清远“两德”飞地产业园发展的探讨

李子豪

（清远职业技术学院护理学院，广东清远 511510）

清远“两德”飞地产业园发展的探讨

李子豪

（清远职业技术学院护理学院，广东清远 511510）

佛山市顺德区政府和清远市英德市政府签订了《区域经济合作协议》，共建“顺德-英德”产业园.采用“飞地经济”理论分析与“顺德-英德”飞地产业园发展实际相结合，来总结“顺德-英德”飞地产业园取得成绩，分析其存在问题，提出“顺德-英德”飞地产业园发展的建议.

飞地产业园；顺德服务；清远成本；政策叠加

为全面贯彻落实广东省委省政府“双转移”战略，深入推进综合改革试验，探索新型区域合作模式，2010年12月16日顺德区与英德市签订了《区域经济合作协议》，共建“顺德-英德”（以下简称“两德”）产业园，合作年限为25年.飞地产业园是解决飞出地土地资源短缺和飞入地资金资本短缺，实现双向共赢的区域经济合作模式创新，飞地产业园还是区域产业转移与承接运作模式的创新.积极研究飞地经济的理论，深入剖析“两德”飞地产业园的运营发展，对现有飞地经济问题研究有一定的学术价值和现实意义.

1 发展背景

1.1 飞地经济

飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的经济开发和行政管理，实现两地资源优势互补、经济可持续发展的一种区域经济合作发展模式.飞地经济作为一种推动地区经济发展的重要模式，被广泛应用于区域经济发展的实践中.它的良好运行可为发达地区的产业转移提供一个新的平台，从而有力推动欠发达地区发展.

1.2 “两德”合作

广东省原对口帮扶方案是佛山市（含顺德区）帮扶清远市（含英德市），并且重点是产业帮扶.顺德区2010年全区生产总值（GDP）1 935.57亿元（广东GDP最高的县级区），总面积806.15平方公里；英德市2010年全区生产总值（GDP）为208.60亿元，总面积5 634.21平方公里（广东面积最大的县级市）.为了“双赢”发展和顺德区帮扶英德市，2010年12月16日顺德区政府与英德市政府签订了《区域经济合作协议》.根据协议，顺德区获得英红镇36平方公里的土地开发经营权，计划投资300亿元.由顺德区主导成立园区管委会，英德市下放除司法以外的行政管理权限给管委会.顺德区将组建投资公司进行开发，所产生的GDP、工业总产值等，由双方五五分成，到2020年实现工业总产值超过800亿元.2011年6月广东省政府工作会议专题研究经济合作区建设发展问题，明确“两德”合作区为省级飞地经济园区，解决发达地区土地不足和欠发达地区资金不足以及运营管理经验缺乏的问题.

2 运作模式

2.1 飞地的模式

（1）飞入地管理型.由飞入地对园区进行运营管理.优点是管理方熟悉当地经济社会发展状况，缺点是没能有效利用飞出地的运营管理经验、对企业服务的不连续性.

（2）飞出地管理型.由飞出地对园区进行运营管理[1].优点是保证了服务和政策的连续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是管理方不熟悉当地经济社会发展状况.

（3）两地共同管理型.由双方共同派驻人员对园区进行运营管理.优点是既能保证服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，缺点是管理效率可能降低，容易产生摩擦.

（4）两地对口帮扶型.为了促进发达地区帮扶欠发达地区发展，各级政府一般会建立两地对口帮扶关系，而产业帮扶又是重点.为了更好地促进欠发达地区发展，往往由发达地区在欠发达地区建立产业园，收益主要提供给欠发达地区.

（5）中外合作发展型.发达国家由于土地资源、用工成本、原材料和产品销售等因素的制约以及欠发达国家由于资金投入、研发人员、劳动就业、产品缺乏等因素的需求，共同协商在欠发达国家建立产业园，发展飞地经济.

2.2 两德的模式

（1）区域合作探索示范.“两德”产业园承担广东省新型区域合作示范区功能，为广东省发达地区帮扶欠发达地区实现“双赢”探索经验.

（2）投资公司开发模式.依托顺德区雄厚的经济基础，设立国有资产投资公司，吸纳民间资本参与，实行企业化经营、市场化运作，突破政府管理模式.

（3）执行高效管理体制.以顺德区为主导，建立分工合理、责权一致、科学高效的运作体制，推动发达地区改革经验和优质服务的跨区域延展.

（4）产城互动发展理念.产业发展与城市建设有机结合，实现产城互动，建设生态、宜居的产业新城，加快英德城市建设的步伐.

3 发展概况

3.1 发展的演变

集约用地型.福州市2001年提出在永泰县城关建工业集中区——马洋工业集中区，规定永泰县境内各乡镇引来的项目都得安排在该集中区.落地的新项目，引进投资地与项目落地方实行7∶3分成.这是飞地经济的最早表现形式，也是一种平衡各行政区域间利益的方法.

优势互补型.大连市海岛长海县2005年由于土地资源紧缺，出资在隔海相邻的土地资源丰富但海产品加工相对落后的普兰店市购买一块4平方公里的飞地，围绕自己的海产品资源优势建设产业园.尽管飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自资源和技术禀赋能够形成优势互补.

产业转移型.淄博市与石嘴山市2010年签署合作协议，淄博市在石嘴山市有偿取得50年的土地使用权，在石嘴山市建设占地1.5万亩的淄博产业园，形成以建筑陶瓷、冶金、化工、玻璃为主体的淄博产业园，负责园区规划、建设、管理和招商引资，分成比例为前10年淄博市60%、石嘴山市40%，后40年各为50%.

对口帮扶型.广东省2013年重新调整对口帮扶关系，明确广州市对口帮扶清远市，共建广州（清远）产业转移产业园.广州市政府委托广州开发区代派出管理团队主导园区开发建设、运营管理和招商引资.广清产业园自2014年6月启动开发至今，新建道路总长近30公里，公交线路已正式开通并投入运营；签约项目达84个，已有42家企业落地动工.与此同时，广清产业园佛冈片区开发建设已经启动.

中外合作型.2016年兰州市新区规划建设“飞地经济”产业园区，吸引整合全省资源加快兰州市新区开发建设，是兰州市新区融入“一带一路”战略，积极承接产业转移，发展外向经济的重要平台[2].目前园区在中部片区规划建设中德产业园及中韩产业园，将着力打造高层次的中外合作产业园区，推进国际产能合作，提升兰州市新区外向开放水平.

3.2 “两德”的发展

（1）入园企业.截至2015年底，入园项目24个，有22个进场施工.包括：红岛实业、海迅电器、澳飞扬实业、万家乐、华电国际、国丰置业、宝丽汉达建材、奥力臣橡胶、程泰电器、金盈实业、德胜五金电器、豪俊电器、汉普顿热能、雄景实业、恒悦实业、英豪邺五金、升辉五金、宏星实业、满格机械电气、银科数码电器、伊力泰金属制品、奥园集团等.

（2）经济指标.截至2015年底，园区已经投资238.8亿元，其中工业项目22个，投资额52亿元[3]；综合配套项目2家，合同投资额188亿元.2012-2014年无企业投产，2015年只有红岛实业投产，说明合作区2011年起步建设以来，在基础设施建设、招商引资、企业投资生产等方面进展缓慢.

4 取得成绩

4.1 飞地的优势

（1）容易解决投资难题.飞地产业园的基础设施建设投资大，以往的园区建设由经济不发达的当地政府进行投资，财政压力大，市场化运作程度也比较低.由于飞地经济的税收共享，现在园区基础设施建设主要由经济发达的飞出地政府进行投资，市场化运作程度也比较高，解决了投资不足的难题.

（2）容易解决招商难题.以往园区招商引资由经济不发达的当地政府负责，一方面招商信息、项目包装和推介经验有限；另一方面也不利于吸引发达地区的企业.飞地经济模式的引入，通过利益机制的完善，可激发飞出地政府的积极性，借助经济发达的飞出地政府对转出企业的引导、项目包装和推介经验丰富，来解决招商项目不足的难题.

（3）容易解决管理难题.一般经济不发达地区产业园的管理体系比较落后，往往会影响园区经济发展.飞地产业园的建立，能够引入经济发达的飞出地先进科学的园区管理经验、完善的园区服务，这在很大程度上也坚定了进入企业的信心.

（4）容易解决效益难题.由于飞地产业园属于新构建的产业园，能够通过科学合理地规划和建设来提高效益.一方面可以利用产业对接理论，选择最佳对接企业构建产业链，提高产业效益；另一方面还可以利用循环经济原理，将生产企业按上下游关系在园区环绕，减少对环境影响，提高生态效益.

4.2 “两德”的成绩

（1）做好全面规划.一是做好总体规划.科学谋划，做好核心区规划编制及城市设计工作，确定规划功能结构、用地布局、道路交通、公共设施、绿地系统、景观风貌、开发时序等.二是做好专项规划.从源头保护环境，依法预防“规划污染”，高标准科学完成合作区测绘、环评、防洪排涝、供热（冷）、排水等专项规划编制工作，开展合作区规划成果汇编工作.三是做好基础规划.做好与英德规划路网、乐广高速、汕昆高速的交通对接及规划；高标准规划污水处理厂及华电热电联产项目的选址、设计工作.四是做好资金规划.试行合作区财政资金缴拨办法，开展合作区财政收入调库工作，加强合作区财税收入管理，进一步理顺合作区财税体制.

（2）重视招商引资.一是“第一抓手”.坚持把招商引资作为园区发展的“第一抓手”，创新形式，内外并举，多渠道着手，采取领导带头招商、产业链招商、网络招商、中介招商、推介招商、拜会招商、考察招商等方式，拓展招商引资新局面.二是发挥体制政策优势.发挥“清远成本、顺德服务、政策叠加”的独特体制优势，向落地企业不折不扣地兑现各项承诺，不断改善综合行政服务体系，提升工作效率和服务质量，吸引和鼓励企业投资落户园区.三是打造产业集群.与电子家电、五金机械、装备制造等顺德传统优势产业交流沟通，拜会美的、联塑等大型引领性企业，重视服务好现有企业，以商引商；吸纳容声13家上下游配套企业抱团投资，打造容声电器综合加工园，即将形成产品研发、终端产品制造、零部件协作和产品营销相结合的产业集群.四是吸纳优质项目.“请进来”，发展意向项目：邀请企业家和客商到合作区参观考察、洽谈，广东盈宾建筑幕墙等多家公司正式提交入园申请.“走出去”，拓宽招商渠道：加强与相关部门、组织、商（协）会的交流合作，派员赴山东、内蒙、江苏、浙江等地考察、洽谈、招商，组织人员参加招商引资系统培训.

（3）加快项目建设.一是走访企业解难.入园企业大走访，为项目动工建设排忧解难.深入入园企业走访、慰问、调研、座谈，收集意见和建议，针对性协调解决日常工作出现的问题，密切跟进工程建设进度，掌握项目企业的有关情况及主要困难，切实为企业项目早日动工建设、建成投产排忧解难.二是“一站式”服务.实行“项目经理”制度，提供“一站式”服务.项目专人跟进，“一对一”跟踪服务，抓好项目落实，密切跟进项目建设，掌握工程动态，为企业协调解决施工建设过程中遇到的问题和困难，确保项目加快落地建成.同时，完善决策、执行、监督等管理机制，强化工作落实，加快立项审批、土地出让、规划建设等，缩短企业建设时间.三是以奖惩为抓手.倒逼项目加快建设进度.出台《入园企业建设进度奖惩规定》，筹集奖励资金1 000多万元，设立项目厂房建设进度奖励、项目投（试）产进度奖励等，对不能按时进行施工建设或按进度完成的企业进行相应处罚.四是以督导为推动.多轮次开展入园项目企业建设进度督导活动，分批次约谈企业负责人，敦促制定项目建设计划表，明确节点目标及工作计划，密切跟踪项目进展情况，限期进场施工、办理报建手续，并筹集3 000多万元产业发展基金，支持企业建设.以督导和奖惩为抓手，倒逼项目加快施工建设进度和投产速度.

（4）推进基础设施建设.一是推进“四路”建设.“四路”是顺英大道、顺通大道、德盛路、德民路四条主要框架道路的合称，总长度超20公里，项目总投资约15亿元，是园区与英德城区、乐广高速连接的重要通道.二是推进污水排涝建设.推动污水处理厂和防洪排涝工程.污水处理厂项目完成BOT招标工作，确定中标单位，并已进场开工.防洪排涝工程及东区治涝工程已完成可研、勘察、设计及监理项目的招标工作，完成可行性研究报告和招标方案.三是加快员工新村建设.目前建筑大楼主体已顺利封顶，争取早日为企业提供完善的生活配套，满足员工的居住需求.四是推进市政工程建设.完善启动区市政工程建设.启动区东侧土方平整完成验收，照明、供排水、通信管网、道路绿化、园区大道、西侧市政工程等基本全部完成；正加紧落实天然气管网工程.

（5）理顺社会事务.一是积极对接环保工作.制定《合作区环境保护管理联动工作方案》，会同环保等有关部门就合作区环保竣工验收、环境监测、环境监管等问题进行协商.二是加强安全生产监管.定期对入驻企业和施工单位进行安全生产排查，切实落实安全生产责任制、安全生产现场管理制度，科学施工，未发生安全生产事故.三是创造和谐稳定环境.加强与当地公安、劳动等部门的联系和协作，制定信访、维稳措施，落实村居走访制度，对不稳定因素进行排查，提前介入，确保开发建设安定和谐的大环境，未发生上访信访事件.四是再就业培训班开班.经合作区、当地政府及相关部门努力，失地农民再就业培训班在英红镇红桥居委顺利开班.

5 存在问题

5.1 实施的障碍

（1）管理性障碍.欠发达地区的经济状况、行政服务效率、劳动力素质、文化背景、教育水平、生产性服务配套、生活性服务配套、道路交通等因素制约着飞地产业园发展的速度.

（2）政策性障碍.飞地经济合作模式由于牵涉到两地的各级政府，因此许多政策性问题需要两地出台相关政策支持.特别在大面积土地使用上，相关政策对飞地园区会有约束作用.

（3）效益性障碍.欠发达地区急需加快发展，发达地区急需转移过剩落后产能，往往引进的企业或项目的科技含量不高、经济效益不佳或出现环境污染问题，而且产业集聚度较低.

（4）意识性障碍.欠发达地区由于受自然环境、交通区位等条件限制，长期处于比较封闭落后的发展状况，人们的开放意识、商品意识、服务意识都比较淡薄，制约了经济社会的发展.

5.2 “两德”的问题

（1）开发进度滞后预期.总体开发进度滞后于预期，征地拆迁、招商引资、开发建设、项目落地、基础设施推进相对迟缓.

（2）重点地段拆迁缓慢.由于征地村民要价不断提高，导致一些重难点地段拆迁迟迟推不动，尤其是基础设施建设及企业落户的关键位置，企业进驻施工一拖再拖.

（3）企业转移投资不强.当前经济下行压力大，企业转移及投资扩能意欲不强，部分入驻企业实力不强，规模不大，抗风险能力差，有观望情绪，懈怠施工.

（4）资金问题严重制约.当前合作区正处在大开发、大建设的关键时期，基础设施、防洪治涝等投入较大，资金问题严重制约合作区发展.

（5）周边基础设施滞后.合作区周边交通、能源、供水等基础设施配套严重滞后，未能与合作区发展形成良性互动.

（6）内部审批程序复杂.内设机构臃肿、人员冗余，内部审批程序复杂，在工作中容易产生内耗.

（7）省级园区考核垫底.广东省每年都对省级产业园进行考核，“两德”产业园在省4个起步产业园考评中，排名连续垫底.

6 对策建议

6.1 理论的指导

（1）两地政府有效合作.政府是一个推动者，而不是实施者.两地政府要共同出台飞地产业园的扶持政策和管理办法，及时解决审批、规划、征地、建设、招商、生产、服务、环保等发展中遇到的各种难题.

（2）利用两地优势规划.要树立规划也是生产力的意识，充分考虑到飞入地的资源优势、用工情况、产品需求和飞出地的资金优势、研发优势、管理优势、产业优势，来合理地制定短、中、长期发展规划，以规划引领园区可持续发展.

（3）利用科学原理招商.要运用产业对接理论，引进龙头企业带动配套企业，利用配套企业引进龙头企业，培育产业集群，提高经济效益；还要运用循环经济理论，考虑企业产品间的循环，引进能够循环的企业产品，提高生态效益.

（4）利用公司化来运营.发挥市场化机制的作用，引进有实力的投资开发管理公司来运营管理园区，方便引进战略投资者.积极争取园区整体包装上市或引进上市公司来进行运营管理，容易解决资金问题和管理规范化问题.

（5）建立利益分配机制.要建立科学合理的利益分配机制[4]，充分调动飞出地输出资金、技术、产品、管理等方面的积极性，以及飞入地提供各种土地、水电、原料、人力等配套服务的积极性.

6.2 两德的建议

（1）精准定位主导产业.两德飞地产业园以建设全国区域合作示范园为目标，以省起步产业园考核指标为抓手，以智能家用电器（容声13家上下游配套企业抱团投资）、高端五金机械（已有10家）以及新能源产业（最近18家电动车企业一齐签下正式进驻协议书）为三大主导产业，推动园区加快发展.

（2）创新区域合作机制.加强对区域合作机制的研究和创新，探索发展模式和投融资模式，引入社会资本和市场化机制，将园区发展推向市场化、社会化，突破资源制约、政策束缚和资金瓶颈.

（3）做大做强运营公司.改革机构，理清职能，明确定位，充分发挥运营公司开发建设主体作用，创新投融资模式和盈利模式；用活优惠政策，优化资源配置，集中力量、资源做大事，将有限的资源聚焦园区中心工作.

（4）确定招商选资重点.研判产业环境的变化和发展态势，调整招商引资策略，做好招商选资工作：与顺德传统优势产业对接，形成产业链招商；瞄准大项目，力争引进有引领性、带动性的品牌大企业；关注新产业、新业态，面向珠三角乃至全国，引进成长性较好、拥有自主知识产权的中小型创业项目，形成产业集聚.

（5）加快项目落地建成.牢牢盯准项目建成投产这一目标，时不我待，只争朝夕，督促与激励并行，力推入园企业项目加快施工、建设进度，掀起项目建设高潮；尤其是密切沟通，跟进好厂房建成后的时间节点，推动项目设备安装，确保尽快投产，推动园区尽快形成产能.

（6）抓好基础设施建设.加快推进核心区、中南片区的规划及开发建设，重点推进合作区“四路”工程、污水处理厂、热电联产项目、员工新村等重大工程建设，抓好供水排水、供电供气、防洪治涝、绿化美化等公共基础设施配套，科学施工，全面铺开，落实责任到人，按时按期推进，提升合作区的基础配套优势.

（7）丰富两地融合内涵.探索区域融合模式，加快两地融合，促进深度融合，发挥两地优势，整合资源利用两地联席会议机制解决征地拆迁、权限下放、土地指标等重大事项、难题；丰富和挖掘两地合作内涵，扩大交流合作的范畴和内容，从产业转移拓展到文化、教育、社会等方方面面，走可持续发展的新型合作之路.

（8）促新能源产业发展.2016年，包括深圳鳄鱼、台派、汕头两英远程等共18家电动车企业正式签署投资协议书，这在广东将是首个新能源产业的集聚平台，合作区要全力做好企业落户的对接工作，为首批进驻的企业打造良好的平台，吸引更多的企业关注与考察合作区，共同将这个平台做得更大、更强.

（致谢：衷心感谢审稿人提出的宝贵修改意见.）

[1]冯云廷.飞地经济模式及其互利共赢机制研究[J].财经问题研究，2013（7）：95.

[2]兰州新区.兰州新区“飞地经济”产业园区简介[EB/OL].(2016-07-28)[2016-10-08].http://www.gs.xinhuanet.com/ xinqu/2016-07/28/c_1119298725.htm.

[3]广东顺德清远（英德）经济合作区管理委员会.经济指标[EB/OL].[2016-10-08]http://www.sqec.cn/sqec2014/index. php.

[4]李琳.以“飞地经济”为抓手推进湖南对接长江经济带[N].湖南日报，2016-11-03（09）.

On the Development of Qingyuan Yingde&Shunde Enclave Industrial Park

LI Zi-hao
（School of Nursing,Qingyuan Polytechic,Qingyuan,Guangdong,511510）

Shunde district government of Foshan City and Yingde city government of Qingyuan signed a regional economic cooperation agreement to construct Yingde&Shunde Industrial Park.This paper analyses the achievements and problems of Yingde&Shunde Enclave Industrial Park on the basis of the enclave economy theory and the reality of development of the Enclave Industrial Park,and gives suggestion on its development.

Enclave Industrial Park;Shunde service;Qingyuan cost;twin policies

F 293

：A

：1007-6883（2016）06-0099-06

责任编辑 朱本华

2016-09-06

李子豪（1988-），男，广东丰顺人，清远职业技术学院护理学院讲师.