论区域法制的几个基本理论问题

张彪

（武汉大学，湖北　武汉　430072）

论区域法制的几个基本理论问题

张彪

（武汉大学，湖北武汉430072）

区域法制是以区域关系为调整对象的一系列法律制度安排，它具有跨域和权力规范双重属性，强调对地方政府在横向联系中的权力行为进行规范。区域法制研究应当从具体制度构建向基本理论问题转变。开展区域法制基础理论研究，既是完善我国宪法学国家结构形式理论的必然要求，也是规范区域关系，优化区域治理，确保地方政府横向联系在宪政框架内依法规范运行的必然要求。区域法制研究应当重点把握平等、权力规范和央地均衡三大基本原则。

区域法制；区域关系；国家结构形式；权力规范

一、区域法制的概念与特征

概念是理论研究的起点，区域法制理论体系的构建需要以科学而严谨的概念为前提。但或许是由于区域法制本身带有强烈的问题导向，学界更多地是着眼于具体制度的构建以期对区域问题有所现实回应，而对于什么是区域法制这一基础性问题，相关研究少之甚少。虽然在一些研究成果中我们可以搜寻到关于区域法制概念的零散表述，但是这些表述或者过于宽泛，或者有所偏差，难以科学反映区域法制的内涵和特点。概念研究的缺失导致多数研究自说自话，无法在统一的平台基础上进行理论交流，不利于研究的深入。所以对区域法制的概念进行科学界定，甚为必要。

（一）区域法制的概念

区域法制研究的兴起与区域问题的广泛存在密切相关，它反映的是法学界对区域问题的高度关注。在问题意识导向下，多数研究都是围绕着如何应对区域问题而展开，区域问题的内容和性质也就直接影响着区域法制的研究基点和研究走向。在某种程度上，我们甚至可以把区域法制视为区域问题的另一种表现形式。因此界定区域法制的概念，首先应当明确区域问题。

区域是一个空间地理概念，在这个空间范围内几乎所有的政治、经济、文化、社会和生态问题都可以归入区域问题的范畴。所以在分析区域问题时，首先必须选择合适的分析视角，否则将会导致区域问题无限泛化而无法探究其本质。但是，没有能够以自己的学科视角对区域问题进行归纳概括总结，恰恰是当前区域法制研究最大的缺陷。目前法学界对区域问题的认识和理解主要依托于区域经济学的研究成果，而区域经济学分析区域问题的视角是“经济发展”，其所理解的区域问题主要是区域发展差距过大和区域发展不协调。基于这种认识，区域经济学提出了加强区域自我发展能力、强化中央对区域发展的宏观调控两种主要应对策略[1]。法学界以此为基础，也形成了两种不同区域法制观点。

第一种观点可以概括为发展意义上的区域法制，它将区域法制视为提升区域自我发展能力的重要手段。在其看来，落后地区的发展不仅要注意资源禀赋、劳动力、基础设施等硬环境建设，更要重视软环境，尤其是“良好的法治环境（特别是执法环境）和条件”建设。区域法制正是在这个意义上发生，它的主要作用是“使投资者感到安全、公平、便利、守信”，从而提升特定地区的“吸引力和内聚力”。[2]第二种观点可以概括为协调意义上的区域法制，它主要围绕国家区域宏观调控政策的出台和运行提出了区域法制建设的主张。这种观点一般认为中央政府对区域发展的干预应当“以法律为主导，立法先行”，所以需要考虑“从法治角度探讨如何保障区域经济发展”。[3]协调意义上的区域法制强调中央政府主导的区域开发、区域协调发展等各项工作必须“纳入法治轨道”，从而确保各项政策能够实施到位[4]。

以上两种区域法制的观点都存在一定的偏颇。无论是发展意义上的区域法制还是协调意义上的区域法制，都没有能够科学地界定出区域法制的内涵，原因就在于两者虽然以问题为导向，但是并没有能够从法学研究的视角独立地对区域问题进行抽象总结。法学是研究社会关系的学科，区域发展差距过大和区域发展不协调是区域发展中所出现的经济现象，并不属于法学研究的范畴。从法学的学科角度来看，区域发展中所出现的主要问题是区域关系紊乱，具体表现为：（1）区域合作流于形式，包括大气污染防治、河流整治等在内的一系列跨域公共事务的治理难以取得实质性效果。（2）恶性竞争在区域发展中较为普遍地存在，地方政府习惯于运用行政或法律手段人为制造行政壁垒。所以“区域关系”才是区域法制研究的逻辑起点和最终落脚点。在此基础之上我们认为，区域法制应当是为推进地方政府之间的分工与合作，促进良性竞争，共同应对跨区域公共事务，以区域关系为调整对象的法律制度安排。

需要注意的是，近些年不少研究提出了“区域法治”的概念，对于这一提法我们认为应当秉持更加谨慎的态度。首先，“主权是现代法治概念的基础”[5]，而在一个国家内部主权是不可分割的，所以“区域”和“法治”的组合在逻辑上就存在矛盾。认为“区域法治发展是国家法治发展的有机组成部分，是国家法治发展在主权国家的特定空间范围内的具体实现”[6]的观点，刻意回避了主权不可分割的基本属性。其次，虽然目前对“区域法治”的概念并没有统一的界定，但绝大多数研究都有一个共同的基本点，那就是将区域法治视为地方“先行法治化”[7]的方式或结果。暂时抛开先行法治化的命题能不能成立的争论，单就这里所说的区域法治而言，它其实还是地方法治的机械叠加，与“区域”所内涵的“跨域性”并不吻合。所以即使是区域先行法治化的命题能够成立，也不能将其概括为“区域法治”。

（二）区域法制的特征

和其他类型化的法制研究相比，区域法制有其自身特殊之处。这种特殊主要体现为区域法制调整对象的跨域性和调整方式的权力规范性。其中，跨域性是基础，正是因为跨域性的存在，才使得区域法制能和其他类别的法制相区分。

1.跨域性。跨域性是指区域法制所针对的行为是地方政府的跨行政区行为，这是区域法制最为基本的特征，也是其区别于其他类型法制研究的关键。理解区域法制的跨域性，应当重点关注两个方面：第一，正确界定“域”的范围。“域”，是指“在一定疆界内的地方”。对“疆界”的不同理解，将直接影响对“域”的范围的界定。事实上，在区域发展的实践中，“域”就是一个高度不确定的概念。从新中国成立至今，区域的板块划分一直处在变动之中。不过，区域法制中的这个“域”并非具体的空间概念，它是行政区划的抽象描述。第二，正确理解“跨”的含义。“跨”域行为并不单指地方政府的对外行为。地方政府作出的某些针对内部事务的管辖行为，会对其他地区产生间接影响，因此也属于“跨”的范畴。

2.权力规范性。区域法制调整地方政府跨域行为的核心是规范政府权力运作。如前文所述，区域法制研究带有强烈的问题导向，其主要目标是为了解决我国区域发展实践中区域关系紊乱的问题。过去，我们主要把这些问题产生的原因归结为：（1）行政区划的不合理设置。认为行政区划之间的界限引发了“行政区经济”，阻碍了生产要素的跨区域流动[8]。（2）行政性分权和财税激励机制。认为改革开放以来中央向地方的分权和财税机制改革使地方行政单元变成了“零碎分割的内部市场和受地方政权控制的封地”，引发了“诸侯经济”[9]。（3）党政领导干部的绩效考核机制。认为在现有的绩效考核机制下，地方党政干部之间存在“一人所得构成另一人所失”[10]的零和博弈，难以形成真正的合作。

上述观点揭示了区域关系紊乱的原因，但是却不能作为解决问题的理论起点：（1）行政区划的界限是客观存在，无论如何调整，都会产生新的行政区划边界。（2）赋予地方政府利益动机和利益能力是改革开放以来我们大国治理的一项基本经验，不能因为区域关系紊乱而做反向调整。事实上，如果我们把区域冲突放在政治经济学“主、客观条件与因素”[11]的理论框架下对区域冲突的主体、利益诉求和权力运作进行分析就会发现，区域冲突发生的主要原因是地方政府在横向联系中，权力运行不规范。在利益机制不能反向调整的情况下，规范地方政府在横向联系中的权力运行就应当是区域法制的核心内容。当然，因为调整对象的特殊性决定了区域法制中的权力规范和经典意义上的权力规范存在差别，这一点我们将在区域法制的基本原则部分详细阐明。

二、区域法制研究的必要性

改革开放以来，地方政府在国家治理结构中扮演着越来越重要的角色，传统意义上由中央主导的“中央——地方”的治理结构在事实上已经发生重大改变。但是，但是无论是宪法学的理论研究还是具体的制度建设，都没有能够及时回应这种变化，致使地方政府的横向联系处于高度不确定的失范状态。因此，在现阶段有必要即刻开展区域法制研究，完善宪法学国家结构形式理论，推动地方政府横向关系在法制化轨道内运行是理论和实践的双重要求。

（一）理论必要性：完善国家结构形式理论

我国宪法学对国家结构形式的研究，具有非常典型的“中央”色彩，突出表现为：在研究内容上，侧重于“中央与地方关系”，将国家结构形式界定为“国家整体与其组成部分之间、中央政权与地方政权之间的相互关系”，[12]而对地方政府之间的横向府际关系很少涉及；在研究视角上，习惯于从中央的角度出发，强调“加强中央权威”。[13]虽然多数研究也主张通过分权发挥地方政府的积极性，但它的基本出发点仍然是强化中央对全国和地方的领导。宪法学的这种研究思路具有一定的客观必然性。长期以来，我国一直有“大一统”和“独尊中央”的文化传统，社会思维也习惯于维护中央权威并以中央为核心构建具体的政治制度。而在新中国成立以后，我们推行的是高度集权的计划经济体制，地方政府只能依据中央的计划和指令行事，不具有独立的主体地位，以中央为中心研究国家结构形式实属必然。

但是在改革开放以后，中央为发挥地方政府的积极性，通过行政分权、财税分权和立法分权赋予地方政府发展动机和发展权限，地方政府也由此成为一个相对独立的发展主体并在国家治理结构中扮演着越来越重要的角色。随着地方政府的崛起，国家结构形式也在悄然改变，最为明显就是中央与地方关系发生重大变化，中央政府已经很难通过直接的行政命令安排地方政府的发展事务，其重大决策往往需要得到地方政府的“理解、同意和支持”后才能付诸实施。与此同时，地方政府之间的横向联系日益增多，计划经济体制下地方政府“终老不相往来”的情况已经不复存在。对比改革开放前和改革开放后的格局，国家结构形式事实上已经发生了根本性变化。但是宪法学并没有能够及时回应这种变化，其对国家结构形式的研究仍然着力于中央与地方关系，对横向府际关系的研究少之甚少。

一边是地方政府的崛起和横向府际关系的爆炸式发展迫切需要更新国家结构形式理论，一边是宪法学研究的陈旧与滞后，破解这一困局的方式就是加强对区域法制的研究。区域法制以横向府际关系为调整对象，地方政府之间的关系正是其研究重点。同时，研究地方政府之间的横向关系必须以科学界定地方政府的职责权限为前提，而要确定地方政府的职责权限，又必须以理顺中央与地方关系为前提，所以区域法制天然地内涵着横向府际关系与纵向央地关系两个方面的内容。开展区域法制研究，恰好可以弥补当前宪法学在国家结构形式研究中不足。

（二）现实必要性：优化区域治理

地方政府的崛起是一把双刃剑，一方面，它确实带动了全国经济的整体发展，但另一方面它也不可避免地打破了原有的地方治理结构，致使区域发展陷入无序混乱的境地，集中表现在三个方面：

第一，区域恶性竞争。改革开放以来，中央持续向地方分权，其本意是提高地方政府的发展积极性，以地方政府为基本点实现由点到面的全面发展。但始料未及的是，地方本位主义也在这一阶段开始萌芽生长，各地方政府为了实现本地利益最大化，彼此之间展开了愈演愈烈不断升级的恶性竞争。原料战、价格战、市场战此起彼伏；地方保护主义、地区封锁屡禁不止；重复建设一浪高过一浪。直至今日，这些恶性竞争依然广泛存在，在地方招商、港口机场等基础设施建设、国家级区域规划的制定等各个领域都可以找到恶性竞争的踪迹。大量区域恶性竞争的存在不但浪费了国家宝贵的发展资源，也恶化了区域关系。

第二，区域合作趋空。区域恶性竞争的存在对国家发展百害而无一利，中央政府数次发文遏制地方保护主义行为，要求建立统一规范的地区市场准入机制。而地方政府在长期的恶性竞争中也消耗严重，彼此两败俱伤，开始积极谋求合作。中央政策的支持和地方发展的现实需要催生了大量区域合作组织，根据不完全统计，仅在上世纪80年代末，全国范围内成立的区域协调组织多达100余个[14]。在本世纪初期，我国各地方政府又再次展开了广泛的合作与联系，各种类型的区域合作组织和区域合作形式不断出现。不过区域合作虽然“在广度与深度上不断取得进展，但其实际效果却令人堪忧”，[15]合作流于形式的现象较为突出，多数区域合作并没有能够真正发挥实效。

第三，跨域公共事务治理失范。近些年，一些公共事务，如公共安全、河流治理、环境整治、社区发展、社会服务、教育文化、城市发展等，不仅涵盖了地方的政治、经济、社会与空间系统，同时也跨越了不同行政辖区，具有越来越明显的“公共性”、“外部效益”和“政治性”，以行政辖区为单元的治理模式已经难以适应诸多跨域公共事务的治理需求。当前我们面临诸多公共事务外溢的问题，迫切要求各地方政府积极主动展开跨行政区合作。但是，对跨域公共事务的治理存在较为明显的付出收益不对等的问题，导致跨域公共事务无人问津。因此“只有通过法治化的制度安排来保证合作各方的利益”，[16]才能有效解决跨域公共事务治理的问题。

无论是区域恶性竞争，还是区域合作趋空，或是跨域公共事务治理失范，其实都是区域关系紊乱的现实反映。改革开放以来，地方政府在区域治理中发挥着越来越重要的作用，区域关系在事实上已经重构[17]。但是我们的法律制度安排并没有做出相应的调整，宪法文本里至今找不到任何涉及区域关系的条款。地方政府之间能否展开合作？应当以何种形式合作？合作的法律效果如何？合作如何保障？这些事关区域关系的基础性问题在法律上仍然缺乏明确依据，区域关系发生紊乱几乎是必然。因此要优化区域治理，实现区域善治，就必须加强区域法制建设。

三、区域法制的基本原则

平等、权力规范和央地均衡是区域法制的三大基本原则。在跨域的背景下，平等原则是区域关系得以发生的前提，权力规范原则是区域关系顺利推进的保证，央地均衡原则是区域关系长期稳定发展的基础。

（一）平等原则

平等原则是指地方政府在区域活动中具有无偏差的、平等的法律地位，这也是区域法制的首要原则。在现代社会，任何一种社会关系的维系和发展都必须以主体地位平等为基础，区域关系同样不能例外。只有地方政府相互之间法律地位平等，彼此才有合作的空间，也才有合作的必要。如果两个地方政府之间是上下级隶属关系，那么区域合作既无空间，也无必要，上级政府完全可以采用行政命令的方式要求下级政府按指令行事。

平等是法治的基本要求，在国家的法律规定和制度设计之中，处处都可以寻觅到平等原则的踪影。那么在区域法制中强调平等原则并且将其列为首要原则是否还有必要呢？答案是肯定的。如前文所述，目前国内最为常见的是同级地方政府之间的合作，包括市与市之间的区域合作、省与省之间的区域合作等。在这些合作关系中，合作主体地位看似平等，实则不然。比如“武汉城市圈”由武汉和其周边的黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江等八个城市共同组成，虽然它们按照行政区划的类别都属于地级市，但武汉同时具有副省级城市的身份，武汉市市委书记位列省委常委，它的实际政治地位明显高于其他八个城市。那么，武汉是否会因为其政治优势地位而在城市圈的运行过程中对其他成员城市形成事实上的权力支配关系？这一点就需要认真考虑。事实上，不独是“武汉城市圈”，目前国内地方上开展的区域合作都面临着这种问题。比如“泛珠三角经济圈”的成员单位包括广东、福建、江西、湖南、海南、四川、贵州、云南、广西九个省区和香港、澳门特别行政区，而这11个成员单位的实际政治地位明显有所差别。在这种差别下，他们彼此之间能够进行平等的合作吗？如果不能消除这种差别，那么地方政府之间的合作有应当如何展开呢？关键就是确立平等原则，强调各方主体在法律地位上的平等。

不同城市、不同省份的实际政治地位存在差别是客观现实，这也是我们中国特色国家治理的基本要求。事实上，对于任何一个大国而言，其内部不同行政区之间的政治地位都不可能完全平等。但是，政治地位的不平等并非绝对，它必须被限定在国家治理和国家政治活动的范围之内。在区域关系中强调地方政府之间的法律地位平等，就是要设置边界，防止政治因素对区域关系的运行产生影响。否则，区域关系就会失去存在和发展的前提。

作为区域法制的首要原则，平等原则有如下要求：（1）平等强调的是法律地位上的平等，而非绝对平等。（2）地方政府在法律地位上的平等仅限于横向区域交往活动之中，一旦超出区域活动的范围，平等原则不再适用。（3）区域关系中的任何一方，都不得凭借自身在政治、经济上的优势地位而享有法律外的特权，也不得凭借自身优势把意志强加于区域关系的其他主体。（4）自由是平等的前提，地方政府享有自主决定是否与其他地方政府发生横向联系的权利。（5）在区域活动中，地方政府享有平等的表达权、谈判权和协商权。（6）区域关系一旦形成，各方主体就必须严格履行相应的法律义务，独立承担法律责任。

（二）权力规范原则

权力规范是指区域法制建设应当围绕着如何约束规范地方政府的权力运行而展开。把握住权力规范原则，就把握住了区域法制的关键。区域法制是问题导向的对策研究，能不能解决区域问题，能不能形成规范、有序的区域发展格局，能不能把区域活动纳入法制化的运行轨道，这是评价区域法制建设是否成功的标准。怎么样才能做到这些？权力规范是关键。

在过往的研究中，已经有部分学者敏锐地察觉到区域问题实际上是区域关系紊乱的一种外在表现。但遗憾的是，在分析区域关系为什么会发生紊乱时，他们仍然是从利益视角出发，认为地方政府狭隘的本位利益意识和区域利益分配不均是区域关系发生紊乱的主要原因[18]。这种观点固然有其合理的一面，但并未能揭示出问题的根本。按照这种逻辑，区域关系紊乱是因为地方政府追求自身的利益最大化，而地方政府为了追求自身利益最大化，所以必然会采取不正当手段展开恶性竞争。这种逻辑看似没有问题，但实际上忽略了一个基本事实：思维意识要转化为具体行动，同时还需要主体具备足够的行动能力。所以地方政府实现自身利益最大化的动机，和恶性竞争没有直接关系。虽然利益最大化的动机可能会促使其采取一些非正常的竞争手段，但只有当它具备采取这些手段的能力时，恶性竞争才会发生。因此，解决区域问题的着力点应当集中在如何防范地方政府滥用权力而不应该是遏止地方政府的利益动机。

事实上，如果我们对区域问题加以细致分析就会发现，几乎所有的区域问题都与地方政府权力没有受到有效约束有关，所以区域法制建设应当树立起权力规范的原则。当然，以权力规范作为区域法制的基本原则势必会产生一个疑问：和平等一样，权力规范也是现代法治的基本要求，那么在区域法制中确立权力规范原则岂不是多此一举？其实不然。第一，虽然两者都强调对政府权力进行规范，但是目标并不相同，一个是公民权利保障，一个是区域秩序维护。第二，一个以完整的行政区划单元为基础，一个以超越行政区划单元为基础。第三，传统的权力制约、权力监督模式都是以单个行政单元为基础构建的，无法应对跨区域的政府行为。由此可以看出，区域法制的权力规范原则与经典的权力规范原则相比，有其自身的特殊性，正是这种特殊性决定了权力规范应当成为区域法制的一项基本原则。

（三）央地均衡原则

央地均衡原则要求区域法制建设必须符合宪政框架安排，确保中央与地方关系稳定。区域法制的主要内容可以概括为两个方面：一是规范地方政府的跨区域活动，要求地方政府的行为必须合乎规范；二是推动地方政府跨区域合作，要求地方政府积极主动展开横向合作。但是地方政府之间的横向合作必须在宪政框架安排下进行，一旦超出了国家的宪政框架安排，势必会对中央与地方关系产生冲击，进而影响国家稳定。所以无论是联邦制国家还是单一制国家，对地方政府之间的横向合作都会秉持较为审慎的态度，要求地方政府之间的合作符合国家的宪政框架安排是应然之义。

当然，就目前我国的实际情况来看，由于宪法的制度设计中并没有明确说明中央与地方关系应当如何安排，所以对地方政府之间的合作是否符合宪政框架安排应当做较为宽泛的理解。换言之，不能因为地方政府之间的横向合作没有明确的宪政基础和法律依据，而对其作出否定性评价，否则将会导致大量跨域公共事务无法得到有效治理。但这也仅仅只能作为阶段性的应急之策，从长远发展和宪制稳定的角度来说，仍应当尽快对中央与地方关系加以明确。

明确中央与地方关系，首先应当确定中央与地方各自的权限范围，在此基础之上才能对两者进行权限配比。但是遗憾的是，目前什么权限属于中央专有？什么权限属于地方专有？什么权限属于中央与地方共有？这些问题都没有明确。地方政府也因此无从判定它们可以在哪些权限范围内展开横向合作。所以区域合作与跨域公共事务的治理实际上是处于高度不确定的状态。因此尽快划定中央与地方的权限，是央地均衡原则的主要任务。也只有在双方权责明确之后，才能判定地方政府之间的横向合作是否符合国家的宪政框架安排。

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[18]张可云.区域大战与区域经济关系[M].民主与建设出版社，2001.

Several Basic Theoretical Issues of Regional Legal System

ZHANGBiao
（Wuhan University,Wuhan,Hubei,430072）

Regional legal system which contains dual properties of cross-domain and power regulation,also emphasizes the regulation of local government power behavior in horizontal linkage,is a series of legal system arrangements aiming at adjusting regional relations.Regional legal system research should be converted from concrete system construction to basic theoretical problems.Carrying out basic theory research on regional legal system is an inevitable requirement not only for improving the national structure form theory in our state’s constitution,but also for regulating regional relations,optimizing regional governance,and ensuring local governments’horizontal linkage operates under specification within the constitutional framework.Regional legal system research should mainly focus on three basic principles which are equality,power regulation and the balance between central and local.

regional legal system;regional relations;national structure form;power regulation

D921

A

2095-1140（2016）04-0102-07

2016-05-08

司法部2015年度国家法治与法学理论研究中青年课题“地方政府跨域合作的法治化治理”（15SFB3008）；中央高校基本科研业务费专项资金；武汉大学自主科研项目（人文社会科学）“区域法制基础理论研究”。

张彪（1983-），男，安徽淮北人，武汉大学中国中部发展研究院讲师，法学博士，主要从事区域法制相关研究。

（责任编辑：天下溪）