论检察官办案责任制改革

袁轲（武汉大学，湖北　武汉　430070）

论检察官办案责任制改革

袁轲
（武汉大学，湖北武汉430070）

检察官办案责任制改革的主要内容为主任检察官办案责任制的构建，对优化检察机关的运行管理、提升办案质量以及办案效率，进一步深化检察体制改革具有重大的意义。目前，司法效率不高、检察官权责不统一、选任制度与职业保障不完善以及没有立法和制度的支撑是检察官责任制改革所面临的现实难题。为此，在推进检察官办案责任制改革过程中，必须坚持法治原则和权责统一原则，着力于优化检察机关内部运行机制、明确主任检察官的职权与责任、建立科学合理的选任考核机制、加强职业培养和职业保障并适时解释与修改相关法律。通过对这五个方面的完善及优化，能够为建设运行良好、权责统一、公正高效的主任检察官责任制提供制度以及立法上的有力支持。

主任；检察官；检察权；行使权责统一法治原则

党的十八届三中全会提出一系列司法体制改革措施，旨在优化司法管理体制、促进司法公正和效率、更好地保障人权，进而推进法治中国建设。2013年12月26日，为进一步落实十八届三中全会的具体部署，最高检印发《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省市17个检察院展开以主任检察官制度构建为主要内容的改革试点[1]。2015年2月最高检发布的《关于深化检察改革的意见》中明确指出，要健全检察权运行体制，其中第一项内容就是深化检察官办案责任制改革[2]。改革试点实施近两年以来，各地围绕主任检察官办案组织的构建、权力责任的厘清、监督的强化及职业保障的完善进行了积极的探索。经过多方调研，在总结各地关于检察改革的具体经验后，最高检于2015年9月28日正式对外发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》[3]。该文件进一步厘清了检察机关司法责任制的一些重要问题，但是仍然没有破解深化检察体制改革、落实主任检察官责任制所面临的根本性难题。为了更好地推进检察官办案责任制改革，我们有必要继续对相关问题进行认真审视，为构建运行良好、权责统一、公正高效的主任检察官办案责任制度提供更加有益的省思。

一、检察官办案责任制改革面临的现实困境

检察官办案责任制改革的中心内容为探索构建主任检察官办案责任制，即选任若干主任检察官，在检察长的授权及其具体职责范围内享有相应自主处理权与决定权，同时配以一定的检察官以及检察辅助人员，根据具体业务的需要形成若干权责统一的办案组织。推行主任检察官办案责任制，对优化检察制度的运行管理、深化司法体制改革具有重大意义。其与之前的主诉检察官制度改革可谓一脉相承，总的方向是适度的司法化或者去行政化，放权给骨干检察官，以使其可以相对独立的办案，并给予适度保障[4]。这既是去除检察体制固有沉疴的必要途径，同时也是提高运行效率、提升办案质量的有效方式。就目前而言，我国检察体制改革受到多方面问题的困扰，这些问题既是推动检察官办案责任制改革的原始动因，又是在改革过程中所必须解决的重大难题。因此，明晰检察体制改革所面临的现实困境，是进一步深化检察体制改革，落实主任检察官责任制的前提。

（一）行政化色彩浓厚，司法效率不高

我国为检察一体，上命下从的检察体制。长期以来，检察机关实行以“检察人员承办—办案部门负责人审核—检察长或者检委会决定”的“三级审批制”。[5]当案件疑难复杂、涉及面广时，甚至可能出现多层审批。层级审批制的原意在于通过多层审批来保障案件质量,监督检察权的合法行使。但是，冗长的行政化管理方式给案件办理带来了沉重负担，严重影响检察体制的运行效率，已经不能适应当前司法改革与发展的需要。一方面，层层审批的制度导致了简单案件的重复审核，不仅没有实质提升案件的办理质量，而且还延缓了案件理结的时间，造成司法资源的极大浪费；另一方面，多层级审批制度中的审核人缺乏对具体案件的直观性与实践性认识。对复杂疑难案件来说，多层审批能够集思广益，在一定程度上保证办案质量。但是，由于部门负责人、分管副检察长、检察长以及检委会不可能具体参与案件办理的全过程，审核案件主要依靠办案文本资料及具体承办人的汇报，所以对案件的判断存在不可避免的缺陷。这样一来，容易造成多层审批制度流于形式，不能达到预设的理想效果。在案件呈爆发式增长的社会现实下，行政化色彩浓厚的检察权运行体制更是对司法效率的提高造成了严重的阻碍。

（二）主体地位不突出，权责界限模糊

在现行检察权运行机制中，检察官办案主体地位不突出，权力与责任的界限模糊体现的尤为明显。在案件接手处理后，承办检察官常常不能够独立的作出决定，具体的决定权往往掌握在审核的部门负责人或者检察长手中。这实际上“架空”了具体的承办人，变相削弱了其主办案件的权力。案件在多层级审批程序中来回流转，容易造成检察权行使的错位。同时，多层审批在一定程度上使得检察官产生懈怠心理，认为该项制度在客观上将其责任分散，不易追究到具体个人。特别是疑难复杂、社会影响大的案件，由于历经时间长、审批层次多且过程复杂，往往难以认清责任的明确归属，而互相推诿责任的现象也屡见不鲜。由此可见，检察官独立办案的权力没有保障，其所应承担的责任也就不会明确，案件办理的主体地位更无从谈起。面对这些制度沉疴，在当前推进司法体制改革的大背景之下，以检察官办案责任制改革为突破口，明确检察官的权责界限，突出主任检察官主体地位，从而进一步深化检察体制改革正逢其时。

（三）选任制度不严格，职业保障不完善

我国将司法人员等同于公务员进行管理，忽视了司法人员自身的特点以及司法工作的固有规律。一方面，我国现行检察官选任制度不严格，专业化程度不高。检察机关录用考试与公务员考试在内容上没有太大差别。在检察官的选任及培养中，较为依赖理论考试，往往忽视了实践能力以及办案水平的考察[6]。同时，《检察官法》中仅对出任检察官的最低条件进行了规定，导致许多经验尚浅的检察官难以处理纷繁复杂的案件。司法工作是一项高度专业化、需要极高的专业素养以及丰富的社会实践经验才能够有效展开的职业。检察工作关涉到司法的公正有效运行、个人的生命权、财产权、自由权保护等重要事项。具体案件的承办检察官必须有足够的专业素养及丰富经验才能胜任，更何况是检察办案组织中的主任检察官。另一方面，我国将检察人员的职级与行政级别挂钩，不仅阻塞了检察人员的晋升通道，同时也使其职业待遇没有充分保障。没有突出司法人员的专业地位，也就没有相应的司法尊荣感。司法工作专业化程度高、所面临的案件多、压力较大，如果没有较好的经济保障以及履职保障，检察人员就难以顺利开展工作。长此以往，检察队伍将会面临严重的人才流失，也会导致检察人员消极应对工作的现象发生。

（四）缺乏立法支撑，制度供给不足

当前，不论是《人民检察院组织法》还是《检察官法》，都未对“主任检察官”有着明确的界定与规范。因此，主任检察官的确立是广大检察机关在检察工作中为提高工作质量和运行效率探索形成的结果[7]。对目前主任检察官办案责任制的试点内容，也没有相关的立法规定。也就是说，该项制度的建立与运行仍然缺乏立法上的支持。虽然有的学者曾旗帜鲜明地指出，“改革就是要冲破现有法律制度的束缚，重新进行资源组合与制度安排，这就决定了中国的司法改革必然要超越现有法律的规定”。[8]但是如果不能够实现制度与立法上的充足供给，就会面临改革的内容并不符合现有法律规定这一尴尬境遇。这也就是学界所常常提及的司法改革“合法性危机”。[9]如果改革措施罔顾宪法法律的精神及其具体规定，则理应归于无效。这既是对形式法治的暌违，同时也背离了实质法治的要求，更加不利于改革的顺利进行。

目前各地所开展的检察官责任制改革试点，主要的依据是最高检所发布的《检察官办案责任制改革试点方案》、《关于深化检察改革的意见》以及《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。然而，司法责任制的改革不仅仅只涉及检察机关一方，审判机关的改革同样举足轻重。同时，司法机关内部权力配置以及运行机制的改革也必然会涉及到其与行政机关、立法机关之间关系的处理。正所谓牵一发而动全身，这些司法文件的法律效力并不足以统摄各项纷繁复杂的司法改革措施。并且，其后续改革内容存在与现行法律及司法制度冲突的可能，会导致其不具备改革合法性的严重后果。因此，必须从释法、立法这一根本手段出发，增强对改革的制度供给与支持。

二、检察官办案责任制改革的基本原则

检察官办案责任制改革问题涉及面广，并且各项情况错综复杂，因此必须把握改革进程中起着根本指导作用的基本原则，即法治原则与权责统一原则。法治原则是宏观层面的指导原则，意味着所有重大司法改革措施都必须依据宪法和法律，不得超越其权限规定。权责统一原则是就微观操作层面而言，系指主任检察官责任制的建立，必须实现检察权力与对应责任的统一，行使更多自由裁量权力的同时也须承担相应的责任。这两个原则都是检察官办案责任制改革所必须坚持的基本准则，在改革的全过程中具体的施行措施必须以此为根本依据。

（一）法治原则

习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议的讲话中强调，凡属重大改革必须于法有据。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。司法制度是我国国家制度中的重要组成部分，落实司法责任制又是切实推进司法体制改革的关键环节。因此，检察官办案责任制改革更加应当坚持法治原则。

首先，必须遵守现行宪法及法律，合理协调改革与现行制度的矛盾。我国检察院与法院的管理体制、运行方式有所不同，法律规定实行上级检察院领导下级检察院，检察长领导全院工作的“检察一体、上命下从”的行政化管理模式。实行检察官办案责任制改革，必须基于现行检察院领导体制的法律规定。其次，改革措施需经法律或者相关有权机关授权方能施行。检察官办案责任制改革，涉及到检察体制机制的改革、检察机关的管理、检察权的行使、检察人员的定位和职业保障等问题，这些重大问题的具体权限规定在《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》中。依据法治原则，相关改革措施必须获得全国人大或者全国人大常委的授权，或者通过立法修改程序，取得具体的法律依据后才能实施。最后，充分发挥立法主导作用与引领作用。深化检察体制改革，构建科学合理高效的主任检察官办案责任制，应当充分发挥立法主导作用，通过立法方式及时、广泛地吸收各地试点成功经验，将具体改革措施上升为法律规定。这样才能在改革中冲破重重阻力，从总体上引导改革的有序、顺利推进。

（二）权责统一原则

检察官办案责任制改革，旨在优化检察权力的行使，关键是突出检察官办案主体地位，同时加强制约监督。通过检察长对主任检察官适当“放权”，从而减少行政审批，提升办案效率，同时让责任主体更为突出。由此可见，检察官办案责任制改革的整个过程都贯穿着权责统一原则的思想。作为主任检察官办案组织的负责人，主任检察官“分享”了原有由检察长或者其他部门负责人行使的部分检察权。在如此情况下，所担负的责任理应随之增多，具体责任也能够被清晰的划定在相对应的检察权行使范围之内。

在赋予权力的同时，主任检察官也需要接受来自多个方面的监督。一方面是上级领导及司法人员的监督。在具体案件的办理中，主任检察官是否正确、适当地履行职责，关系到司法权力的合法有效行使，需要受到上级领导以及检察机关司法工作人员的监督。另一方面，需要受到公民的监督。公民享有监督国家机关工作人员的权利。司法权力的行使，关系到每个公民的切身利益。因此，主任检察官作为办案组织的主要、直接负责人，其职权的行使更加需要公民的监督，从而保证其能公正、有效地行使检察权。如果主任检察官违法行使抑或是不当行使检察权，则必须承担相应责任，实现权力与责任的统一。

三、构建主任检察官责任制的主要思路

主任检察官责任制改革试点开展近两年来，各地采取了多项措施积极落实，积累了诸多有益的经验，同时也发现了许多尚未解决的难题。本文在这些试点经验的基础之上，结合上述所总结的问题以及必须坚持的改革原则，进一步梳理、探究及阐述改革的主要思路。

（一）优化检察机关内部运行机制

实行检察官办案责任制改革，首先需要整体优化检察机关内部运行机制。应当塑造一线责任主体，划分事权，明晰责任，实现适度司法化改革[10]。具体涉及检察权力的“下放”与“保留”、检察机关管理运行体制的优化以及主任检察官办案组织与各方关系的处理。主要可以采取的改革措施有以下三点。

第一，列明检察权力清单。检察机关各职能部门具有自身特点，在性质与职权行使上有所差异。不管是侦查、批捕还是法律监督等工作，都必须履行正当程序，由检察长领导全院工作。实行主任检察官办案责任制，需要检察长对主任检察官“放权”，但是必须保持必要限度，并且不得超越宪法法律的规定。主任检察官的权力应当依据案件的具体类型、复杂程度以及影响范围等因素来决定。面对重大疑难复杂、新情况、关系社会公众重大利益等案件，仍然需要检察长审批或者检委会讨论决定。既要做到适度“放权”，又要做到合法合理“保留”。对相关授权以及权力行使的规定，需要仔细列明权力清单，以厘清各方具体职责。上海市二分检针对检察体制改革，着手制定了内部文件《检察长、检委会、检察官权限（试行）》，通过列明权力清单的方式来明晰检察院内部的相关职权及责任，取得了良好的效果[11]。2015年9月28日最高检发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中也列明了检察人员的职责权限，这是对落实检察官办案责任制的积极肯定与回应。

第二，优化行政审批程序。检察长向主任检察官适度“放权”的改革，实质上就是减少行政审批层级的过程。案件较为简单、事实比较清楚的案件，由主任检察官自行处理与决定即可，无需部门负责人、检察长再次进行审批。这样既提高了办案效率，又节约了司法资源。与此同时，应当进一步探索优化行政审批的程序，坚持精简原则，逐步实现主任检察官直接对检察长负责的有效管理机制，即实现检察院整体“扁平化管理”。这样既保留了原有行政管理的基础体制，又极大提高了司法运行效率。

第三，厘清内部各方关系。主任检察官办案组织的设立，打破了原有检察机关的内部结构。因此，厘清主任检察官与其它检察权行使主体之间的关系确有必要。一是主任检察官与检察长的关系。主任检察官的权力来源于检察长的授权，因此两者是领导与被领导的关系、业务上的决定与建议的关系[12]。二是主任检察官与部门负责人之间的关系。主任检察官的设立及办案责任制改革的目的，就是要尽量去除司法案件办理中的行政化影响。因此，在具体案件办理中主任检察官可以在职权范围内独立行使相应职权，不受其他行政因素影响。对于内部行政事务，则应坚持上级领导，上命下从的管理体制。三是主任检察官办案组织内部关系。毫无疑问，主任检察官应当发挥主体作用，在其职权范围内领导整个办案组织的工作并承担相应的义务及责任。

（二）明确主任检察官的职权及责任

构建主任检察官办案责任制，主要目的在于突出检察官办案主体地位，提高办案效率、强化办案责任。因此，明确主任检察官的定位、职权以及对应责任是实施改革的核心内容。首先，主任检察官应当是一项业务岗位而不是具体职位，没有行政色彩。根据检察机关内部业务的整合成立具体的业务部门，在业务部门内根据实际案件办理的需要形成若干个检察官办案组织，主任检察官就是这个办案组织的主要负责人，并配予一定的检察官以及检察辅助人员。其次，主任检察官应当在其业务职权范围内享有自主处理权和决定权。在检察权的行使方面，我国《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第4条规定将案件审核权赋予了部门负责人、将决定权赋予了检察长及检察委员会。法律并没有规定检察人员在办案中所具有的权力。因此,在改革过程中，应该采用灵活处理的方式解决此项矛盾，即可以通过检察长的具体授权，赋予检察官独立处理和决定案件的权力[13]。通过这一方式，可以有效的保障主任检察官相对独立地行使检察权，以此来提高办案质量与司法效率。最后，主任检察官对所办案件需承担主要责任。检察官办案责任制的重要内容就是检察官必须在一线办案，并且对案件终身负责。在确定主任检察官主体地位及权力的同时，也就明确了其需要承担相应责任的范围。当责任主体及范围更加地明确后，承办检察官的责任意识也会随之大大增强。与此同时，必须严格司法认定程序，建立完善的责任追究机制，以此来确保司法责任制的有效落实。

（三）建立科学合理的选任及考核机制

在检察官责任制改革中，主任检察官扮演着最为重要的角色。因此，建立科学合理的遴选、考核机制，选任办案经验丰富、责任意识较强的主任检察官，是有序开展改革工作的前提和基础。科学合理的遴选机制应当有着三方面内容的考量。一是人员配置要合理。应当根据检察院实际办案需要合理确定主任检察官的员额，同时根据业务性质、案件数量等因素综合考量，合理配置主任检察官办案组织的成员。二是选拔范围适当、选拔程序公开。为了选拔出胜任主任检察官业务岗位的优秀人才，应当适当扩大选拔范围，可在检察系统内进行公开遴选，以保证充分的竞争，并且保障选拔程序得以公平公正、有效地展开。三是综合考量检察官办案能力。主任检察官是主任检察官办案组织的主要负责人，在一定权限内自主处理和决定相关案件问题，对检察官的办案能力是一个不小的挑战。因此，选拔主任检察官的首要条件就是具备出色的业务能力以及丰富的司法实践经验，同时还要具有较强的责任意识。所以，主任检察官的选任应当通过多种方式综合进行，不仅需要进行理论的考试，更要着重通过实践环节考察其实际办案能力。此外，遴选出合适人选后，还需建立与之对应的长期考核机制，及时对主任检察官进行考核、监督，以此来督促其合法、合理、有效行使检察职权，达到检察官办案责任制改革的预期目标。

（四）加强职业培养和职业保障

主任检察官责任制的良好运行，离不开主任检察官以及办案组织内部各成员综合能力的培养与提高。因此，应当加强对主任检察官及其他办案成员的专业知识与素质能力的培养，探索实行检察官定期研修制度，根据不同检察业务的特点及性质展开具体的针对性培训。在实践中深化检察官对相关业务知识的理解和把握，培养出一批专业知识结构合理、业务办理能力突出、富有责任意识的高水平检察官队伍，更好地适应司法实践及体制改革与发展的需要。

与此同时，加强对检察机关人员的职业保障是实现司法责任制的重要内容与根本基础。司法改革的重要任务之一就是实现司法人员分类管理，健全职业保障制度。为此，必须做好以下两方面的工作。其一，实现司法人员分类管理以及单独的职务序列。司法人员有其自身固有的特点，具有高度的法律专业性，与公务员等同管理实为不妥。因此，根据十八届三中全会、四中全会的部署，首先应当改革司法管理体制，实现司法人员分类管理。具体而言，应当实现检察人员的单独职务序列，落实检察官员额制，按一定比例划分为检察官、检察辅助人员以及司法行政人员。同时，将检察官的职级与行政级别适当分离，以此拓宽检察官的晋升通道。其二，完善检察官职业保障。完善检察官履职保障，建立完善的检察官职业保障制度体系，让检察官在履行职务时得到的保障与其享有的执法办案权力、承担的执法办案责任相匹配，从职业身份和经济待遇两个方面保障检察官依法独立公正执法[14]。一是职业身份保障。通过员额制以及分类管理的落实，突出检察官的主体地位，充分体现检察官的职业尊荣感，增强其对司法的归属感与责任意识。逐步建立检察官职业身份保障制度，切实保障其在履行检察职权过程中的实际需要以及人身安全。二是职业待遇保障。应当根据实际情况提高检察官的职业待遇，将检察职级的晋升与工资待遇相挂钩，使其具有更大的提升空间。同时，在实现省以下检察院人财物统一管理后，建立检察人员单独的工资制度，适当增加检察人员的津补贴。通过这些措施为其依法有效履行职责提供必要的经济保障，进一步健全检察官职业保障制度。

（五）适时解释、修改相关法律

根据法治原则，主任检察官责任制改革必须依据宪法和法律。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，因此，深化检察体制改革必须遵循现行宪法法律的规定，维护宪法法律的权威。改革遇到阻碍时，不能够逾越法律的界限，而应采取灵活的法律技术手段协调矛盾。具体到检察官责任制的改革，涉及主任检察官的法律地位、主任检察官办案组织的构成、人员遴选及考核、检察权力的行使、检察人员管理体制、职业待遇保障制度等问题，必须依据法律规定或者有权机关授权，不得“良性违宪”抑或是“良性违法”。

目前，各地正根据《检察官办案责任制改革试点方案》展开试点，探索施行了多种改革措施。在各地试点进行到一定阶段之后，适时总结正反两面经验，及时解释、修改相关法律，是进一步推进检察官办案责任制改革，深化检察体制改革的必然途径。通过法律对改革措施进行授权，厘清相关权力运行、人员管理、职业保障等复杂问题。通过立法来总领全国检察机关的统一改革，有利于防止各地改革之乱象，有利于促进整体司法改革的协调统一、有序顺利展开。虽然司法改革所涉及修改法律的数量繁多，工程浩大，但是依据宪法和相关法律进行改革，将会有效减少重重阻力，并得到国家强制力的推动及保障。所以，不失时机的对我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》等相关法律进行技术性解释、修改，对主任检察官办案责任制乃至整个司法体制改革都具有深远的意义。

[1]徐盈雁、许一航.依法赋予主任检察官执法办案相应决定权:高检院在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任制[N].检察日报，2013-12-27，（02）.

[2]最高人民检察院.关于深化检察改革的意见[N].检察日报，2015-2-26，（03）.

[3]最高人民检察院.关于完善人民检察院司法责任制的若干意见[N].检察日报，2015-9-29，（03）.

[4]樊崇义，龙宗智，万春.主任检察官办案责任制三人谈[J].国家检察官学院学报，2014，（6）：5.

[5]郑青.对主办检察官办案责任制的几点思考[J].人民检察，2013，(23)：36.

[6]张永会.深化主诉检察官办案责任制度的思考[J].中国检察官，2006，（6）：45.

[7]天津市静海县人民检察院课题组.主任检察官办案责任制改革探究[J].天津法学，2015.（2）：70.

[8]孙谦.检察：理念、制度与改革[M].北京：法律出版社，2004.324.

[9]谢佑平，万毅.法律权威与司法创新：中国司法改革的合法性危机[J].法制与社会发展，2003，（1）:24.

[10]龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革[J].法学研究，2013，（1）：183.

[11]杨金志，黄安琪.看懂检察院的权力“运行图”[N].新华每日电讯，2015-4-17，(005).

[12]高保京.北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行[J].国家检察官学院学报，2014，（2）：59.

[13]陈国庆.检察官办案责任制的原则与构想[J].人民检察，2013，（22）：41.

[14]杜颖.论检察官办案责任制的责、权、利[J].海峡法学，2015，（1）:111.

The Reform of the Responsibility System of Case-handling of Procurators

YUANKe
（Wuhan University, Wuhan, Hubei, 430070）

The reform of the responsibility system of case-handling of procurators is mainly focused on the construction of the responsibility system of case-handling of chief procurators, which has great significance to the optimization of the operation and administration of procuratorate, the improvement of effectiveness and efficiency of case-handling and a further step to deepen the reform of procurate system. The difficulties faced by the reform of the responsibility system of case-handling of procurators are low judicial efficiency, disunification of rights and responsibilities of procurators, imperfection of elective mechanism and job security, and the lack of legislative and institutional support. In promoting the reform of the responsibility system of case-handling of procurators, we must stick to the principle of ruling by law and the unification of responsibility, with our focus on making clear the responsibility and rights of procurators, the optimization of working mechanism of procurates, the construction of scientific mechanism of talent-selecting and examinations, the strengthening of vocational training and guarantee, and the in-time amendment and explanations of items of laws. These five measures, can provide an institutional and legislative support to the construction of a responsibility system of case-handling of procurators featuring great operation, the unification of rights and responsibilities, equality and efficiency.

chief procurator; execution of procuratorial power; unification of rights and responsibilities; principle of ruling by law

D916

A

2095-1140（2016）01-0059-07

2015-10-26

袁轲（1992-），男，湖南武冈人，武汉大学法学院2013级宪法与行政法学专业硕士研究生，主要从事地方立法研究。

（责任编辑：天下溪）