发达国家先进制造业对外商投资的异质性政策研究

■ 赵云峰

发达国家先进制造业对外商投资的异质性政策研究

■ 赵云峰

本文针对发展先进制造业过程中引进外资产生的新品开发率下降的问题，我国是否需要对现有引资政策进行微调?国际上是否有更好的经验值得借鉴?基于这样的初衷，本文试图分析美、日等发达国家针对先进制造业的引资政策，尝试从中寻找到可借鉴的经验，认识这两个创新型国度对于外资的态度。

先进制造业；外商投资；异质性分析

美国先进制造业对外商投资的政策分析

美国是世界上最开放的国家之一，也是对外资限制最少的国家之一。但基于2007年全美通过的 《外国投资与国家安全法案》 （Foreign Investmentand National Security Act，简称 “FINSA”）的规定，美国主要针对对于本国技术水平更高和与国外相当的行业开展对外投资的限制性规定。外国资本可以像美国国内资本一样自由进入投资领域，但通讯、交通运输、金融及国防工业等，在投资比例、投资期限、股份转让资本金及利润与合法收益等方面有一定限制。此外对特定国家 （一般指敌对国家）的投资也进行了一定的限制。但总体来看，这些限制并不构成外国投资者的障碍。但近年来美国要求世界对其开放市场，放松对其资本限制的同时，美国国内限制外资的呼声却越来越强。

从 《1950年国防生产法》到 《外商投资与国家安全法案》，美国外资监管历史进行中，尤其是重要技术的方面，美国对于关键性技术的保护十分看重，一旦在技术引进过程中涉及到美国先进制造业的时候，该国政府则视同为国家安全层面的问题。外国资本持股美国企业超过股权比例的十分之一时的资本并购交易一般情况下很难审查通过，美国在资本市场上的防范可见窥见一斑。所以 《外商投资与国家安全法案 （FINSA）》的实施细则将成为美国历史上最严格的限制外资法案。该条例在设立过程中，考虑外国资本在美进行单纯资本投资要通过国投委员会的审批通过，如果国投委员会将资本并购认定为危机美国国家安全的资本投资，进行投资的企业将受到巨大额度的罚款，这样将原本宽松大门内又设立了一道大门。而且依照 《外商投资与国家安全法案》给予外国投资委员会对已完成的资本并购重新审查的权利，这样对于在美国进行资本投资又增加了难度和风险。《外商投资与国家安全法案》授权美国总统可以中止或禁止任何被认定会威胁美国国家安全的外国收购、并购或接管美公司的行为。

从近期发生的美国总统奥巴马以威胁美国国家安全为由，签发行政命令，禁止三一集团关联公司罗尔斯在美国俄勒冈州一军事基地附近兴建4座风力发电厂。这个项目之前也曾遭遇“美国海外投资委员会”的禁令。无独有偶，美国众议院情报委员会发布报告说，华为与中兴可能威胁美国国家通信安全为由，建议禁止中国通讯设备公司参与美国所有电信设备业务的事例都表明美国对高水平外资进入的严格限制。美国对于外资，尤其先进制造业等代表科技革命新潮流的尖端产业通常采取很谨慎的态度，远不像我们想象中的 “欢迎所有外资”的态度。美国以保护本土先进制造业为第一要务，在此基础上对于远远落后于本国的工业持不限制态度，但对于与本国制造水平相当，甚至更发达的产业采取严格限制，甚至禁止的态度。从美国的引资政策中，我们是否也应该学习些什么？

与之相比，我国发达地区对于先进制造业中装备制造业外商投资比重达到75.7%，大部分产业外资过半的策略是否需要做适度的调整？我们在鼓励外资进入、欢迎外资到来的同时，对于威胁到本土先进制造业发展的外资企业也应该进行特定阶段、一定程度和一定范围内的限制，为本土先进制造业技术进步提供充足的市场需求。以前的市场与技术的等价交换方式将一去不复返，我国的本土制造业企业在未来如果寻求不到合适的市场，则面临的是竞争中的淘汰出局。目前，我国先进制造业企业面临的就是自主创新转型发展的势在必行，要为本土先进制造业提供适宜的成长环境是必要的，也是必需的。面对可能影响到本土先进制造业发展的外资企业，可以设置一套合理的审核机制，可以根据其产业的重要性，依次进行分类处理，比如说可以分为进入、限制进入和禁止进入的行业分类，随时根据产业链的自身的不同发展阶段，设立有效的进人和退出机制。对于尚未发展成熟，还需政府不断扶持，加大科技研发投入并不断进步的先进制造业，政府应该根据行业和企业特征，为其创造一个相对宽松的成长环境，一定程度上要限制外资的过度进入。对于已经发展起来的科技行业，政府还应该学会放手，让其在与外资企业竞争的过程中激发活力，增强创新意识，提升创新能力，利用优胜劣汰的市场机制实现本土科技的成长与成熟。由此，本土先进制造业不同行业、不同企业的具体特征和发展阶段，应当设立不同的外资准入机制，这对于本土先进制造业的健康、可持续发展将产生至关重要的作用。

日本先进制造业对外商投资的政策分析

日本是世界第三大经济体，其科研能力居世界前列，先进制造业发展居世界领先水平。日本先进制造业在快速发展过程中，对外商投资范围和出资比例做出更加严格的限制。日本根据各产业的国际竞争力强弱，将本国产业划分为第一类自由化产业、第二类自由化产业和第三类非自由化产业，对外商规定不同的出资比例。这种分层限制外商投资的方法非常有利于本国国内先进制造业的健康发展。第一类自由化产业主要是指与外国企业相比，在技术、资金、设备、材料及其他个别方面差距很小的产业，如钢铁、造船、摩托车制造、电子计算机等，外国投资者在这类企业中可拥有100%的股份。第二类自由化产业是指尽管具有相当的国际竞争力，但与外国企业相比，在资本、技术、设备、资源等方面以及综合竞争能力方面仍有一定差距的产业，如汽车制造、电话设备、合成纤维、医药品生产等，外国投资者在这类企业中只能占有50%以下的股份。第三类是非自由化产业，主要针对农林水产业、皮革及其制品、石油业、矿业等影响国家经济安全和能源的关键性行业。日本政府对于这类行业的投资会不断加大控制，规定出资比例上限，从而控制外资对这类产业的介入。

日本政府通过外商投资政策的制定，在开展外向型经济过程中，始终注重保护和扶持那些国际竞争力薄弱的本国产业，采取 “先保护育成，再开放竞争”的基本策略，这对于我国加快本土先进制造业技术进步，但本土企业实力还很薄弱时，大量引入外资，形成以外资主导型的先进制造业格局的政策调整有重要的启示作用。

除此之外，日本在发展先进制造业方面不仅注重原创性发明，同时非常关注生产模式的创新，创建了诸如精益生产模式、作业站生产模式和以人为本的经营管理模式等。这些生产模式的创新也同样可以促进日本先进制造业的效率提升。我国在加快技术创新过程中，不仅要加强原创性革新步伐，同时基于目前我国先进制造业的发展现状，学习日本的成功经验，加快生产模式的创新也是一种成功，也不容忽视。我们应该认真对待。这种精益生产模式打破了传统的福特生产模式，综合了单件生产与大量生产的优点，既避免了前者的高成本，又避免了后者的僵硬化，是加快先进制造业发展的相对简单可行、见效又快的有效方法，值得我国借鉴。

与美国、日本相仿，欧洲国家对于先进制造业的外商投资也实行一定程度、一定水平、一定范围的限制。在英国的外国投资者如要收购任何大型或经济上有重要影响的英国企业也必须获得当地政府批准。

发达国家制造业政策分析对我国启示

研究美国、日本先进制造业对外商投资的相关政策后，我们发现：所谓的欢迎外资并不是所有行业对外商开放，而是要区别对待。尤其针对本土先进制造业与外资先进制造业有较大差距的行业还是要有保护本国产业的意识，给本土企业有成长和发展的空间，不能一概而论。 “以市场换技术”的策略可能适用于改革开放初期。当我们进入制造业转型、升级，产业发展的快速阶段，就突显出创新、研发的重要性。发达国家在这一方面的确走在我们前面。但不能就此过度依赖外资，这样我们会陷入被外资技术锁定、品牌锁定、市场锁定的三重困境，而无法实现可持续发展。尤其针对新的工业革命，面对各国抢占科技制高点的激烈竞争，我国的先进制造业正处于转型发展的关键时期，在这一轮竞争中抢占机遇，加快自主研发都是必需的。但如果过多依靠外资，我们可能会被外资牵制，减缓发展的步伐。

在这样的情形下，我们要发展先进制造业，吸引外资，加快总部经济建设。我们要欢迎外资，但要细化管理，要平衡好本土与外商的投资比例。借鉴日本引资对产业分类的政策，对于与本土技术水平差距不大的产业实行10%以上的控股；对于与本土技术水平差距较大的先进制造业实行50%以上的控股；对于关系产业安全的石油、电信、铁路、民航等产业限制外资进人。对本土国有、民营企业制定平等竞争机制，创造宽松环境助推多种经济成分企业共同发展。挖掘民营企业的发展潜力，政府要为其发展创造适宜的成长环境，用法律规范其合法经营。针对各地方的总部经济快速发展，着重平衡本土与外资研发中心的关系，鼓励外资多采用合资、合作的投资模式，适度控制独资经营的比重，以免影响总部经济对本土科技水平提升的效用发挥。

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责任编辑：孙铁铭

管理学博士，天津社会科学院现代企业研究所，副研究员）