《行政诉讼法》的修改对公安执法工作的影响

张灵晖 孙艳文

（河北公安警察职业学院，河北石家庄050091）

《行政诉讼法》的修改对公安执法工作的影响

张灵晖 孙艳文

（河北公安警察职业学院，河北石家庄050091）

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了“关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定”，修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起施行。这是《行政诉讼法》自1990年正式实施24年来的首次大修。公安机关作为公开执法场所中执法量最大的部门，将面临的行政诉讼也极有可能越来越多。因此,《行政诉讼法》的修改对公安执法工作的影响将是重大而深远的。公安机关要进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受法律的检验。

行政诉讼法；公安执法工作；应对策略

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了“关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定”，修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起施行。这是《行政诉讼法》自1990年正式实施24年来的首次大修。公安机关是全面推进依法治国的主力军，《行政诉讼法》的修改，对公安机关依法行使职权、积极推动解决行政争议、保护公民、法人和其他组织合法权益，具有十分重要的意义。

一、《行政诉讼法》修改的主要内容

新法出于解决“立案难、审理难、执行难”问题的目的，对原有法律条款进行了完善，主要体现在以下几个方面：

（一）行政机关不得干预、阻碍法院立案

“立案难、审理难、执行难”一直是我国行政诉讼的难题，虽然老的行政诉讼法也有对行政机关不能干涉法院审理行政案件的规定但规定没有细化，这次修改增加规定：人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。修正案草案还明确了法院的相应责任，增加规定：不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。

（二）扩大受案范围，可口头起诉

涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等官民纠纷，也被纳入行政诉讼受案范围。修正案草案还明确了可以“口头起诉”，为了方便文化程度不高的老百姓，只要有明确的被告和事实等必备条件就可以起诉。

（三）异地管辖，减少行政机关干预审判

修正案增加了规定：一是高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权具有重要意义。

（四）不执行法院判决，可拘留行政官员

很多行政诉讼案件本来是胜诉的，可是因为执行不到位老百姓还是走上信访的路，也成了地方维稳的对象。针对执行难，修正案草案增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

二、《行政诉讼法》的修改对公安执法工作的影响

（一）对公安执法的监督力度越来越强

1.扩大了受案范围。行政诉讼标的从过去的“具体行政行为”变更为“行政行为”，修改后的《行政诉讼法》第十二条列举的受案范围，从原先的8项拓展到12项，更广泛、更具体，更明确，“行政行为”既包括传统意义上的积极作为、消极不作为，也包括事实行为和行政机关签订、履行行政协议的行为。从近几年门公安工作实际看，公安行政诉讼案件逐年上升，案别也逐渐增多。

2.改革了管辖机制。最高人民法院副院长江必新在回应媒体时说：最高人民法院有一个安排，就是利用原来铁路法院的框架，把一部分行政案件，还有一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到原来的铁路中级法院或者是基层法院来进行管辖，现在正处在试点阶段。这个法院不属于专门法院系列，又不是一个完全的普通法院，它的特点就是跨行政区划的一个普通法院。这样，公安机关可协调空间明显缩小。

3.加大了合理性审查力度。修改后的《行政诉讼法》加大了对合理性审查的力度，将行政机关因滥用职权而导致的“明显不当”的行政行为纳入了合法性审查的范围。修改后的《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”。第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”。公安行政执法中，自由裁量权过大的部分案件，如赌博、饮酒后驾驶机动车等案件的处罚结果容易畸轻畸重，出现“明显不当”。

4.可以审查规范性文件。2000年实施的立法法对地方政府的立法权限作了明确的规定，但实践中，许多地方政府和行政机关受利益驱动，仍然颁布一些与法不符且损害大众利益的规范性文件来与民争利。人民法院在审理行政案件中，发现这些“红头文件”不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定具体行政行为合法的依据。修改后的《行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。这些规定有助于从根本上减少和纠正行政违法行为。

（二）对公安执法程序的要求越来越高

行政执法程序是依法行政的重要组成部分，坚持实体与程序并重是审查行政行为是否合法的一条重要标准。

过去，重实体轻程序和程序违法一直是公安机关的顽症。无论是办理行政案件还是审核行政案件，公安机关往往注重“实体公正”，对一些程序上的问题，认为“不是事儿”，常常以“执法瑕疵”一带而过，很少因为程序上的一点问题而否定实体的公正性。因此，非民警制作笔录、一人办案、事后签名、不在办案区办案等一些“低级错误”屡禁不止。

此次《行政诉讼法》的修改，一是加大了对程序合法性的审查力度。修改后的《行政诉讼法》第七十四条第二项规定：“行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法。2015年1月15日，最高人民法院通报的沈某、蔡某诉江苏省南通市公安局开发区分局一案就因为办案期限超出法定期限1日而入选。最高院在通报此案时指出：“在现代法治国家，一个明显违反法定期限的行政行为，即使实体内容完全合法，也会因为姗姗来迟而被贴上违法的标签。”二是明确规定要规范取证。“非法证据排除规则”首次写入《行政诉讼法》。修改后的《行政诉讼法》第四十三条第三款规定：以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。因此，公安机关在执法过程中，一定要严格依照规定程序调查取证，一旦取证行为不规范、不合法，收集的证据材料的证明力将会被质疑，就有可能影响行政行为的公正性、合法性，甚至导致败诉。

（三）对公民权利的保障力度越来越大

主要体现在五个方面：

1.起诉方式更便捷。修改后的《行政诉讼法》第五十条规定，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。该规定体现了诉讼便民原则，方便了当事人行使诉权，特别是对于文化程度不高的原告帮助较大。

2.起诉限期更长。将原告起诉期限从过去的三个月延长到“六个月”。修改后的《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。同时新增了最长起诉期限，即“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提前诉讼的，人民法院不予受理”，上述规定给了原告更多的时间提起诉讼，更有利于公民寻求法律救济。

3.法院立案更规范。变立案审查制度为立案登记制，将过去对实体要件的立案审查变为形式要件的立案登记。修改后的《行政诉讼法》第五十一条规定，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉”。“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这些规定，将有助于改变过去法院压案不立的局面。

4.复议机关当被告。修改后的《行政诉讼法》对复议机关的法律地位也做了调整。原法规定，复议机关维持的，作出具体行政行为的机关为被告；修改后则规定，复议机关维持的，复议机关和作出原具体行政行为的机关为共同被告。这个规定的出台，有助于解决当前复议机关为避免当被告而不依法履行职责，该纠正不纠正，该改变不改变，充当“维持会”的现象，充分发挥行政复议在解决行政争议中的积极作用。

5.有效解决执行难。为了解决行政诉讼判决的“执行难”问题，有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，修改后的《行政诉讼法》第九十六条对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书规定了更为严厉的执行措施，比如规定，行政机关“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款。”

三、公安执法工作应对修改的策略

（一）练好内功，大力培育法治精神

公安机关要进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受法律的检验。

1.不轻程序。重实体轻程序和程序违法是影响执法规范化的主要因素。要严格执行重大决策合法性审查和听证、公示等制度，确保行政执法的公平公正。作出某一决策，其过程、步骤、方式、时限应当符合法律、法规的规定和程序正当的要求。

2.不越边界。当前，公安机关被动参加一些非警务活动，在很大程度上影响了公安执法公信力。要以警务改革为契机，从政策、法律层面进一步厘清公安机关的职责边界，把不属于公安机关职能的内容“剥离”出去，切实规范非警务活动的管理，防止大包大揽和乱作为，真正做到警务活动“有法可依、有据可查、有规可寻”。

3.不推责任。从公安实战需求出发，对行政执法过程中容易出问题的重点环节、重点部位，特别是信访维稳、网络管理等行政执法的重点、难点、热点问题领域，研究针对性、操作性强的操作程序和执法标准，让执法民警在办案过程中有章可循，避免在执法过程出现过错。进一步完善“案件评查、执法督导”工作机制，探索建设完善执法责任、选人用人、联合督导问责等体系，推行执法过错追究制、执法质量终身负责制。

4.不断学习。当今社会正处于转型和快速发展时期，各类社会矛盾层出不穷。公安机关处于解决矛盾的风口浪尖之上，公安民警日常行政执法需要熟练运用行政、民事、刑事方面的法律知识。要抓住公安改革契机，完善学习培训、岗位培训等机制提升民警法律素质，继续推行执法资格考试、干部任前执法考试等提高“准入门槛”，适应法律修改面临的新形势，适应人民群众的新要求、新期盼。

（二）顺势而为，认真应对化解行政争议

1.调适心态。有学者认为，在现代国家中，不管是在法治国家还是法治发展中国家，行政纠纷大量存在不可避免，关键是如何解决这个问题。所以，我们要认识到，行政机关以积极心态面对、主动作为应对行政纠纷是实现国家治理体系和治理能力现代化必须跨越的一道坎。

2.调整机制。修改的《行政诉讼法》在加大行政机关应诉法律责任方面作了一些硬性规定，如行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件、被诉行政机关负责人应当出庭应诉等。这就要求公安机关内部建立健全行政应诉的配套制度，做到出庭、“出声”、出效果，让行政诉讼倒逼依法行政成为公安机关推行规范执法的有效手段。

3.认真应对。每一起行政争议发生的背后，都或多或少存在一定的执法问题。要尽可能地减少行政争议，就必须从执法源头管起，从执法的每一个流程、每一个环节、甚至每一个细节抓起，确保每一个执行行为都有法可依、有章可循。对已经发生的行政争议，要积极作为、认真应对，部门主要负责人要亲自过问，分管负责人和承办民警要认真研究，全面了解争议焦点，收集证据材料，研究工作对策；要加强与上级机关和法院的沟通协调，对存在执法瑕疵和执法风险的，要积极作为、主动作为，在法律的框架下做好争议化解工作。

综上所述，新修订的《行政诉讼法》是顺应我国保障行政诉讼活动正常进行的法律，对我国司法实践具有深远的影响和意义。与此同时，对我国的公安机关参与行政诉讼各项活动提出了更新的要求和更严格的挑战，面对这些要求和挑战，公安机关要严格规范执法，严格按照法律的要求来行使各项权力，公安民警要从自身做起，加强法律学习，提高法律素养，迅速适应新法的变化，做到规范执法，减少执法争议，从源头上减少行政诉讼和败诉的可能。

［编辑：李永新］

D631

：A

：1672-6405（2016）02-0008-03

张灵晖（1969-），女，河北公安警察职业学院政治处组宣科科长。孙艳文（1965-），女，河北公安警察职业学院基础教学训练部副教授。

2016-01-03