以制度创新推动生态文明建设

孙忠英（镇江市行政学院，江苏镇江212003）

以制度创新推动生态文明建设

孙忠英
（镇江市行政学院，江苏镇江212003）

生态文明制度建设涉及到文化理念、价值观念、生活方式和生产方式等方面的深刻变革。从近几年的实践看，生态文明建设“硬件”投入较大，效果比较明显；而生态文明建设“软件”相对不足，主要表现为生态文明制度不完善，生态文明价值观不够强烈，决策程序不够科学民主，考核方法和制度滞后，生态文明制度体系不健全，环境执法监管不到位。建立和完善生态文明制度，应该从文化制度、决策制度、评价制度、考核制度、协调制度和监管制度等方面着手，以制度建设和创新发展推进生态文明建设。

生态文明制度；制度创新；生态文明建设

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.11

1　制度建设是推动生态文明建设的重要保障

生态文明制度是人类在与大自然相处过程中逐渐形成的文化理念、行为准则和制度规范，是反映社会文明程度的一个重要标志。孟子曰：“不以规矩，不能成方圆”。生态文明制度就是生态文明建设的规矩，是为保护生态环境而设计的行为规范和约束标准。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[1]2015年5月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。”[2]因此，加快生态文明制度建设，用制度创新推动生态文明建设是一项重要任务。

2　生态文明制度建设中存在的主要问题

从近几年的实践看，生态文明建设“硬件”投入较大，效果比较明显；而生态文明建设“软件”相对不足，生态文明制度不完善，主要问题有以下几个方面：

2.1生态文明价值观不够强烈

虽然人们的环保意识比过去增强许多，但是总的来看，在全社会还没有形成以生态文明为主流的价值观。对于环境问题的认识有偏差。大多数人认为治理污染、环境保护是环保部门的事，与自己关系不大。有人一方面抱怨环境质量下降，政府管理不好；另一方面却不能以身作则，主动采取低碳、绿色、节能减排的环保方式。还有相当多的企业和部门从局部利益出发，关心经济效益，忽视环境效益。还有一种现象是每次出现环境问题时，人们会不约而同地把矛头指向环保部门，当然环保部门有失职之责，但是影响环境的因素很复杂，如果不能从全面系统、客观公正的角度去认识环境问题，一味指责环保部门有失偏颇。

2.2项目决策程序不够科学民主

项目建设是经济发展的重要载体和推动力，因此，抓项目成为各地区各部门的中心工作和主要任务。一般来说，建设项目要经过提交申请报告、办理登记、审核审批和发放许可证等诸多环节，从程序上看，符合相关规定。但当出现环境问题的时候，追根溯源，发现有的项目往往是在审批程序上出了问题，简单地以行政审批为主，缺乏科学民主的决策程序。政府既要考虑企业的经济效益，又要考虑职工安置等社会问题，难以“狠下决心”关闭污染企业，一旦企业因污染问题遭到市民投诉时，政府的管理显得被动。甚至政府不得不替企业买单，拿出资金治理污染，解决本应由企业解决的问题。

2.3考核方法和制度滞后

一是长期以来，以GDP作为衡量经济发展的指标，核算方法本身有缺陷。GDP计算国民经济增加值，没有考虑资源消耗和环境损失的价值，不能全面客观地反映经济发展的实际效果。二是现行考核制度不科学，对政府和企业都以考核经济发展指标为主，有关生态文明的指标考核占比很小，缺少硬约束。

2.4生态文明制度体系不健全

目前生态文明制度建设还在探索中，相关体系不健全。环境治理还停留在治标层面，没有形成系统的规章制度和约束机制。基本上还是“头痛医头、脚痛医脚”，被动进行污染治理和环境修复。环境保护主要靠政府的行政权力，缺乏全社会共同参与的联动机制。

2.5环境执法监管不到位

现行环保执法缺乏联合执法和协调沟通机制。环保行政执法权限存在交叉现象，执法比较混乱。要么为部门利益和地区利益，乱用职权；要么为了推卸责任，部门之间相互扯皮，相互推诿。环境监管不到位，存在源头把关不严格，过程监管不全面，末端追责乏力的现象。对环境违法事件的处理，由于多种因素制约依然存在“违法成本低，守法成本高”的现象。

3　生态文明制度创新的思路和对策

环境污染或破坏往往具有潜在性、滞后性和公害性等特点，因此，对生态环境的保护要有独特的方法[3]。生态文明制度建设涉及到文化理念、价值观念、生活方式和生产方式等方面的深刻变革。建立和完善生态文明制度，主要从文化制度、决策制度、评价制度、考核制度、协调制度和监管制度等几方面着手进行，加快实践和探索，创新发展，以制度建设推动生态文明建设。

3.1加强生态文化制度建设，使生态文明成为社会主流价值观

一是通过大力宣传和推广，积极培育生态文化、生态道德和生态理念，使生态文明成为社会主流价值观。在全社会形成“尊重自然、顺应自然和保护自然”的文化氛围和价值观念。通过宣传教育，强化政府、企业和公民的生态意识和环保责任，在全社会形成资源节约型和环境友好型的执政观、政绩观、发展观和生活观。让绿色低碳的生产方式、生活方式成为人们自觉的行为。

二是结合学校教育和干部培训教育，把生态文明文化教育作为素质教育的重要内容，纳入国民教育体系；把生态文明专题作为干部教育的主要教学内容，纳入领导干部培训体系。让生态文化价值观深入人心，让习总书记“绿水青山就是金山银山”的思想成为人们行动的指南。

3.2组建生态文明建设评估机构，提高科学民主决策水平

生态文明建设是一项系统工程，需要从全局的高度长远规划，科学决策，民主决策。要体现生态民主的原则。生态民主是指社会公众有权参与生态环境政策与法律制定、决策和管理过程并获得有关生态环境信息，表达环境诉求，监督法律实施和在受到侵害后得到法律救济的准则，是对公众参与原则的进一步深化[4]。建议组建生态文明建设评估机构，进行充分论证，集思广益，科学决策。实践中，一个建设项目的审批虽然通过诸多环节，但是由于主办单位基本从自身职能权限出发，按规定办事，较少考虑全局利益，更少考虑长远发展，甚至有些弱势部门服从于权威部门，以考虑经济利益为主，环境保护退为其次，造成项目决策不够科学民主。这里所说的生态文明建设评估机构，不同于一般意义上的领导机构和组织机构，不是简单的行政审批，而是科学决策、民主协商和高效运行的机构。该机构既包括领导小组、环保、发改、规划等多家行政部门，还包括研究机构、党校、高等学校、学术团体、民间组织以及社会公众等等。建议对一些重大建设项目，要通过规范的决策程序、充分论证、全面评估、民主协商、人大讨论、社会公示等几个环节。在决策过程中，充分发挥领导班子、行政部门、专家学者、社会团体和广大群众的集体智慧，集思广益，科学选择最佳方案。成立生态文明建设评估机构，旨在通过科学民主的决策程序，避免决策失误，降低环境风险，减少经济损失，对在重要岗位的领导干部也能起到有效监督和保护作用，提高科学民主决策水平。

3.3推行生态GDP核算制度，促进经济社会绿色化发展

目前，国家有关方面正在研究改革经济社会发展评价体系，为推进绿色化发展提供制度支撑。多年前，环保部和环保专家曾提出“绿色GDP”概念，但是由于各种原因未能实行下去。最近，国家环保部提出重启“绿色GDP”。即在现有GDP的基础上，减去资源消耗和环境退化的价值。2012年11月中国林科院森林生态环境与保护研究所首席专家王兵研究员提出了“生态GDP”的概念。他认为在现行GDP的基础上做两次减法（减去环境退化价值和资源消耗价值）和一次加法（加上生态效益），即在原有“绿色GDP”核算体系的基础上加入生态效益[5]。相比而言，生态GDP核算体系，能够客观评价生态系统的变化以及经济发展对生态系统的整体影响，为国家制定生态系统和经济社会可持续发展提供重要的科学依据和理论支撑。笔者赞同王兵研究员提出的生态GDP观点。推行生态GDP制度的目的在于让GDP既反映经济发展的正效应，也反映经济发展的负效应。具体核算方法是在传统GDP中减去资源消耗的价值和环境污染造成的经济损失，再加上生态保护带来的生态效益，以此引导和促进经济社会绿色化发展。

3.4完善生态文明考核制度，改变唯GDP的制度导向

3.4.1将生态文明建设指标纳入各级党委政府考核评价体系

科学设计生态文明建设指标体系。生态文明建设指标体系包括生态环境保护、经济发展和社会进步三大类。其中，生态环境保护类指标，主要从节能减排和环境改善方面设置具体指标，提高分值。节能减排指标根据任务分解，包括单位GDP能耗降低率，化学需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、氨氮、氮氧化物排放量削减率，地表水重点监测断面水质达标率，城镇生活垃圾无害化处理率和工业固体废物处置利用率等指标。环境改善指标包括环境保护投资占GDP的比重、空气质量优良天数比例、饮用水源地水质达标率、受保护地区占国土面积比例、城市污水集中处理率、建城区绿化覆盖率、城区人均公园绿地面积和历史文化遗产保护完好率等。经济发展类指标不能片面追求增长速度，而是要通过人均发展指标反映。经济发展类指标包括人均GDP、人均财政收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、城市化水平、服务业增加值占GDP的比例、高新技术产业产值占规模以上工业产值比重和科技进步贡献率等。社会进步类指标值包括基尼系数、居民消费价格指数、恩格尔系数、城乡基本养老保险覆盖率、城乡基本医疗保障覆盖率、公众安全感和公众对城市的满意度等。对指标体系的名称和指标值如何设计需要认真研究，科学评估，合理分配到各级党委政府考核评价体系之中。要注意不要搞一刀切，不能对所有的领导干部用同样的标准。应根据《城市主体功能区规划》，本着严守生态红线的原则，实行差别化的考核制度。对重点保护区域和禁止开发区域，可以考虑取消GDP考核[6]，重点考核生态保护效益。

3.4.2完善系列考核制度

探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制[2]。这些制度的实施将对改变唯GDP的政绩观，让领导干部始终坚持环境保护基本国策，推动生态文明建设有重要的导向和约束作用。

3.5构建生态文明建设协调制度，协同治理和保护生态环境

3.5.1建立多元化主体参与、多方合作的联动机制

在城市范围，加强政府部门、企事业单位和广大公众的沟通和协商，充分发挥政府、企业、单位以及公众等社会各方面的积极性、能动性，形成以政府出台政策，企事业单位和民间组织以及志愿者参与生态文明建设并在其中发挥积极作用的良好氛围。建立多元化主体参与、多方合作的联动机制，整合全社会的资源，凝心聚力，形成治理污染和保护生态环境的强大合力。

3.5.2构建区域性生态文明建设协调制度

针对跨界污染问题，构建区域性生态文明建设协调制度。如在宁镇扬同城化和南京都市圈发展进程中，打破行政管理权限的束缚，建立区域环境治理和保护环境共同参与、协同发展的机制，充分利用区域内的资源、知识、资金、技术等优势，加强多方沟通和合作，使区域内产生1+1＞2的协同效应，促进区域经济发展与生态环境保护协同发展。

3.6强化环境监管和执法力度，依法推进生态文明建设

一是根据国家、省里有关法律规定并结合当地实际情况，制定和完善地方环境法规制度和可操作性措施，依法指导生态文明建设。建立完善的生态文明制度，充分利用现代化手段，强化环境监管。从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路全面设计[7]。对城市进行一次环境大调查，在摸清环境污染基本情况的前提下，运用先进的技术手段，探索排污监测、统计、评估、控制等一系列工作。从相对量和总量两方面对企业污染排放情况进行监测和控制，制定约束性指标；从污染源头、排放过程和末端处理各个环节进行全面、全过程的环境监管。对重点企业试行“刷卡排污”试点工作。在企业排污口安装电磁阀系统，按指标排污，指标用完，排污阀门自动关闭[8－9]，倒闭企业提前控制排污量。

二是加大环境执法力度，对环境违法行为实行“零容忍”。强化环保行政执法权力，使原来与环保相关的多个行政部门凌乱的权力相对集中，形成统一调配、联合行动的执法机制。加强行政执法与司法部门衔接，推动环境公益诉讼，严厉打击环境违法行为。对于群众反映有违法行为的企业，由环保部门牵头，执法部门密切配合，进行现场检测、取证，依法处置。对违法企业，严格按照新环保法规定实行按日连续处罚的制度，并将其列入“黑名单”向社会公开，使违法者付出应有的代价，为推动生态文明建设保驾护航。

[1]李萌，潘家华.生态文明建设的科学指南——学习习近平总书记系列重要讲话体会之五十六[J].前线，2014（10）：62－65.

[2]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N].人民日报，2015－05－06（1）.

[3]周兆进.生态文明视野下云南环境保护的法制保障[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（2）：18－21.

[4]刘超.“二元协商”模型对我国环境公众参与制度的启示与借鉴[J].政法论丛，2013（2）：28－34.

[5]李存才.用生态GDP核算美丽中国[EB/OL].（2013－04－02）.http：//finance.china.com.cn/roll/20130402/1365492.shtml.

[6]秦菲菲.政绩考核高举“绿色”指挥棒，破除唯GDP论[N/OL].（2013－11－21）.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013－11/21/c_ 125736490.htm.

[7]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）：28－34.

[8]王新程.推进生态文明制度建设[N].学习时报，2014－04－10（10）.

[9]翁国娟.嘉兴桐乡首创企业刷卡排污[N/OL].（2015－01－09）.http：// www.ccin.com.cn/ccin/news/2015/01/29/312671.shtml.

（编辑：周利海）

Promote Ecological Civilization Construction by System Innovation

Sun Zhongying
（Zhenjiang Academy of Governance,Zhenjiang Jiangsu 212003,China）

The construction of ecological civilization system relates to the profound changes in the aspects of cultural idea,value idea,life style and production mode.From the practice in recent years,the"hardware"investment in ecological civilization construction was larger,the effect was more obvious,and the"software"investment in ecological civilization construction was relatively insufficient,the main ecological civilization system was not perfect.The values of ecological civilization was not strong enough,the decision-making process was not scientific and democratic, the assessment methods and system lagged,the system of ecological civilization was not perfect, environmental law enforcement supervision was not in place.Establishing and improving the system of ecological civilization should start from the cultural system,decision-making system, evaluation system,evaluation system,coordination system and regulatory system,to promote ecological civilization construction by system construction and innovating development.

ecological civilization system，system innovation，ecological civilization construction

X321

A

1008-813X（2016）01-0039-04

2015-10-21

孙忠英（1965-），女，甘肃陇西人，毕业于西北师范大学经济系计划统计专业，经济学教授，主要从事生态环境保护研究工作。