论我国应稳步推进农村土地法律制度改革

胡同春

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)



论我国应稳步推进农村土地法律制度改革

胡同春

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

摘要：农村家庭的土地承包经营权具有一定的社会保障功能。在社会保障缺失、非农产业不能提供足够多就业岗位的前提下，过快推动农业集约化经营，不利于社会稳定。只有工业、第三产业高度发展后，人们失去对土地的依赖性，并且在完善社会保障体系的前提下，稳步发展起来的农业集约化生产才是可取的。现阶段，我国应稳步推进农村土地法律制度变革。

关键词：农村土地；法律制度；稳步；改革

党的十七届三中全会提出了“扩大农村有效担保物的范围”，党的十八届三中全会则提出了明确的农村土地金融化改革方向。笔者认为，农村土地金融化改革的方向是对的，但要和我国的现代化进程相联系，要和我国社会保障制度的完善程度相联系，应当稳步推进。

一、新一轮农村土地改革即将拉开序幕

1978年实行改革开放政策前，我国农村土地采用集体所有制，并采取集体生产方式，生产率低下。从1978年12月安徽省凤阳小岗村实施土地承包，我国开始了农村土地家庭联产承包责任制改革。到1981年年底，“全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”。[1]这时，中共中央已经肯定农村包产到户对农业生产的促进作用，1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》宣布我国实行农业生产责任制，1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》要求农村土地承包期一般应在15年以上，在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。至此，以家庭承包经营为形式的农村土地改革取得成功。为了解决家庭人口变动与土地承包面积不均衡的问题，各地大多采用“三年一小调，五年一大调”的方式调整各个家庭的土地承包面积，即这一时期采用“增人增地，减人减地”的政策。农村土地家庭承包经营形式的采用，极大提高了我国农村的生产效率和生产力。

在农村土地第一轮承包到期前，中共中央及时出台了第二轮农村土地承包政策。1993年11月，中共中央宣布了第二轮农村土地承包政策，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。[2]到1994年年底，全国已有1/3左右的村完成了延长土地承包期工作。[3]1995年3月，国务院重申了上述第二轮农村土地承包政策，并指出在搞第二轮土地承包时，切忌“一刀切”，第一轮土地承包到期一批，续订一批，“原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期”。[4]鉴于大多数地方第一轮土地承包于1997年、1998年两年到期，1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅在总结已有经验教训的基础上，再次重申上述第二轮土地承包的政策[5]，并对一些地方在第二轮土地承包中搞“两田制”①等错误倾向进行了批评，提出了纠正意见。截至1999年年底，我国农村的大部分地区都完成了第二轮土地承包工作。以山东省为例，截至1999年年底，全省已经完成延包工作的村78231个，占有延包任务村数的92%，其中，延包30年的村为77604个，占已延包村数的99%。[6]

2002年8月29日，《中华人民共和国农村土地承包法》通过，并于2003年3月1日正式实施，该法规定耕地的承包期是30年，草地的承包期是30年至50年，林地的承包期是30年至70年；承包期内，发包方不得随意收回和调整承包地，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整时，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡(镇)政府和县级农业行政主管部门批准，才能进行调整。2004年，国务院办公厅下发《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，规定“农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权”。至此，按照法律和政策规定，我国农村各个家庭承包的土地已经基本保持不变。但仍有不少农村为了解决人口增减与承包土地面积的矛盾，进行小的土地调整。2004年后的两三年内，各省、自治区、直辖市又大多对第二轮农村土地承包工作进行了整顿、完善。至此，我国农村土地第二轮承包工作基本结束。

2008年10月12日，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出今后要统筹城乡发展，逐步建立城乡统一的建设用地市场，扩大农村有效担保物范围。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，实行农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价；在坚持耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地经营权的抵押、担保权能；慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。至此，农村土地金融化改革浮出水面。2014年11月24日，国务院制定的《不动产登记暂行条例》颁布，2015年3月1日起实施。根据《不动产登记暂行条例》，包括农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、宅基地使用权在内的土地、房屋、海域、林木等将进行不动产登记，这将为农村土地金融化改革打下坚实的基础。

现在看来，新一轮农村土地法律制度改革正在徐徐拉开序幕。

二、我国农村土地法律制度改革面对的主要问题

任何改革都存在有利和不利的条件。下面简单分析一下我国农村土地金融化改革面临的条件，或者说面对的主要问题。

党的十一届三中全会以后，我国进行的农村土地家庭联产承包责任制改革是成功的，极大地促进了我国农业生产力的发展，也进一步促进了我国生产力发展的整体水平。但随着我国生产力水平的提高，现有的农村土地家庭联产承包责任制出现了不利于我国生产力进一步发展的问题。第一，不利于农村生产力进一步提高。这主要表现在两个方面：一方面是随着我国工业、第三产业的发展和城市化的进程，一些地方出现了农田撂荒现象，也就是说，一些原有的农村劳动力转入城镇从事工业生产或者第三产业服务，原有的承包地不再有人耕种，致使农田荒芜，这种现象在东南沿海地区较多；另一方面，我国农村土地的家庭承包经营，规模小，与西方国家农业生产现代化水平高的国家相比，不具有规模效益，从而不利于我国农业生产力的进一步提高。第二，不利于我国农民工的市民化。提高我国人口的城市化率，使农民工市民化，是现在可知的提高我国生产力的发展路径。但由于每个农村人口现在有一份责任田，责任田问题不能在制度上妥善解决，使大多数农村人不愿意放弃自己的责任田而变为城市人，从而阻碍了我国生产力的发展。

从上面的问题来说，我国应该进行农村土地法律制度的进一步改革，使农村土地逐步进行集约化经营，提高我国的城镇化率，进一步发展我国的生产力。

但问题的另一方面是，我国农村人口的社会保障制度现在还处在完善的过程中，特别是农村人口的养老保险制度现在还处在起步阶段。就在城镇打工的农民工来说，到2013年年底，全国26894万农民工中，参加基本养老保险的比例是18.2%。[7]2014年，我国对新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险进行合并统一，才在全国范围内建立起了统一的城乡居民基本养老保险制度。现在农村居民参加基本养老保险的比率还比较低。因此，现在我国农村的责任田还起着一定的社会保障功能：农民工一旦在城镇失业或者年老回到农村，至少还能依靠责任田生活下去。在农村社会保障制度，特别是养老保障制度还不健全的情况下，进行农村土地法律制度改革，推进农村土地集约化经营，面临着引起社会不稳定的问题。

总之，我国现在进行农村土地法律制度变革，面临着生产力进一步发展与社会稳定之间的平衡问题。大多数人都会同意：社会稳定是生产力发展的基础，没有社会的稳定就谈不上生产力的进一步发展。因此，笔者认为，我国农村土地的金融化改革应该稳步进行。

三、应当稳步推进农村土地法律制度改革的具体理由

现在，我国已经准备开始进行全国性的农村土地金融化改革。笔者认为，我国新一轮农村土地法律制度改革应该稳步进行的具体理由如下：

1.1978年党的十一届三中全会以后，我国实行以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制，农业生产制度发生了根本性变革，农村改革取得了巨大成功。与此相比，我国的城市改革现在仍然没有取得根本性的成功。(1)20世纪90年代初提出的国有资产主体权利缺位问题，虽然采用了现代企业制度(即公司制)的方式解决，但现在看来作用有限，并没有达到根本性解决问题的效果。中央纪委向26家央企派驻了巡视组，进行专项巡视，其中，六个巡视组的巡视情况报告已经被新闻媒体报道。这六家央企分别是武钢集团、宝钢集团、中远集团、中船重工、中建总公司和华能集团，它们都是股份制公司。根据中央巡视组的巡视报告，这六家央企都存在严重的问题，并且问题类似。据此，笔者向在这些央企工作的个别人员了解情况，得到的回答是这些巡视报告归纳的问题很到位。笔者对这六家央企存在的问题进行了归纳，具体的问题可以说几乎都是四个方面：一是浪费，存在严重的吃喝风、变相游玩、办公条件超标等；二是谋私，几乎每家央企都涉及利益输送、领导家属围绕央企办企业、业务转移的问题；三是用人唯“亲”，几乎都存在不正当用人、带“病”提拔问题；四是管理混乱。上述各个方面的问题导致这些央企管理混乱、决策失误，这可以说是必然结果。[8]总体来看，现在国有资产仍然是“唐僧肉”，人人都想吃；并且因为有效监督缺失，一些人正吃得津津有味。现在，中央提出采用“混合所有制”的方式解决国有企业存在的问题，结果如何，只能拭目以待。(2)我国城市的经济模式，在整体上仍然表现为权力经济。我国城市的经济规模在整体上与城市的行政级别一致，就是权力经济重要的表现和印证。(3)政府机构改革，仍然没有取得根本性突破，机构臃肿，腐败现象普遍。

相对于农业生产力的发展、提高，无论是农民工的市民化问题，还是国家经济的发展，现在我国工业和第三产业生产力的发展都具有更加重要的意义。只有工业、第三产业创造了足够多的非农岗位，农民才能向非农产业转移；只有城市的工资水平、生活水平产生足够大的拉力，农民工才会到城市定居，而逐步市民化。从发达国家的整体情况看，各个国家生产力的发展都主要依靠的是工业、第三产业生产力的提高，农业生产力的提高只具有附随意义。至少100年之内，非农生产力的提高和城市化进程，仍然是生产力提高的主要方式。

因此，相较于我国农村土地法律制度的变革，国家应该更加着力于工业和第三产业的改革，更加着力于城市变革。

2.农村土地法律制度改革对提高我国现代化水平作用有限。1978年党的十一届三中全会后，我国农村的生产方式发生了根本改变，农业生产力得到极大提高。在农业的生产方式问题上，现在只剩下集约经营节省劳动力的问题。而进行集约化经营，涉及剩余农业劳动力的转移问题，这与工业、第三产业能够提供的非农就业岗位直接相关，也与社会保障制度的发展水平和社会的稳定性有关。

在现有情况下，进行农业土地的法律制度改革，对提高农业生产力的水平并不能起到巨大的作用。因此，农村建设用地纳入统一的建设用地市场的改革，可以先行，这能够使农民分享土地溢价，即分享社会发展的成果，对增加农民的收入会起到重要作用。而对于改革农业生产土地的法律制度，即改革农田家庭承包责任制，促使农业集约化经营，则应该注意与相关制度的联系与配套，稳步推进。各个地方可以根据自己的实际情况，区别对待，稳妥进行。

3.过快推动农村土地集约化经营弊大于利。即便是现在，农村家庭承包的土地承包经营权仍具有一定的社会保障功能。在社会保障缺失、非农产业不能提供足够多的就业岗位的前提下，过快推动农业集约化经营不利于社会稳定。

通过经济政策倾斜的方式扶植农业大户，过快推动农业集约化经营，会进一步拉大我国贫富差距，使人们产生强烈的机会不均等感，也极易诱发投机和腐败。现在在个别试点地区，已经传出一些“农业大户”将国家的政策性贷款转存，靠利息支付转包的土地承包金，而将承包的土地简单地种上点果木应景或者直接撂荒的事情。这种靠政策发家致富的事实，一方面拉大了贫富差距，另一方面因为缺乏致富的合理性而引发人们的不满，而根本没有起到推动农业生产力发展的作用，反而破坏了农业的基础性地位，动摇了社会的稳定基础，必须坚决制止。

整体上来说，应该在工业、第三产业高速发展后，人们失去对土地的依赖感，并且在社会保障体系较为完善的前提下，自然而稳步发展起来的农业集约化生产，才是可取的。因此，我国农村土地法律制度的改革，应该稳步进行！

参考文献：

[1] 中共中央.全国农村工作会议纪要(1982年中央1号文件)[Z].

[2] 中共中央，国务院.关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施[Z].

[3] 农业部.关于稳定和完善土地承包关系的意见[Z].

[4] 国务院.国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知[Z].

[5] 中国中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知[Z].

[6] 明文安.山东省农村土地承包经营纠纷问题研究[D].泰安：山东农业大学，2009：15.

[7] 孙启泮.需求变迁、供给约束与农民工社保制度的完善——一个三阶段发展思路的探讨[J].改革与发展，2014(6).

[8]六家央企巡视情况公布：利益输送、选人用人问题突出[EB/OL].http：//news.china.com/domestic/945/20150613/19836156.html，2015-06-12.

(责任编辑王勇)

收稿日期：2016-03-16

作者简介：胡同春(1969-)，男，河南师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事刑法学、“三农”法律问题研究。

中图分类号：DF45

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)02-0076-03

On Steadily Promoting the Reform of the Rural Land Law System in Our Country

HU Tong-chun

(Law School, Henan Normal University, Xinxiang, Henan 453007)

Abstract:The rural family contracted land management rights still has certain social security function. With the absence of social security, non-agricultural industries cannot provide enough jobs under the premise of rapid advance agricultural intensive management, it is not conducive to social stability. After only industry, tertiary industry has highly developed, people lose the sense of attachment to land, and on the premise of perfecting the social security system, developed steadily in intensive agriculture production is desirable. At present, our country should steadily push forward the rural land legal system change.

Key words：rural land; legal system; steadily; reform

本文系作者参与的国家哲学社会科学基金项目《新生代农民工城市融入法律制度创新研究》(12BFX092)的阶段性成果。

① 即把承包土地分为“口粮田”和“责任田”，“口粮田”每人一份，不承担农业税费负担；“责任田”承包给少数人规模经营，承担农村集体经济组织的全部农业税费负担。