我国海洋渔业资源可持续发展的法律研究

申少花

(郑州大学 法学院，郑州 450001)



我国海洋渔业资源可持续发展的法律研究

申少花

(郑州大学 法学院，郑州 450001)

摘要：广阔的海域为我国提供了丰富的海洋资源。因此，对我国海洋渔业资源的可持续性研究，是非常必要的。我国现阶段对海洋渔业资源的研究需要深入了解可持续发展理论在国内外研究的现状，尤其是要具体结合到我国目前的海洋渔业资源，能够提出解决这些问题有关法律方面的建议。针对海洋渔业资源的可持续发展，应研究可持续发展的基本内涵；我国海洋渔业资源的立法现状及原因；国外海洋渔业可持续发展的经验以及我国海洋渔业资源可持续战略的对策，进而来促进我国海洋渔业资源的可持续发展。

关键词：海洋渔业资源；环境污染;可持续发展

一、可持续发展理论与海洋渔业资源

(一)可持续发展的基本内涵

1972年，斯德哥尔摩环境会议通过了《人类环境宣言》。1987年，在《我们共同的未来》中对可持续发展做了全面的定义,之后提出了共同但有区别责任的原则。随着环境问题逐渐被重视，该原则成为了可持续发展的核心原则。特别是在“里约+20”峰会的文件中，重申了该原则为核心的“里约原则”，也巩固了国际合作的基础。此外，该成果文件还确立了绿色经济的发展方式作为可持续发展的重要途径之一。同时，也为海洋资源的可持续发现提供了法律框架。可持续发展的理论前提主要有地球资源有限论，代际需求共同论，代际利益公平论，工业经济持续论。有学者认为，要把可持续发展战略贯彻好，应该遵循以下几个原则：即共同、可持续、公平以及需求这四项原则。当然，也有学者认为，除此之外还应包括和谐、协调等原则。总之，无论如何来确定可持续发展的基本原则，它的重点都是正确辨识“人与自然”和“人与人”的关系。

(二)运用可持续发展理论评估海洋环境资源价值

可持续发展环境价值理论是在英国著名经济学家庇古的外部性理论的基础上延伸而来的，运用该原理可以对环境的价值进行评估。与传统的环境价值理论的主要区别在于它考虑了未来环境的可利用性对未来发展承担的义务。该理论在海洋的充分利用还需要政府的协助，因为市场调节是以当前利益的最大化为导向的，其调节不能涵盖未来环境可利用性的层面，而政府则可以平衡当前与未来利益，使海洋环境资源更有利于后代的发展。皮尔斯认为，环境资源的总经济价值应当包含使用和非使用价值。同时强调，无论是直接方式，还是间接方式的使用价值都属于这里所说的使用价值的范围。例如，在关于海洋资源的开发中，海洋的直接使用价值包括鱼、虾以及植物等鱼类和海洋植物等。海洋的间接使用价值主要是涉及海洋的生态功能方面，例如，其在气候方面的调节作用。运用可持续发展理论评估环境价值是正确制定海洋经济政策的必不可少的技术基础，并且是将海洋环境问题的经济影响纳入到综合决策的一个重要步骤。通过对海洋环境物品或服务特别是海洋资源进行货币评估能够对人类的社会经济活动的费用和效益进行测度。

(三)环境、经济及社会与海洋资源的关系

海洋可持续发展与海洋的开发以及利用不同，有其自己明显的特点，例如，人与海洋的协调性，海洋经济发展的可持续性以及增长方式的集约性等等。可持续发展是一个总的系统，主要包括三个子系统：经济、社会和生态系统，与之相对应的是要实现这三个方面的目标，追求这三个种类的效益。因此，可持续发展的目标主要是实现三者之间的可持续发展。而三者之间的关系是:社会引导经济，经济支持生态，生态促进社会。在处理这三者之间的关系时，应特别注意人类对海洋可持续发展的影响，尤其是人口数量和素质的问题。当前，对人口数量和素质的控制是解决海洋资源可持续发展的重要保障，但是，重要的是人类应当如何处理好“公平性”的问题，例如在海洋渔业资源利用方面，“公平性”应表现为当代以及后代人之间的公平，通过人口和资源的合理分配，使资源得到有效公平的利用[1]。

要真正实现海洋资源的可持续发展，应当正确认识其与环境、经济、社会各自在可持续发展中应有的职能与地位。不可否认，海洋资源是人类与自然的一项宝贵的财富，具有生态、经济等价值，要实现可持续发展，海洋渔业资源的环境及经济职能不可忽视，当海洋资源的环境价值与经济价值发生冲突时必须有所取舍。考虑到海洋资源一旦被破坏后对其进行修复的不经济性以及环境功能恢复周期的长期性，因此，在海洋的可持续发展过程中，应将海洋生态的可持续作为前提，侧重预防，将海洋经济的可持续作为基础，最终实现社会的可持续发展。

二、我国海洋渔业资源非可持续发展的原因

(一)我国海洋渔业资源的法律制度制约

近年来，我国在不少海洋领域取得新成就。但是海洋环境却不断恶化，海洋资源也存在过度开发情况，尤其是过度的捕捞渔业资源，海洋生态严重被破坏[2]。因此，我国先后制定了一些政策,例如，《中国海洋21世纪议程》(以下简称《议程》)。这些规划、章程以及政策对海洋资源和海洋环境的利用与保护起到了一定的指导作用。但这些政策对海洋渔业的关注还不够，使得一系列海洋渔业资源的问题没有得到及时遏制。《议程》就是典型的例子。目前，我国有关的法律主要包括：《海洋环境保护法》、《渔业法》等。与海洋渔业资源有关的行政法规主要包括《渔业法实施细则》等。我国的地方上也有一些类似的条例，对其作出了规定，这些地方主要是沿海的省市。例如，上海的《海域使用管理条例》。2013年，国务院制定了《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)。

(二)我国海洋渔业资源非可持续发展的其他原因

就国内既有的研究领域来看，总体上缺乏对海洋渔业资源保护恢复的系统性、综合性和合理配置的研究。《中国海洋经济发展报告(2013)》对我国海洋经济认识较为客观。该报告指出，从我国目前到2030年以前，这段期间我国的海洋经济仍将是处于成长期，发展并不成熟，同时发展空间较大。我国的东海、黄海、北部湾、渤海等传统渔场海域已面临无鱼可打的境地，这与中国渔民队伍庞大、捕捞能力过度，海洋环境污染等问题相关。具体的主要原因有：

1.中国渔民队伍庞大、捕捞能力过度

在我国历来没有关于海洋渔业资源环境保护的专门指导部门，使得渔业捕捞的剩余劳动力增多，压力加大。渔业出现恶意竞争，矛盾尖锐的局面[3]。一些渔民违反法律以及相关国际公约的规定，用扫荡式或者用过密的网打渔。非法的捕捞方式对海洋鱼类的生长严重不利。从我国渔船数据的增减，也可看出我国捕捞队伍的变化。2001年，我国签订了《中韩渔业协定》。从2001年到2011年，数量从50万增到100余万艘。换句话说，在签订了中韩渔业协定后，中国东部沿海渔业空间被压缩2/3。在这种情况下，我国的捕捞队伍却有增无减，更是加深了海洋渔业资源的供需矛盾[4]。

2.周边海域污染

最近几年，发展较快的临港工业对我国近海环境影响很大。此外，还有许多围海填海的建设。这肯定会占用海域附近的渔村，特别是渔场的海岸线。而海岸带的工业和渔村的建设更会给岸线、海域带来更多污染。例如，建设的杭州湾化工带，很多化工企业在该地区设立。据统计，大约有200家。如此之多的化工企业使得该地区在逐渐变为排污池。从《2011年中国环境状况公报》可知，杭州湾劣水质的程度约为100%，鱼、虾米、海藻类都无法在此繁殖，导致近海鱼虾灭绝加快。造成这样情形的主要原因有：首先，陆源污染物排海，包括企业污水，农业污染及旅游污染等尤其是临近海域排污口的不合理设置，严重造成了海水的污染；其次，未对其及时控制；最后，管理散漫，规划不统一。针对污染海洋环境的污染者我们可以以海洋最优污染水平理论要求污染者在破坏环境实现自身利益的同时，补偿污染造成的外部性。环境库兹涅茨假说告诫我国应重视海洋渔业资源的污染问题。也就是说，要防止该假说中的峰值超过最高点，政府是主要力量。应依靠其制定有关政策法规，阻止峰值的最高点出现，进而保护渔业资源。

3.海洋渔业资源的管理缺位

我国在海洋的管理上实行统一与协助相结合，有关的管理部门应协助管理。那么哪些属于有关部门？按照我国的有关规定可以发现一些，例如，渔业、环保及军事等机构。现实中，由于海洋资源利用的艰难复杂，往往专门的海洋管理更具实效。这种管理体制存在的难题是管理的权责不清[5]。另外，没有统一的海洋执法部门。例如，在《海洋环境保护法》中，有5个部门都享有执法权，通过统一的主管机构来约束各涉海部门之间的管理很有必要。尽管《渔业法》、《刑法》等对有关的违法行为有明确的限制，但是,现实中,渔政部门还是主要依靠行政执法的方式，强制力弱。此外，基层有关部门为县(市)级,其执法方式单一，效率低下。因此应当实行统分结合，同时，建立中央政府层面的统一高效的管理海洋事务的管理机构。

三、我国海洋渔业资源可持续战略的对策

在海洋渔业发展上，一些国家走过了从粗放经营、重捕捞和轻养殖，到重人工养殖、减少捕捞队伍的可持续发展道路。比如韩国，也曾是粗放渔业发展方式，《联合国海洋法公约》生效后,面临海洋渔业资源枯竭以及与周边国家渔业纠纷等问题，韩国加强了渔业资源恢复工程，生态补偿工程，设鱼苗基金以及建人工鱼礁等等措施，这些措施彻底改变了之前的发展方式。西班牙曾经海洋渔业资源发展的主要问题是渔民队伍庞大，过度捕捞，如今其海洋渔业实施可持续的生态平衡发展战略，大量渔民转产转业，依然是“靠海吃海”,主要从事海洋旅游业、渔村文化娱乐业及葡萄酒酿造业等,实现了生态、可持续的良性发展。美国商务部指出，美国的水产养殖截至2025年要提升五倍的产量。美国将对水产养殖业方面的激励已纳入其基本国策之一。

鉴于我国海洋渔业资源的枯竭情况，有学者提出应修建人工鱼礁。对于《意见》的规定较为原则，现实意义不大。因此仍有必要对比继续研究。当前，应结合我国的现状，借鉴国外有益的经验进行改进。

(一)政府投资实施海洋渔业资源恢复工程

建设人工鱼礁，播撒优质鱼苗等措施，对其可持续发展很有必要。那么，由谁来投资呢？笔者认为，由于海洋资源开发的难度性高，投入大，回报周期长，因此应当以国家投入为主。但是仅靠政府投资，难以激发市场活力，因此建议吸引拥有相关技术的企业进入，并且实行海洋生态补偿，合理有效的开发海洋渔业资源。例如，广东、上海、山东和辽宁等沿海城市积极开展人工鱼礁建设，养护海洋环境资源。广东省人工鱼礁建设投入高、起步早，约投入8亿元。广东省于2002年还制定了有关修建人工鱼礁的环境议案，规定有关部门与省人大环资委对有关环保情况进行检查[6]。目前，广东省人工鱼礁建设已经初显经济、社会和生态的效益，也为其他沿海城市提供可借鉴之处。

(二)加强海陆联动，控制污染

管理人类的行为是解决海洋污染最直接的办法。因此，应当采取“海陆联动”的方式，才可以从源头切实的治理污染问题。一是编制海洋保护规划。编制该规划应是以实现对海洋可持续的开发利用为目标。而且重点是近海域的生态保护，有权部门应依法主动行使职权。二是严格控制污染总量。海洋被污染后治理相当困难。禁止排放不符合标准的废水，严格追究偷排行为的责任。依据海陆统治的原则,设计海洋环境容量的技术指标,奠定管理科学基础。因此应以省市为区域，以保证沿海社会可持续发展、改善海域环境质量为目标，尽快实施重点海域排污总量控制制度。

(三)构建海洋排污权交易制度

在对海洋进行开发的过程中，由于人类认识能力以及技术能力的局限，即使坚持了预防原则开发海洋，也不可避免地会产生污染，解决海洋开发尽可能不污染与尽可能小的投入在污染物的处理上之间的矛盾最好的方法就是最优污染水平。最优污染水平就是在开发海洋过程中，实现经济利益最大化的同时海洋环境污染最小化时的污染排放水平。影响海洋最优污染水平的因素主要有海洋环境的自净能力、经济发展水平与污染治理成本和污染物的性质。值得注意的是，海洋环境污染程度不是越小越好，不仅要考虑技术上的可行性，还要考虑治污成本；此外，最优污染水平不是固定的，是随着经济发展水平和人类认识的变化而变化，当影响最优环境污染水平的因素发生变化时，其也会随着变化。我国需要对海洋开发利用者可能对海洋资源产生污染物的性质、海洋的自净情况以及现有的治污技术进行分析，确定最优污染水平，实现海洋资源的可持续发展[7]。因此，需要我国通过运用最优污染水平的理论，同时根据我国的现状，设计关于海洋的排污权交易制度。建立该项制度优点有三：其一，确定海洋排污的最大量；其二，刺激市场开发海洋排污的新技术；其三，促进海洋排污权的交易。这种市场的形成可以促进控制污染技术创新和治理污染社会分工。

(四)加强海事仲裁建设

海洋司法活动办理的案件包括办理诉讼型和非诉讼型，由于海事纠纷的复杂性，当事人选择适用海事仲裁这种非诉型解决纠纷的方式越来越广泛。海事仲裁是海事司法的一种特殊的司法活动，由仲裁机构根据当事人的仲裁协议和仲裁申请，对其争议进行审理并作出裁决的制度。海事仲裁与海事法院不同，其主体机构不是国家权力机关，也不隶属行政机关，它是民间社团组织，裁判权力独立行使；其解决的是自然人、法人在海事活动中的民间纠纷，而非国际争端；相对于国内仲裁，其受理的主要是涉外海事，适用的是《中华人民共和国仲裁法》第七章的规定。当前海事仲裁委员会只有两处，即北京总会和上海分会，其他都是以办事处的方式存在，但是办事处是无法独立受理和审理案件的，这无疑限制了当事人通过海事仲裁解决纠纷的途径。在国际上，主要的海事仲裁机构均设在大型港口，而我国仅有的两处海事委员会之一的北京总会明显无地理优势，无疑增加了当事人的仲裁成本。通过新增加仲裁委员会或者将现有的办事处全部赋予独立受理和审判权力的方法解决这些问题并不现实，相对而言，我国可赋予主要的大型港口的办事处受理和审判海事仲裁的权力，这样既减少了我国的司法成本，便利了当事人进行海事仲裁，也有利于海洋环境问题的及时解决。

(五)以生态为基础的综合管理

将生态系统作为海洋综合管理的基础对于我国要形成综合运用多种手段、中央与地方相结合可持续发展的管理格局至关重要。在海洋资源的管理中，以规划或者区划作为指导，陆海统顾,完善我国的海洋功能区划体制。此外，还要对其实施情况进行监管，提升对于海洋资源的管理水平。改进海洋生态的监测的技术措施，完善有关的法律制度。我国应按照海洋环境监测体系“十二五”发展规划，对海洋的生态系统进行全面监测。同时，海域生态的管理不可忽视。例如，海洋公园的批建工作。

四、结语

在 2012年，联合国主办了世界性的可持续发展大会，也更加引起了我国对海洋渔业资源的可持续性的关注。要重点开展蓝色经济的计划，需要持续提高对其的开发能力，并且完善有关制度。我们应该按照合理规划、生态使用、依法治海的要求利用海洋资源，使有关管理机构切实执行海洋可持续发展战略，推动海洋开发的工作部署，协调有效的开展工作，统一海上执法，海陆联防等措施可持续地开发利用海洋渔业资源。

参考文献:

[1]傅秀梅，王长云.海洋生物资源保护与管理[M].北京:科学出版社，2008：50.

[2]胡思远.中国大海洋战略论[M].北京:北京时代华文书局，2014：214.

[3]殷克东，方胜民，高金田.中国海洋经济发展报告[M].北京:社会科学文献出版社，2012：158.

[4]史晋川，王志凯.海洋经济发展报告[M].北京:浙江大学出版社，2014:344.

[5]高之国.中国海洋发展报告[M].北京:海洋出版社，2013：257.

[6]帅学明，朱坚真.海洋综合管理概论[M].北京:经济科学出版社，2009：190.

[7]朱坚真.海洋环境经济学[M].北京：经济科学出版社，2010：54.

[责任编辑:郑男]

收稿日期:2016-03-12

作者简介：申少花(1990-)，女，河南安阳人，2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

中图分类号：D922.68

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0110-03