失传的经济治国方略艺术——恢复一项美国传统

罗伯特·布莱克威尔（Robert D. Blackwill） 珍妮弗·哈里斯（Jennifer M. Harris）周岳峰/译

失传的经济治国方略艺术
——恢复一项美国传统

罗伯特·布莱克威尔（Robert D. Blackwill） 珍妮弗·哈里斯（Jennifer M. Harris）周岳峰/译

选自美国《外交》杂志2016年3/4月号

尽管吹嘘拥有世界上最强大的经济，但是在其对外政策方面，美国却时常伸手去取枪而不是掏钱包。虽然美国几乎没有强大到已不再需要军事力量了，但是在过去的数十年里，它已经越来越忘记了一项可追溯至美国创建时的传统：运用各种经济手段来实现地缘政治目标，一种我们称之为“地缘经济”的实践。

它并不总是这样的。在美国建国的前200年里，美国的决策者们经常利用经济手段来获得战略利益。但是，在此过程中，美国自己开始讲述另一个有关地缘经济的故事。大约在越南战争的时候并且延续至冷战后期，决策者们开始把经济视为一个具有某种独特的权威和逻辑、不再受制于国家权力。国际经济政策决策成为经济学家以及志趣相投的决策者们一个近乎独有的领地。对外政策实践者们不再随时可以把它当作为彰显美国地缘政治意志的一种手段了。

后果是意义深远的。就在经济治国方略在美国已变成为一种失传的艺术之时，美国的对手们却在拥抱它。中国、俄罗斯以及其他现在经常依赖地缘经济作为首选手段的国家，时常削弱美国的力量和影响力。美国不愿意玩那种游戏，这减弱了美国在亚洲和欧洲的盟友对其的信任。它允许俄罗斯让原苏联大部分领土面积屈从于其意志。它减少了美国在友好的阿拉伯国家各个首都的影响力。它听任贫困在中东地区肆虐，助长宗教激进主义。虽然这些代价沉重地压在美国的具体目标上，但是它们也冒随着时间的推移积聚成难以逆转的结构性劣势的风险。人们早就该让美国将地缘经济恢复到其应有作用的时候了。

生存第一

在美国革命接下来的几年里，开国元勋们就懂得，除非它在经济上变得自给自足，否则美国可能永远无法取得真正的独立。但是不只是如此而已，面对着掠夺成性的欧洲国家，而且几乎没有具有向海外投放力量的能力，这些早期的领导人本能地去取经济作为他们首选的——有时候是他们唯一的——手段来保护他们年轻且脆弱的国家。敏锐地意识到欧洲国家是各种威胁最可能的来源，本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）提议美国应该提供其商业换取它们的善意。在《常识》（Common Sense）一书里，托马斯·潘恩（Thomas Paine）解释了美国如何采取转向地缘经济方式而可以独善其身、免受欧洲18世纪各种权力斗争的影响：“我们的计划是商业，而且，若是得到很好照料的话，那将会保证我们整个欧洲的和平与友谊；因为让美国变成一个自由港符合整个欧洲的利益。她的贸易将永远是一个保护。”

亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）和托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）两人之间一个难得的共同点是，他们对于各种对外政策的经济工具都抱有一种基本的热情。汉密尔顿是美国资本主义之父，他强调商业作为一件武器的价值，这是一个今天鲜有贸易决策者将会赞同的命题。当杰斐逊监督主持美国以每英亩四美分价格于1803年从法国手里购买路易斯安那领土一事的时候，此举将美国面积扩大了一倍，他赢得了美国历史上最伟大的地缘经济成功之一。尽管杰斐逊十分喜欢好交易，但是他的根本动机则是地缘政治上的。1801年，当这片领土尚处于西班牙控制之下的时候，他就向詹姆斯·门罗（James Monroe）吐露了他对于这片领土未来的担忧，他写道，“我们有充分的理由担心西班牙会将路易斯安那和佛罗里达群岛割让给法国。” 杰斐逊知道，如果法国获得并且紧紧抓住这些领土不放的话，那么将会鼓励法国扩大其所占有的领土面积，从而为美国安排一场它几乎肯定无法获胜的军事对抗。

内战期间，北方通过经济恫吓说服英国停止支持南方：它扬言没收英国在美国证券里的投资，并且扬言停止包括谷物运输在内的一切贸易。后来，随着任务从作战转变为重建，美国的领导人将不仅仅追求恢复他们新统一的国家，而且要增强它的实力以超出其战前地位。国务卿威廉·西沃德（William Seward）于1867年敲定了从俄罗斯手里购买阿拉斯加的协议，从而使得美国国土面积增加了将近60万平方英里。尽管以一英亩两美分的低廉价格购买，但是这笔交易在国会以及在新闻界却遭到嘲笑。历史将会证明西沃德搞定的这笔买卖是正确的，因为它有助于推动美国从一个大陆强国变成为一个国际性帝国。事实上，若是没有“西沃德的愚蠢之举”，那么他的继任者们将要面临一场远远更令人感到幽闭恐惧的冷战。

全面战争

第一次世界大战意义深远地转变了美国与地缘经济之间的关系。起初，美国坚持其贸易中立政策。但是，华盛顿于1917年一宣布参战，它就实施严厉的经济禁运。在短短几个月内，美国就转向于与盟国全力合作对德国实施粮食封锁，随后对斯堪的纳维亚各国和荷兰禁运所有出口物质，所有这些国家当时都保持中立地位。

虽然美国早期地缘经济追求并不是没有争议，但是分歧主要围绕着如何使用而不是是否使用经济影响力。伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）总统在上任时强烈反对“金元外交”，这是他的前任们所推行的旨在鼓励海外投资以推进美国利益的政策。然而，威尔逊对目的而不是对手段存有看法。他说，他仍然“愿意为一个美国人得到任何金钱和事业能够得到的东西，除了压制其他人的权利之外。”果然，到1919年的时候，由于美国在欧洲的主要目标从赢得这场战争转向确保和平，威尔逊提出了一个大体上是地缘经济的解决方案。他劝说刚成立的国联，防止另外一场战争的最好希望是对侵略国家的“绝对”抵制。威尔逊敦促道，“运用这种经济的、和平的、无声的、非常有效的补救办法，而且将没必要动用武力。”

即便第一次世界大战之后，孤立主义情绪在美国日益高涨之时，美国依旧在世界各地磨练其地缘经济反应能力。随着美国对欧洲的军事困境感到厌烦，它便转向于促进私人在海外的投资以扩大美国的影响力。例如，它在1924年倡导道威斯计划（the Dawes Plan），该项计划允许美国银行向德国出借足够多资金用以支付后者给法国和英国的战争赔款。

富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统于1933年上任之后，他的政府就拥抱地缘经济以便预先阻止德国在西半球的侵占行动。在1934—1945年期间，美国与拉美各国签署了29项互惠贸易协定。而在亚洲，罗斯福政府设法利用进出口银行以延缓日本崛起的速度。财政部长亨利·小摩根索（Henry Morgenthau， Jr）提及“我们在太平洋地区也许仍然保持一个民主政体的仅有的机会”，他在1938年安排了一项给中国2500万美元的贷款。

然后，第二次世界大战爆发，华盛顿的地缘经济政策超速转动。1941年，美国国会通过了《租借法案》（the Lend-Lease Act ），根据该项法案，美国提供给盟国价值大约 500亿美元（相当于今天价值大约 6600亿美元）的军需品。用陆军部长史汀生·亨利（Henry Stimson）的话说，如果这项租借政策是“一项经济战宣言”的话，那么许多英国人觉得它针对伦敦的程度不亚于针对柏林。他们的抱怨并非完全没有事实根据：根据租借法案，华盛顿插手英国经济事务之程度在今天几乎是不可想象的，管控英国的出口、寻求单方面控制英国的黄金和美元储备水平，并设法获得英国在有关战后秩序的各项条款方面做出让步。

1943年，美国政府甚至成立了经济战办公室，这是一个负责捍卫美元的机构。它在世界各地的200多位市场分析师以及在华盛顿的将近3000名专家是通过帮助美国的生产商增加出口以及按照有利的条件获得至关重要进口的方式做的。一年之后，来自盟国的代表们签署了布雷顿森林协议。目标不是为了一般意义的贸易，而是，正如国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）解释的那样，“为了更自由的贸易往来……以便所有国家的生活水平得以提高，从而消除招致战争的经济不满”，并且给予“一个持久和平的合理机会”。 当然，那个目标将会接着迎来一个符合美国条件的持久和平。

地缘经济的鼎盛时期

得到美国经济主导地位和原苏联经济孤立的帮助，美国地缘经济的本能在经历了第二次世界大战之后还存在着。经济危机造成富有侵略性独裁政权的崛起以及随后的战争，随着这样一种共识的形成，美国决策者们伸手取用经济工具来推进和平。也许最有名的例子便是为了重建战后欧洲的马歇尔计划（the Marshall Plan）。虽然国务卿乔治·马歇尔（George Marshall）在其1947年概述该项政策的演说里，从未提及共产主义或者原苏联，但是该项政策的设计师们对于其地缘政治目标却是直言不讳。正如外交官乔治·凯南（George Kennan）解释的，该项计划将抗击“使得欧洲社会容易受到各种运动的伤害，而且苏联现在正在利用它的经济失调”。哈里·杜鲁门总统（Harry Truman）本人承认“这项军事援助计划和欧洲复兴计划是同一项政策不可或缺的部分”。要是杜鲁门未能说服国会在他的欧洲复兴方程式里花费它最终所花费的那130亿美元的话，那么冷战很可能使得美国损失的生命和财产多得多。

1949年原苏联首次核试验的成功以及1950年朝鲜战争爆发成为冷战的开场场景，并且将华盛顿拖向一项更加自信的遏制战略。但是这种转向并不标志着从地缘经济上转移开，至少最初不是这样的。相反，美国强压着对立场僵硬的欧洲的厌恶，扩大西方对中国的禁运。1953年，艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）总统上任，他致力于通过东西方之间的贸易取得绝对和相对经济收益这一理念，这需要放松美国对原苏联已实施的禁运。可是，如同威尔逊一样，艾森豪威尔并不反对出于地缘政治目的使用各种禁运手段；相反，他对于这种特殊的做法是否将最好地服务于那些目的表示怀疑。

约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）和林登·约翰逊（Lyndon Johnson）有着同样的想法。对于肯尼迪来说，进一步放松美国对共产主义国家所实施的禁运之所以有道理，不是因为它们没有任何实际的经济后果（因为那时许多人这样认为），而是因为这样做可能从苏联人那里套出交换条件。本着那种思路，约翰逊抓住利用原苏联与罗马尼亚之间存在的分歧，在1964年实现了与罗马尼亚之间贸易关系的正常化，而且在次年提供后者一揽子商业刺激计划。

即使华盛顿在冷战初期训练自身将大部分注意力放在欧洲的时候，它也从未忽视过亚洲。在朝鲜战争结束之后，美国通过向韩国大量提供各种资助和贷款的方式提防后者垮台或者被朝鲜打败。若是没有这种援助，那么美国今天在朝鲜半岛上将几乎肯定会面对一种远更棘手的地缘政治格局：最起码，首尔这个盟友将不会像现在这样精明强干。与日本之间的动态则不一样，因为东京顶住了要求开放其经济的压力并且坚持华盛顿认为明显无益于美国利益的重商主义的贸易和货币政策。但是，即使在这种关系中，各种地缘政治的关切胜过各种狭隘的经济利益，为了避免将其推向原苏联一边，美国不愿冒与日本之间爆发一场全面贸易战的风险。

落伍了

冷战期间，美国越来越多地在军事方面解释其遏制政策。越南战争应负部分责任，令美军卷入东南亚地区的武装冲突将会导致决策者们将目光更多地投向军事力量，这也许是不可避免的。不过，那只是这个故事的一部分。20世纪60年代期间，各种商业利益团体在华盛顿获得了更大的影响力，并且抱怨说国务院未能意识到美国的经济问题。1962年，国会领导人甚至拒绝启动新一轮贸易谈判，除非肯尼迪设立一个旨在促进贸易的白宫办公室。

可是，正是直到理查德·尼克松（Richard Nixon）总统任期，地缘经济才开始被忽视了。虽然尼克松在追求打开中国大门的时候，采用各种经济刺激手段，但是他和他的顾问们认为这些刺激是不太重要的。同样地，他们认为与原苏联之间的缓和是一种基本上有着极少经济内容的地缘政治活动。当时，在布雷顿森林所确立的以美元为基础的固定汇率体系不断被侵蚀，从而破坏了反苏同盟；正如文章作者沃尔特·拉塞尔·米德（Walter Russell Mead）认为的那样，一个更倾向于经济的政府本来将会认为这种威胁“比胡志明在印度支那遥远丛林里能聚集起来的任何东西远大得多”。可是，对于尼克松来说，货币协调根本就不属于第一等级对外政策的东西。他曾对他的幕僚长说：“我才不在乎什么里拉！”他在1971年强调了这一点，当时他放弃了美元兑换黄金的做法，从而结束了美国自1945年以来已扩展至其盟友的这一宽松的货币政策。

轻视地缘经济的不单单是尼克松一人。渐渐地，美国政府对于这种做法变得不那么迷恋了。国会加深了其对于贸易作为一项对外政策工具所持的怀疑态度，它召集几个委员会来彻查美国对原苏联集团实施的各种贸易限制，而且于1969年通过了一项放宽东西方之间贸易限制的法案，其范围超出了尼克松和他的国家安全顾问亨利·基辛格（Henry Kissinger）所希望的东西。1972年，美国农民成功地抵制了将搁置谷物出售给苏联人以换取后者做出政治让步的提议。时隔几年后，当此问题再次被提出来的时候，对于抵制该项政策的做法，基辛格颇为不满。对于他来说，将谷物仅仅换成金钱是“非常痛苦的”，因为这种资产相反本来可以被用来设法获得原苏联行为方面的实质性变化。从那个时候开始，华盛顿的对外政策高官们便接到了通知：纯粹的经济利益将胜过地缘政治利益。

吉米·卡特（Jimmy Carter）总统间歇性地卖弄地缘经济战略。1979年，在伊朗人质危机爆发初期，美国政府冻结了伊朗的资产，因为，正如卡特后来写到伊朗领导人时所说的那样，“我以为剥夺他们大约120亿美元现成资产是一个引起他们注意的好办法”。第二年，卡特开始对原苏联实施谷物禁运，作为对后者入侵阿富汗的惩罚，但是公众认为这项政策失败了——助长了经济治国方略是无效的观点——而罗纳德·里根（Ronald Reagan）总统则废除了该项政策。当美国在1983年与苏联人之间达成一项新的谷物协议的时候，协议明确禁止美国出于外交政策原因禁止出口。

在原苏联解体之后，美国的外交官们忙于使原苏联的各个国家向民主资本主义过渡，而且该项计划的各个经济要素明确侧重于各种经济结果。华盛顿为了交易更兴旺、更快、更有效、整合度更好而推动贸易和投资改革。经济学家们将会创造“华盛顿共识”这个术语，以此作为对声誉良好的各个市场经济体将不得不接受的混合经济措施的一个简写：因为它限制决策者们（哪怕出于各种国内经济理由、更不用说出于地缘政治理由）偏离这种处方，批评者们将会给它起一个“金色紧身衣”的绰号。

即使比尔·克林顿（Bill Clinton）总统第一次正式表述美国国家安全战略时确定支持美国经济振兴是一项核心目标，但是在其任职期间，各种经济手段在美国对外政策里却显得无足轻重。一个明显的例外是各种制裁，在克林顿执政期间，它们无论在范围还是复杂性方面都增加了。但是，在大多数情况下，当克林顿政府寻求维持美国在世界各地领导地位的时候，克林顿政府首先去使用政治和军事工具。也正是在这一时期，美国和欧洲各国政府在经济上几乎未做什么以影响鲍利斯·叶利钦（Boris Yeltsin）领导下的俄罗斯方向的发展，这是一个困扰着当今世界的重大疏忽，因为它促成了弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）新帝国主义的崛起。

随后便是“9·11”事件，这可以说使得朝着更多军事化的国家安全战略的转变成为必然。尽管乔治·布什（George W. Bush）政府尽力遏制恐怖主义的融资行为，但是基地组织及其分支机构根本就未受到经济胁迫的影响：反恐战争将不得不由地面部队、作战飞机和武装无人机来开打。

什么改变了？

鉴于美国曾经那么擅长于经济治国方略，为何决策者们在很大程度上已忘记了这一实践呢？部分答案在于冷战的军事层面，它肯定沉重地压在面对着一场接一场危机的决策者们的心上。各种物质因素也是重要：20世纪70年代美国经济不安全的开始和跨国公司的崛起（以及由于跨国公司崛起而掀起的一场支持贸易的有组织的政治游说活动）。各种制度因素也起了作用。从上个世纪80年代起，官僚势头从国务院转向五角大楼，而且肯尼迪在白宫所设立的贸易办公室快速发展成为规模更大而且更强有力的美国贸易代表办公室。

但是美国放弃地缘经济的主要原因与其说是由于演变中的对外政策习惯，不如说是由于演变中的经济信念——尤其经济学家们越来越不愿意看到他们自身以及他们的追随者们被嵌入于范围更大的国力的现实中。19世纪和20世纪初的经济思想倡导者运用经济作为一项国力的工具几乎没有什么问题，而他们的新古典主义的继任者们则认为市场最不受地缘政治干涉的影响。他们的世界观碰巧很适合冷战：由于原苏联反对自由贸易，因而任何地方自由贸易的收益就是西方的收益。

新古典经济的正统观念在经历了冷战之后幸存下来，在经济学家和外交政策思想家之间所产生的鸿沟也一样。20年来，这里没有一个是要紧的，因为美国未面临任何重大战略挑战，因此也没有任何理由重新讨论新古典主义思想是否仍然与美国的对外政策目标相一致。然而，今天，在新古典经济学与美国的对外政策之间的紧张关系已经产生了。许多国家现在看来，都正得心应手地使用各种经济工具来推进各自的权力，常常是以华盛顿的权力为代价的。同时，因为摩尔多瓦考虑与欧盟之间进行更深层次的合作，俄罗斯禁止进口摩尔多瓦的葡萄酒，而且在产生各种政治分歧的时期，莫斯科经常减少对其邻国的能源供应。它用经济救助的前景引诱塞浦路斯作为莫斯科利用其港口和机场的交换，从而迫使欧盟领导人在用它们自己有着足够吸引力的救助措施脱险与在欧盟内部和俄罗斯军事共处这两者之间做出选择。

这类举动与新古典经济学这些教条并存可能是格格不入的，它很难说明对手们经济政策的地缘政治目标。对于美国的决策者们来说，认出这类经济权力游戏背后的各种地缘政治动机未必就意味着做出同样的反应。尽管如此，他们应该记起约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）和其他认为自己是受到占优势的国力现实指导的经济学家——以及在各种幻觉里看到的一种威胁的忠告。

治国方略新品牌

美国对外政策机构重新思考它的一些有关权力和经济最基本前提的时候已经到了。虽然合理的思维能够区分一种地缘经济构想的各种细节，但是确保它源自正确的框架是很重要的。四个特征是必须注意的。

第一，战略家们需要考虑新工具。虽然今天对美国历史更清楚的理解，无疑让人们深入了解地缘经济的应有作用，但是当今世界变化太大了，决策者们无法重新采用早期采用过的比赛战术手册了。杰斐逊和马歇尔的许多地缘经济壮举在今天将是无法想象的，而且，诸如国家支持的非法入侵外国公司网络的网络战士等某些今天受到青睐的地缘经济工具只是近来才变得可利用。其他的工具，诸如制裁或者能源政治，虽然了无新意，但是现在在这类完全不同的格局里运转，以致于它们完好如新。旨在将地缘经济放回对外政策里的任何努力都需要从确定其现代工具是什么、它们如何起作用，以及什么因素使得它们更有效或者不太有效入手。那将不得不进行一组辩论——覆盖美国各个大学和智库、国会和行政部门——开始将地缘经济分离出来，成为一项不同的学科，具有其自己的能够在具体情况里指导行动的原则。

第二，美国需要为地缘经济可接受的用途想出其自己的规范。虽然作为世界上规模最大的经济体，一场正在重塑世界各地地缘政治现实的页岩气繁荣，以及一个绝大多数的全球交易必须借助于其金融部门，美国仍然还有很多工作要去做。但是，在选择利用其经济影响力之前，华盛顿不得不判定它这样做是否合适。

鉴于许多地缘经济方法带有真正的权衡取舍，所以这项任务并非易事。但是每一个对外政策选项都是如此。很多时候，不像包含军事治国方略的那些方法，对于它们，人们往往是在人所共知的替代方法的逻辑之内展开辩论，而对于各种地缘经济方法，人们则单独予以考虑。例如，一项特定的制裁计划之所以误入歧途，是因为其成本超过了效益，这种批评未抓住这些权衡取舍如何跟其他政治或军事选项的那些权衡取舍相比这个真正的问题。决策者们也往往按照错误的标准来衡量各种地缘经济计划——按照它们的经济而不是它们的地缘政治的影响来评判它们。

当人们更多地从逻辑上对它们做出评估之时，对于美国来说，某些地缘经济工具也许根本就不成问题。这部分是美国早期作为一项对国力有意限制的实验的一个结果；例如，各种民主限制阻止了一位美国总统为了在一场地缘政治争端里获得优势而暂停与外国政府之间签订的私人合约。此外，作为世界公共产品——承保世界上交易最兴旺的资本市场、发行世界主要储备货币、确保海上贸易航线的安全——的主要供应者，美国在把经济胁迫的展现保持在最低限度方面有着真正的地缘政治利益。可是，目前华盛顿对于地缘经济的不适感是否反映出不只是在过去数十年被磨练的一套假设残留的活动方式，这一点是根本不清楚的。毫无疑问，就有关各种地缘经济方法是否明智，有着将要展开的各种合理的辩论。这些辩论是值得展开的辩论。

第三，美国需要将地缘经济挤入于其对外政策的血液里。最起码，那将需要美国领导人对美国公众和美国盟友详细解释今天的地缘经济品牌是由什么构成的。当美国的外交官与他们的外国同僚会面的时候，他们应该投入时间，以便就有关地缘经济权力在大战略中应有的作用达成共识。领导人在地缘经济胁迫发生的时候也将需要调动这些外交关系，为的是提请有关国家注意，即美国将不会不作出回应，并且与同盟国共同制定应对措施。

第四，不管人们对于总的开支水平有着什么样的想法，决策者们都需要解决有关如何在对外政策领域内分配各种资源的重要问题。例如，他们需要问美国为其“9·11”恐怖袭击之后的军费开支得到了什么。答案则是开支越来越少：虽然军事实力当然依旧是至关重要的，但是它所产生的回报正在不断减少。因此国会应该将五角大楼的各种资源转向于运用各种经济手段——比方说外援或者促进投资——以推进美国的国家利益。

通过做出这些政策转变，美国将会重新得到其作为世界舞台上一个强大的地缘经济行为体的地位。它将获得反击亚洲和欧洲各个威权政府对它们的邻国以及其他国家实行的日益严重的经济胁迫的能力。各个主要民主国家将获得以积极方式塑造地缘政治的新工具。而且美国的由各个联盟所组成的体系将会变得更加强大，从而加强各种地区性秩序和全球均势。

当然，这些措施里没有一项在一天之内就能加以实施，而且很多措施将需要数年的时间才能付诸实践。事实上，采用它们将需要在美国如何界定对外政策方面做出一次根本性的转变——一次只有具有总统的领导能力和国会的持续支持才能发生的智识转变，所以下一届政府和国会是否领悟这种不可抗拒的现实将位列美国大战略最重要问题之列。

原文标题：The Lost Art of Economic Statecraft Restoring an American Tradition