激励约束机制在我国排污收费领域的应用探究

王超锋（1. 苏州大学王健法学院，江苏苏州215006；2. 淮海工学院法学院，江苏连云港222005）



激励约束机制在我国排污收费领域的应用探究

王超锋1，2
（1. 苏州大学王健法学院，江苏苏州215006；2. 淮海工学院法学院，江苏连云港222005）

摘要：在排污收费领域，我国已初步建立了以提高排污费征收标准和实行差别排污收费为主要内容的激励约束机制，但现有的激励约束机制还存在着应用范围过窄、激励约束力度不够、实施机制粗疏等不足之处，还应进一步扩大机制的应用范围，强化机制的激励约束力度并细化机制的实施细节，以更好发挥该机制对我国排污企业的约束和激励作用。

关键词：激励约束机制；排污费征收标准；差别排污收费

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.01

为全面贯彻党的十八届三中全会精神，确保节能减排约束性目标的实现，2014年9月1日，国家发展改革委、财政部和环保部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省（区、市）结合实际，调整污水、废气主要污染物排污费征收标准，实行差别排污收费政策，利用经济手段、价格杠杆作用，建立有效的约束和激励机制[1]，从而明确提出在我国排污收费领域建立约束和激励机制的目标。为了响应《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》要求，有必要探索激励约束机制在我国排污收费领域的应用历程、存在不足，并提出相应的完善对策，推动激励约束机制在我国排污收费领域的完善，以促进排污企业节能减排、保护生态环境。

1　激励约束机制在我国排污收费领域的应用概述

激励约束机制，是指组织综合运用激励和约束两种治理方式来实现鼓励组织体内成员的正向行为，约束组织体内成员的负向行为的一种综合性治理措施和手段。其中，激励是为了鼓励正向的有益行为，而约束是为了抑制负向的不良行为，二者有机结合，相互辅助，共同发生作用。因此，激励约束机制就是要注重激励、约束的综合应用，通过奖励积极行为、约束不良行为这两种截然相反的价值指向的相互映衬，达到规范组织内成员个体行为的目的[2]。按照激励约束的内容划分，激励约束机制可分为多种类别，既可以是经济方面的激励约束，也可以是资格、身份的激励约束。而依据不同的场合，不同的激励约束也具有不同的作用，如果组织体内的成员追求的是经济利益，则经济性的激励约束对组织体内成员的激励与约束作用就大；相应地，如果组织体内的成员追求的是某种资格或身份，则经济性激励约束机制对组织体内成员的约束和激励作用就相应减弱。考虑到污染企业追求经济利益的本性，本研究所探讨的激励约束机制便是一种经济性的激励约束机制。

所谓经济性的激励约束机制，是指通过给予组织体内的成员以经济利益上的增加或减损来调动其成员从事正向行为的积极性，打压其成员从事负向行为意图的一种经济性调控方式。在环境保护领域，经济性激励约束机制的作用是巨大的，这和环境问题产生的原因以及环境保护的策略密切相关。因为，在环保场域中，各个社会行动主体都有自己的利益诉求，如效率、政绩、利润、节约、方便等等[3]。污染企业作为一个理性的经济人，以追求自己利益的最大化为终极目标，而且我国环境问题的根源也在于污染企业对经济利益的无限追求。因此，只要在排污收费领域建立经济性的激励约束机制，就能有效调动污染企业治污减排的积极性，而要在排污收费领域建立经济性激励约束机制，则有赖于排污费增收的标准和方式的合理设置。为此，首先要确保排污收费对排污企业产生约束作用，这需要确立合理的排污收费标准，以使企业为排污支付合理的成本，并防止排污企业因自己的排污行为获利；此外，还应实施差别化排污收费政策，对企业的节能减排行为，通过减收排污费的方式予以奖励，对企业的超标排污行为，通过多收排污费的方式予以惩戒。简而言之，以排污费征收标准为制衡点，以差别排污收费为主线，通过排污费的减免和征收这两种方式的综合应用，实现对排污企业排污行为的激励约束效果，发挥对企业排污行为的约束和激励作用，这既是激励约束机制在排污收费领域应用的要求，也是判断激励约束机制在排污收费领域应用完善与否的标准。

2　激励约束机制在我国排污收费领域的应用历程

自西方国家在20世纪60年代开始征收排污费时起，国际社会就一直在利用排污收费制度对激励约束机制进行设计。借鉴西方排污收费的经验，我国于20世纪80年代也开始征收排污费，并对企业的超标排污行为产生了一定的抑制作用，但由于当时的排污费征收标准比较低，排污费对排污企业排污行为的约束作用也比较弱。为了进一步强化排污费征收对企业污染行为的经济制约作用，我国随后颁布的相关法规进一步提升了排污费的征收标准，并对超标排污行为加倍征收排污费，从而使我国排污收费已具有了一定的惩罚性，提升了排污费的约束功能。但是，与现实相比，我国的排污费征收标准仍然过低，导致“企业宁愿交排污费，也不愿节能减排”逆反现象的出现，使排污费不仅无法发挥对企业的约束作用，反而成了污染企业排污合法化的渠道，根本起不到约束企业治污减排的作用。

此外，我国长期实行无差别化的排污收费政策，只要企业未超标排放，则无论其污染物排放处于何种水平，都按照统一的排污费标准缴纳排污费，企业不会因污染物排放水平的高低而在排污费征收标准上有任何差异；而对于企业超标排污的，则无论其排放的污染物超过国家污染物排放标准多少，也是按照统一的标准收取排污费，而不考虑企业超标排污的严重程度。这种无差别排污收费的做法无视企业在节能减排方面成本投入的不同，没有考虑排污企业在节能减排方面的效果差异，有违环境公平，不仅难以对企业的排污行为进行有效约束，也难以对企业的减排行为进行有效激励，反而会产生一种逆效应，使企业不想减排，不愿减排，毕竟节能减排不一定换取排污费的相应减免，不节能减排也不会导致排污费的增加。从而使企业失去了节能减排的动力，不愿增加节能减排的资金投入[4]。

为了促进激励约束机制在我国排污收费领域的建立，我国地方政府率先启动对排污收费制度的改革，通过提高排污费征收标准以及引入差别排污收费政策，从而在对企业排污行为进行有效约束的同时对企业的减排行为予以相应的激励。其中，北京市发改委于2013年12月12日下发《关于二氧化硫等四种污染物排污收费标准有关问题的通知》，在大幅提高二氧化硫等四种污染物收费标准的同时，首次明确提出了实施阶梯式差别排污收费问题。此后，天津市也于2014年3月31日下发《市发展改革委市财政局市环保局关于调整二氧化硫等四种污染物排污费征收标准的通知》，在提高排污费收费标准的同时，也按照排污企业的污染物排放浓度的不同，将排污费征收标准相应划分了七个等级，实现多排污的多缴费、少排污的少缴费。2014年9月，国家发展改革委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省(区、市)结合实际，调整污水、废气主要污染物排污费征收标准，并实行差别化排污收费政策，以建立有效的约束和激励机制，促使企业主动治污减排，保护生态环境[5]，进一步从全国层面推动了激励约束机制在排污收费领域的建立。

3　 激励约束机制在我国排污收费领域的应用不足

尽管我国目前已在排污收费领域初步建立了激励约束机制，但该机制在我国排污收费领域中的应用还受到这样那样的限制，妨碍了激励约束机制对排污企业约束和激励作用的发挥。具体而言，当前激励约束机制在我国排污收费领域的应用主要有以下几个方面的不足：

3.1激励约束机制的适用范围过窄

当前，无论是国家层面还是地方层面有关排污收费的法律规定，都对激励约束机制的应用范围作了或多或少的限制，例如，在排污费收费标准的提升方面，我国北京、天津地区只对二氧化硫等四种主要的污染物排放标准作了规定，而其他的污染物排放都没有涉及；而国家发改委于2014年下发的《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》中也只是对主要污染物的排污费征收标准做了基础性调整，也没有涉及非主要污染物的排污费征收问题。此外，在差别排污收费政策的适用范围上，北京、天津等地方政府只对四种主要的污染物实行差别排污收费政策，其余污染物则不适用；广东则在2010年的《关于调整广东省二氧化硫化学需氧量排污费征收标准和试点实行差别排污收费政策的通知》中只是对燃煤电厂排放SO2和废水以及国家重点监控工业企业排放COD实行差别排污费政策。上述规定人为缩小了激励约束机制的适用领域，限制了该机制应有作用的发挥。

3.2激励约束机制的激励约束力度不够

具体而言，我国现行激励约束机制激励约束力度不够主要表现在在激励和约束两个方面。首先，在激励方面，我国现行的差别排污收费标准设定的下线过高，难以充分挖掘企业的减排能力。例如，天津市在《关于调整排污费征收标准的通知》中规定“污染物排放浓度低于规定标准50%（含50%），按收费标准40%计收排污费”，依此规定，企业减排的最好结果就是按排污费征收标准的40%征收，因而企业在减排到50%时就难以再有继续减排的动力。此外，在约束方面，除了我国的排污费征收标准还有待提高之外，我国现有法规对超标排污的收费标准也做了上线限制，比如，国家发改委在《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》中对超标排污以及合并其他情形的规定最高按两倍征收，广东规定最高按四倍征收，而天津则只规定最高按1倍征收。对超标排污的收费标准设定上限，实则对企业超标排污进行保护，弱化了激励约束机制的惩戒功能，降低了激励约束机制对企业的约束作用。

3.3激励约束机制的配套设计粗疏

我国排污收费领域的激励约束机制还缺乏细化设计，不仅对污染物排放标准的测定、排污费的征收方式和征收程序还还缺乏明确细化的配套措施，对差别排污收费的档次划分也表现过于粗糙。例如，在差别排污收费的档次划分方面，目前除了天津市的《关于调整二氧化硫等四种污染物排污费征收标准的通知》将差别排污收费的档次划分为七档之外，我国国家发改委和北京地区对差别排污收费档次的划分只有三档左右，过于粗糙。此外，我国现有规范性文件对污染物排放值低于污染物排放标准50%以下的部分都是按统一标准进行征收，难以体现企业排污的具体差异，从实质上削弱了激励约束机制对企业的约束和激励功能。

4　 激励约束机制在我国排污收费领域的应用完善

针对激励约束机制在我国排污收费领域的应用不足，应从以下几个方面进行完善，以保障其对排污企业约束和激励功能的有效发挥。

4.1取消激励约束机制适用范围的限制

针对激励约束机制适用范围过窄的问题，首先要扩大排污收费的对象，保障排污收费的普适性。为此，我国相关规范性文件需要解除对排污费征收对象的限制，除了受技术因素限制而无法征收排污费的情况之外，对所有的排污对象都要征收排污费；此外，为了保证激励约束机制在排污收费领域的全面、有效建立，我国在排污费征收标准提高以及差别排污收费政策的适用上也应普遍化，以避免由于人为限制而使部分排污对象得不到激励约束机制的调整，为机制在排污收费领域全面发挥作用提供保障。

4.2强化激励约束机制的激励约束力度

为了强化激励约束机制在我国排污收费领域的激励约束力度，首先，要提高排污费的征收标准，使所征收的排污费大于企业治污减排的投入，从而强化激励约束机制中的约束作用；其次，为了鼓励企业减排，除了对企业减排行为予以减免排污费的激励之外，还应将排污收费制度和生态补偿制度相衔接，以使企业在没有排污且做出了对环境有益的行为之后可以获得生态补偿资金的支持，以真正体现激励约束机制中奖的价值；最后，还应取消对排污费征收标准的上限和下限规定，创造多排多缴，少排少缴，不排不缴的法律和现实效果，从而有效发挥排污费征收对排污企业的经济压力，同时也激励企业为了少缴或不缴排污费而努力减排。

4.3细化激励约束机制的配套设计

要细化激励约束机制的相关设计，除了要完善排污收费标准界定、收费方式和程序等配套性文件之外，更为主要的是要细化差别排污收费的档次。这是因为，差别排污收费档次的划分越具体，对企业的指引作用就越明确，对企业的约束和激励效果也就越直接。在细化差别排污收费标准时，可以借鉴天津市对差别排污收费的档次划分规定，以天津市的档次划分为基础，将排污企业减排低于50%的排污收费标准进一步细化，以10%为梯度，再增加4档标准；而对于企业超标排污收费标准的档次划分，也应借鉴减排收费标准的划分模式进行细化，而不应简单地以倍数计算，以有效增强激励约束机制的针对性和可操作性。

参考文献

[1]苏南.国家发改委、财政部、环保部联合调整排污费征收标准[N].中国能源报，2014-09-08（002）.

[2]李秀娟.组织行为学[M].3版.北京：清华大学出版社，2012：112-120.

[3]扈红英，高晓宇.以布迪厄“场域和惯习”理论解读环保法律实施困境[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（5）：5-8.

[4]陈继军，马载宪.陕西化企支招：排污收费差别化[N].中国化工报，2011-07-18（006）.

[5]林永生.排污收费与企业减排[J].能源，2014（10）：92-93.

（编辑：周利海）

Application of Incentive and Constraint Mechanism in China Pollution Charging Scope

Wang Chaofeng1，2

（1. Wangjian Law School, Soochow University, Suzhou Jiangsu 215006, China; 2. Law School, Huaihai Institute of Technology, Lianyungang Jiangsu 222005, China）

Abstract：The incentive and constraint mechanism which is composed of raising pollution charging standard and differentiating pollution charge has been constructed in China pollution charging scope, but the current mechanism still has some defects, such as narrow applicable scope, weak incentive and constraint, and rough enforcing system, so it is necessary to enlarge the applicable scope, strengthen the incentive and constraint measures, and particularize the enforcing system of the mechanism to make it play a big role in constraining and encouraging the polluters.

Key words：incentive and constraint mechanism, pollution charging standard, different pollution charge

作者简介：王超锋（1978-），男，江苏丰县人，苏州大学王健法学院环境与资源保护法学专业博士研究生在读，讲师，主要从事环境与资源保护法学方面的研究。

基金项目：江苏省高校区域法治发展协同创新中心2014年度重点招标课题《区域环境治理法律机制研究》（JSQYFZ14D06）

收稿日期：2016-01-05

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）02-0003-04