识形态经历了改革开放前和改革开放后两个重要的时期。在改革开放之前，执政党意识形态的追求目标是“坚持无产阶级专政下的继续革命”，其实践功能是充当阶级斗争工具，而对社会的整合功能是通过开展持续不断的思想斗争和革命批判实现的，也即是革命型的意识形态；而改革开放以后，执政党意识形态的追求目标是解放思想、推进现代化进程，其实践功能是为经济建设健康持续发展提供思想指导，对社会的整合方式是宣传社会主义核心价值体系，开展广泛的对话，尽可能地寻求最大限度的共识，也即是融合型的意识形态。执政党意识形态的转型本身就说明，现代社会已经发生了深刻的变化，这种变化助推着人民政协制度的功能转型。

在新时期，也即是社会剧烈转型时期，社会冲突和矛盾加剧，各类群体性事件有愈演愈烈的趋势，社会的不稳定因素增加。此外，当前我国的社会阶层逐渐固化，这意味着社会群体之间的流动性减弱了，而在一个正常的社会中，社会阶层之间是有序流动的，底层民众有上升的空间。同时，政治学者通过研究认为我国国家权力下沉，政权内卷化，国家和社会之间的关系存在断裂的危机。种种情况表明，我国在现代化国家的建设过程中应当重新思考国家与社会的关系，为社会的有序繁荣发展提供制度性的支持。由此，人民政协的功能转型也就有了新的思路。

具体而言，在新的时期，人民政协制度主要需要发挥利益整合、精英吸纳以及民主协商的功能。其一，在人民政协成立之初，各个阶级的不同利益代表者同聚一堂，共商建国大事，因而新中国的建立从根本上来说即反映了不同利益的整合。作为具有开创性的制度设计，其最初的利益整合精神更应当被现代社会所吸取，“中国梦”便是对利益整合的回应，“中国梦”的提出意味着即便存在多元化的利益主体，但是利益主体之间仍然存在共同利益，人民政协通过三大职能的发挥能够形成利益整合的制度性资源。其二，改革开放以后，社会逐步发展进步，公民受教育程度普遍提高，产生了越来越多的精英，他们广泛分布在社会的各个领域，起着引领潮流的作用，具有一定的影响力，他们都有着不同的利益诉求。有学者指出，“精英拥有更多的资源，获取更多的价值，享有更高的声望。在现代政治中，精英产生之后，必然对政治体系形成冲击，政治体系要得以维持并有序运转，需要对精英的冲击进行回应，并在回应过程中尽可能地把精英吸纳到了政治体系中来，以维持整个政治体系不倒不散”[9]。在我国共产党员的发展和人大、政府机关等是目前吸纳精英的重要方式，但是党员发展、人大代表的选举和公务员考试并不能完全解决精英的政治诉求问题，如何将这些精英纳入到政治体系中，防止可能性的政治事件发生显然是一个关系重大的问题。人民政协是重要的参政方式，具有较大的可塑性，能够吸纳各界精英，然而另一方面，正如曾担任全国政协副主席的郑万通所说，“与人民政协强大的阵容相比，与人民政协曾经有过的灵活的统战工作方式和发挥过的重大统战作用相比，同人民政协具有的巨大统战团结潜能相比，人民政协的统战功能仍有很大的发展空间”[10]。换句话说，国家应该进一步挖掘人民政协吸纳精英的潜力，巩固执政党在社会各界的凝聚力。其三，人民政协的三大职能之一就是政治协商，然而在人民政协内部更应当发挥民主协商的功能，推行更加民主化的协商，让被吸纳进来的各界精英平等的对话，反映政治诉求，而不是通过其他方式压制诉求，忽略利益表达，否则只会损害人民政协的公信力。发挥人民政协的民主协商功能是进一步推进民主化进程的重要举措，同时也能够拓宽公民的利益表达渠道，建立国家与社会互动的良好平台。

四、结语

人民政协通过新时期功能的发挥实现转型，其实就是在为我国的制度建设贡献一份力量。当前，党的十八大报告提出建设具有中国特色的社会主义要有三个自信，即“道路自信、理论自信、制度自信”，努力实现人民政协制度功能从“平稳温和”向“积极进取”的转型实际上就是坚持“制度自信”的体现。

[1]中国人民政治协商会议章程[Z].

[2]余立功.论人民政协在政治协商中的双重功能[J].中央社会主义学院学报，2012(2)：46-50.

[3]高轩.论人民政协的法治化完善[J].学术研究，2007(6)：76.

[4]胡筱秀.人民政协制度功能变迁研究[M].上海人民出版社，2010年版.

[5]徐光兵.社会发展与人民政协功能的拓展[J].江西社会科学，2011(12)：194-195.

[6]邹卫中等.网络视域下人民政协功能的完善[J].求实，2015(7)：32.

[7]赵海月.殷明明.执政党意识形态建构的功用价值与路径选择[J].湖北社会科学，2015(2)：15.

[8]闫辰，颜德如.论执政党意识形态适应性变革与中国特色社会主义政治发展[J].湖北社会科学，2014(6)：9.

[9]黄福寿.人民政协制度与当代中国的政治发展[J].当代世界与社会主义，2007(6)：113-115.

[10]郑万通.关于人民政协功能的思考[J].理论研究，2012(1)：3.

责任编辑：杨建平

The Chinese People’s Political Consultative Conference is a basic political system in China，since its establishment its function has changed several times，which was closely linked with the ideology of the ruling party.In the new era，the ruling party attaches great importance to the construction of ideology，the ruling party’s ideology transfers to harmonious development.Therefore，functions of the CPPCC should also change from “stable and moderate” to “positive and aggressive” through making the three functions of interests integration，elite absorbing，democratic consultation.

the Chinese People’s Political Consultative Conference；the ruling party’s ideology；functional transformation

2016-07-13

卢艳齐(1991— )，男，汉族，江西新余人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为中国政府与政治、基层治理。

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1673-9310(2016)03-0042-05