环境群体性事件中地方政府的治理困境

邵　克

(武汉大学政治与公共管理学院，武汉 430072)



环境群体性事件中地方政府的治理困境

邵克

(武汉大学政治与公共管理学院，武汉 430072)

摘要：近年来，环境群体性事件持续高位运行，已成为我国经济社会转型期内粗放式发展、社会矛盾显性化的一个缩影，严重冲击了正常的经济、社会秩序。地方政府作为环境保护的主要力量，其环保意志和治理能力也日益受到公众的质疑与不满。经济社会转型期地方政府环保职能的不健全、民情表达的不畅通、决策程序的不透明以及环境治理的不充分，是影响环境群体性事件频发的重要因素。在日益严峻的环境形势下，地方政府面临着价值选择困境、体制性困境和政府能力困境。只有坚持科学、绿色发展的理念，优化环境治理的体制机制，扩大公众的参与以及增强政府对突发事件的应急处置能力，才能突破当前的治理困境。

关键词：环境群体性事件；价值选择困境；体制性困境；政府能力困境

改革开放以来，我国经济、社会的发展取得了巨大成就，而与此同时，“国内环境风险异常突出，环境污染事件总是居高不下，且类型多、发生区域广”[1]，尤其是自1996年以来，我国的环境群体性事件一直保持年均29%的增速，2005—2014年群众的环境性来信来访数据逐年递增，我国的环境问题正日益凸显。孟军和巩汉强认为，环境群体性事件是根源于环境的污染，当地居民的生活环境进一步恶化，已无法正常生活，并且在与当地政府、企业多次协商未果的情况下所发生的群众游行、抗争的事件[2]；而冯仕政则认为环境群体事件是“个人或家庭在遭受环境危害之后,为了制止环境危害的继续发生或挽回环境危害所造成的损失,公开向造成环境危害的组织和个人,或向社会公共部门作出的呼吁、警告、抗议、申诉、投诉、游行、示威等对抗性行为”[3]。环境群体性事件的此起彼伏，严重制约着我国经济社会的可持续发展，对各地方政府的应对、治理能力也提出了更高的要求。理论上环境群体性事件的发生、发展是一个动态过程，地方政府只要把握好各个阶段中民众的诉求，及时倾听民情、化解矛盾、妥善应对就能避免事态激化。但事实上，大多数环境群体性事件往往愈演愈烈，甚至出现警民对立、暴力冲突，严重威胁到经济发展和社会稳定。为何理论上可控的事件，在现实中以致于斯？在此过程中，地方政府在经济发展与环境保护的优先性上如何权衡？民众的维权活动，为何会始于体制内而终于体制外？面对民众的正当诉求，地方政府为何不尽早采取行动，是不能抑或不愿？矛盾激化期内地方政府的应对方式有何不妥？事态逐步升级的背后，地方政府又有什么治理困境？故本文主要探究在环境群体性事件发生过程中地方政府的一系列治理困境，并通过分析这些困境以解释地方政府在应对环境群体性事件上的行为逻辑。

一、案例的选取与分析

本文以两个案例比较的形式来探讨环境群体性事件，个案选择主要考虑以下几方面：第一，个案具有典型性，能够代表相似的一类事件。于建嵘教授根据环境是否易受污染或者损害，是否易造成损失可以将当前中国的环境群体性事件分为事后救济与事先预防两种类型[4]，事后救济型主要表现为环境权益受损、环境污染已成既定事实，再对环境污染进行抵制，属于消极的救济；而事先预防型的环境群体性事件是存在潜在的环境风险、环境污染与破坏尚未发生之前所采取的事先防范[5]。笔者选择的个案中，浙江海宁事件属于事后救济型，而四川什邡个案则属于事先预防型，这样选择有一定的差异性和互补性，能更全面地剖析整个环境群体性事件。同时，这两个个案已有足够的媒体曝光度和关注度，便于获得相对充足的研究资料。鉴于此，本文主要选取浙江海宁事件、四川什邡钼铜事件两个个案来分析探究。

(一)两个案例的简要叙事

1.浙江海宁事件。海宁市位于浙江北部，向来以经济发达著称，号称“浙北第一强市”。但2011年8月26日海宁市袁花镇红晓村莫家港出现死鱼现象，村民经过调查，认为此系浙江晶科能源公司排放污染物导致，并不断向政府投诉和反应，然而由于晶科能源有限公司多年以来一直是海宁的“纳税第一大户”，基于地方发展的考虑，政府对于村民的反应和抗议消极应对，甚至直接无视，放任企业继续排污。9月7日，群情激奋之下，晶科能源公司的副总不得不出面与村民见面，并就村民提出的问题进行回答。但企业居高临下、推卸责任的态度和形式主义的答复让村民极为不满。最终于9月15日晚，数百名群众聚集在晶科能源公司门前，要求尽快消除污染，与此同时，一些愤怒的民众冲进公司，损毁公司的车辆、办公用品。随后政府组织警力，封锁交通要道，甚至使用催泪弹一类的武器以平息事端，激烈的冲突和抗议持续了三天之后，政府才完全将事态平息下来。

2.四川什邡事件。2012年四川什邡事件，是一起典型的事前预防式环境群体性事件,四川宏达钼铜项目是汶川灾后重建的重大项目，预计年销售收入达500亿元，利税超过40亿元，能够解决当地3 000人就业，带动相关产业发展超过400亿元，提供扶助就业机会达1.5万个，是四川省“十二五”发展规划重点项目。早在4月底就有人担心其潜在的环境危害，关注钼铜项目，进而通过网络、手机短信等渠道呼吁民意，共同反对项目实施，但并未引起政府的高度重视。6月29日项目开工前,一条“把钼铜项目赶出什邡”的消息就在网络上传开了，主要内容是项目一旦落户，将会造成严重的环境污染，希望民众能走上街头集体表达诉求。6月30日上午，当地部分群众在市委附近集聚，反映他们对环境污染和健康问题的担忧。此后事件升级，游行的民众与维持秩序的警察间发生了暴力冲突。

(二)案例分析：一种环境抗争演变过程的视角

从上述案例看来，环境群体性事件是一个动态的过程，大体可以分为事件前的公众正常利益表达阶段、群体冲突阶段以及事后的利益调整阶段。

1.利益表达阶段。从个案中看出，在环境群体性事件发生之前，大都经历了较长时间的群体利益表达。在浙江海宁个案中，晶科能源公司属于晶硅类企业，其生产流程中会释放出四氯化硅(一种有毒物质)，加之生产的废水直接排入到雨水管道，继而进入附近河流，最终导致红晓村出现死鱼，引起村民的强烈不满和抗议。事实上，早在2011年4月当地环保局就曾对其环保设施进行突击检查，并因其雨污分离系统不完善责令整改，但晶科能源公司并未采取行动，死鱼出现之后，村民就纷纷向当地政府反映情况、进行抗议，但在20多天的时间里，政府并未给出回应；什邡个案中钼铜项目在2011年就曾遭到公众的质疑与反对，直到2012年6月项目奠基时才发生了大规模冲突。矛盾的激化有一个较长的过程，并非突发性事件。海宁个案和什邡个案中，在相关工业项目对居民的生活环境和人身健康(可能)造成极大危害之时，公众以个人或者群体形式进行利益表达，希望政府能够及时解决问题。行动者以行动的实效作为目的，主要采取政府制度内的行政或司法手段，甚至同时使用不同方式影响政府[6]。海宁个案中，民众就晶科能源公司排污给当地造成的恶性影响，希望政府能够给予关注并解决问题，然成效甚微；什邡个案中，公众就钼铜项目的潜在危害组织、动员、宣传，并积极向政府机关上诉、请愿，然而政府一意促使项目上马。面对民众的正当利益表达，政府的态度淡漠、行动迟缓。这种无所作为进一步压缩了民众的行动选择空间，民众或者继续忍受环境污染及其带来的严重危害，或者选择更大规模的行动[7]。

2.群体冲突阶段。当正常的体制内的利益表达渠道如：上访、司法救济等无法获得政府的足够重视时，民众就会自发组织，以体制外的方式去维护自己的权益，在此过程中其抗争方式会逐渐升级。在海宁个案中，民众采用堵塞公司、损毁财物的方式，向公司、政府施压，这种方式更富表演性和对抗性，最终因政府出动大批警察和执法人员进行强制执法而升级为大规模的暴力冲突；什邡个案中，由于钼铜项目上马前政府并未就相关的环评数据和潜在的环境危害与民众商议，民众对地方政府的不信任、愤怒，加剧了两者间冲突的可能性，民众上访未果后，通过网络、信息进行组织、动员，进而围堵政府机构大楼，砸毁办公设施，随后政府调集大批警力强力维持秩序，事件演化为政府与民众间的对立和冲突。

3.事后利益调整阶段。在两个事件的处理中，抗议者的要求均得到了不同程度的满足。海宁个案中晶科公司全线停产整改，并向社会公众道歉。什邡个案中，地方政府相关责任人被撤职，并宣布钼铜项目永不再建。尽管事态很快平息下来，却加深了民众对当地企业和地方政府的不信任，地方发展也陷入僵局。

纵观环境群体性事件的过程：首先，民众在合法权益受到侵犯之时，维权道路始于体制内而终于体制外，这是一个较长的动态过程，抗争的暴力性是逐步增强的；其次，抗争方式的选择、抗争的逐渐升级在于地方政府并未进行有效回应，使民众感到民意被无视，进而加剧了民众对政府的不信任，进而事态不断升级；再次，地方政府对突发事件的预判和应对能力亟待提升。

二、地方政府的治理困境透视

环境群体性事件以其破坏性，常常造成政府、企业与公众间的对立，同时也对正常的经济、社会秩序造成了极大的冲击，因此，需要地方政府不得不郑重对待和妥善应对。但在实践中，地方政府并未将矛盾和冲突化解在萌芽之中，反而因其行动迟缓、不作为，使事态扩大，这都表明地方政府在应对环境群体性事件时陷入了困境。

(一)价值选择困境

1.发展主义。地方政府往往肩负着当地的经济发展、公共服务等职能。经济发展、公共服务、环境保护都是政府日常工作不可或缺的部分，但相对于环保职能，经济职能的履行不仅能有效地减轻地方财政压力、促进地方经济社会发展，而且其指标的增长效果明显，短期见效快。故地方政府总是倾向于履行经济职能，而不重视环保职能[8]。其次，考虑到地方政府中主政官员的任期有限，若想在官员的晋升锦标赛中脱颖而出，唯GDP主义就成为一条捷径。正如杨雪冬教授指出的那样，在经济增长这个目标上，三种压力实现了聚合：对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系[9]。因此，经济增长成为了一种社会共识。

2.环保主义。我国于1972年参加了联合国首届环境大会，开始意识到环境问题的重要性，随后于 80年代将环境保护列为我国的一项基本国策，并于1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《环境保护法》，同时不断加强环境保护和治理的力度。然而长达40多年的环境保护工作并未使中国的环境问题有所减缓，反而出现了环境质量在环保中不断衰退的怪象。鉴于近年来我国日益严峻的环境问题，党中央高度重视环境保护、治理，致力于推行全面协调可持续的发展，中国共产党十八次全国代表大会将生态文明建设纳入中国社会主义事业总布局，提出要建设“美丽中国”；尤其是2015年9月通过的《生态文明体制改革总体方案》，更是被西方学者视为全面开启了中国的绿色新政，这预示着新的时期内，环境保护、绿色发展将成为主流价值观。

正如Smith教授所言，“价值冲突是环境政治的核心”[10]。尽管环境保护作为我国的一项基本国策，中央政府也曾三令五申，但在地方政府的视域下，其优先性远远不及经济发展。上述两个案例都源自招商引资，在巨大的利税刺激下，地方政府竭力推进项目上马，其中浙江海宁地方政府基于其与污染企业的利益联盟，包庇肇事企业，面对民众的维权无动于衷，想方设法保住“地方第一利税大户”的位置。什邡个案中的地方政府面对每年上百亿的巨大利税诱惑，更是彻底倒向了“发展”。地方政府面临着经济发展与环境保护的双重选择，二者都是国家政策目标内容，但在实践中一些地方政府倒向了不顾环境保护的粗放式发展，从而为环境群体性事件的发生埋下了隐患。

(二)体制性困境

1.职权划分不合理。当前我国地方政府在环境治理中的另一个困境在于环保部门较低的政策执行能力。环境机构的权威与其政策执行能力具有密切联系，职权划分直接影响到环境政策执行[11]。从当前我国的环境治理体制来看，横向权力划分上，环境保护部与其他经济部门相比，权力较小；在地方，地方政府部门具有多重政策目标，如：经济发展、社会稳定等，在权力配置的“块块分割”下，地方政府消极推诿、治污责任缺乏。纵向上看，地方政府更加重视经济发展，忽视环境保护，同时在地方政府内部，地方政府掌握了环保部门的人事权和财权，环保机构要受同级地方政府的领导，这样纵使环保部门有心履职也常常受制于地方的利益和地方政府的指令而难有作为。海宁个案中，尽管环保局于4月就责令其整顿，然正是由于地方政府的包庇使其整改行动不断推后。

2.官员考核机制的弊端。我国环境群体性事件的多发、频发，与当前中国的官员绩效考核机制的弊端有很大的关系。在我国压力型体制下，地方政府官员的升迁成为对地方干部最重要的政治激励方式。中国自改革开放以来推行的是以经济增长为基础的官员晋升锦标赛，结合它在中国各级地方政府的放大机制，实际上让每一级政府都处于增长竞争格局，让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩，调动其推动地方经济发展的积极性[12]。

在当前的官员绩效考核体系内主要有以下几个指标：经济发展、社会稳定、教育、科技、文化、卫生事业的发展、环境保护和计划生育，社会治安等。其中环境保护只是其中一项非重要性指标，其约束力相当有限。与此相反，经济增长和维稳相关的指标，例如：GDP、财政收入增长率、群体性事件、越级上访等量化指标却是具备严格约束力的“硬指标”，带有“一票否决”的性质[13]。在此权衡下一些地方政府为了实现任期内的经济增长，获得可观的执政绩效，忽视环境保护，不惜盲目引进一些有着潜在安全隐患的项目。比如在浙江海宁晶科公司已经造成客观污染事实下，地方政府无动于衷，客观上包庇、纵容肇事企业；四川宏达钼铜项目没有及时征询民意，政府单方决策批准项目实施，在具体操作过程中政府表现为“行政不作为”，在审批过程中放松对环境污染的审查，在环境污染事件发生后也不对排污企业进行相关查处，这无形中增加了环境事件的发生率，也加大了地方政府的治理难度。

3.利益表达渠道不畅通。环境群体性事件的发生、发展是一个长期的动态过程，维权的民众在前期理性的利益表达时，正是由于相关利益表达渠道不畅，才使得他们对通过体制内渠道解决问题深表质疑。当前我国规定的一些权利救济渠道主要有信访、向行政部门反映问题、司法救济等，但现实中却不总是畅通有效的。信访制度是公民通过来信来访向政府反映情况、提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关来处理的制度，理论上来说应承担着民意表达和官民互动的功能。然而事实上信访部门职权小，任务重，加之信访部门只是一个上传下达的部门，并不具备即时执行力，难免效率低下，这使得急需进行利益表达和解决问题的维权民众大为不满；其次，通过相关行政部门调解也是一个利益表达渠道，但现实中也由于相关部门推诿、怠政，大多也是不了了之；此外，当前我国的环境公益诉讼制度还很不成熟，民众本就有“厌诉”的传统，加之司法诉讼耗时、低效，以致于通过行政调解、信访的方式去解决问题的效率大大高于司法救济，因此司法救济渠道本质上并不能充分发挥其民意表达的功能。总之，由于现有的民意表达渠道的闭塞、低效，使得民众的维权不能及时得到伸张、政府的消极和低效进一步加剧了民众的质疑和怨恨，事件因此不断激化。海宁个案和什邡个案中的民众都是因为政府没有及时听取民意、解决问题，最终酿成大规模的暴力冲突。

(三)政府能力困境

近年来一些地方政府在环境群体性事件面前捉襟见肘、顾此失彼的囧状背后，除了政府体制性的问题，还暴露出了政府能力的不足。

1. 吸纳整合能力。吸纳和整合实际上是有序民主的两个侧面[14]。环境群体性事件发生之初，地方政府并没有将有关决策公之于众，相关的环评数据和项目细节对公众封闭，决策过程中，将利益相关方完全排除在外，如什邡个案中的地方政府在决策过程中仅让几名群众代表参与会议，整个过程完全是形式化决策。这样做完全将民众的利益、诉求排除在外，归根结底，是地方政府并不能很好地整合不同群体的利益，尤其是企业与民众间的关系。由于种种原因，民众的诉求无从主动有效地表达出来，或者即使其表达出来了，政府没能将其有效整合，反而选择了冷漠、无视。

环境群体性事件中常常涉及一系列利益主体：地方政府、企业、权益受损群体和地方大多数民众，不同的利益主体有不同的选择和诉求，甚至常常是彼此冲突的。此时应当召集各方各自表达自己的意见和诉求，并且政府应当在此过程中协调好各方利益，发挥其整合作用，然而在海宁和什邡个案中首先没有及时地听取民意，并将之纳入其最终决策；其次也没有处理好民众与企业的关系，地方政府态度始终居高临下，致使事态恶化，在此过程中，地方政府的吸纳整合能力确实亟待提高。

2.污染管控能力。地方政府在管控和治理企业污染方面也体现出了其管制能力的弱化和不足。在浙江海宁个案中，由于晶科能源公司的水污分离系统不完善，尽管环保局突击检查责令整改，但公司迟迟不行动，直至事件爆发，给周边民众的生活和生产造成了极大的威胁，面对民众的反应和抗议，地方政府未能及时有效回应；什邡个案中，钼铜项目上马前未公布环评数据，就开工运作，地方政府“一路放行”，让民众对此疑虑重重。事实上，地方环保部门在环境执法中的人力不足、资金有限、技术不达标，大大限制了其环境执法能力。其次地方环保部门职能受限，背离了环境执法的初衷，甚至将环境罚款视为其一项收入来源，从而酿成事实上的环境污染“合理化”，这就使污染企业以极低的成本继续作业，致使环境污染效益不断扩大。此外，鉴于目前一些污染企业的违法成本低，他们可以轻易的对抗地方的环保行为，这都表明当前地方政府对污染的管控能力不足。

3.突发事件应对能力。当群体性事件事态不断扩大，地方政府常常遇到了这样一个困境：在处理与民众的冲突中，在策略和手段的选择上，存在这样一个悖论，即如果不采取强硬措施，恐怕事态会扩散，趋于恶化，这样的话社会稳定将会受到严重威胁；但如果采取了强硬措施，则政府顿时将处于舆论的焦点，成为众矢之的[15]。甚至还可能引发一系列恶性事件，使得地方陷入长期的动荡。一般而言，在群体性事件发生时有两种应对方式：强力维稳和柔性疏导。强力维稳是行政机关主要运用行政命令和行政强制等手段对环境群体性事件进行压制，排除相关方的参与，无视权利主体的利益诉求，体现的是行政主体的单方意志。柔性疏导则是政府在吸收公民社会参与其环境决策过程，并通过相关渠道和方式及时做出回应，以化解社会矛盾[16]。所以地方政府应对方式的选择直接决定了事件的进程。

那么到底是强力维稳还是柔性疏导？海宁个案和什邡个案中地方政府在事件发生前面对民众的正当诉求，并未觉察到问题的前兆，也没有突发性事件的应急准备；其次，事件发生时两地地方政府的回应性再次表明了政府对突发事件的应对、处理上理念落后、方式粗暴，突发事件应急能力欠佳。事实也证明一味的强力维稳逻辑和行动不仅不能解决民众的利益、诉求，反而会加剧民众对政府的质疑和不满，进而酿成对政府的信任危机。

三、困境的突破

(一)贯彻科学、绿色发展的理念

经济发展和环境保护都是地方政府的职责所在，但在当前部分地方政府的治理实践中，经济发展却远优先于环保。这种发展理念的偏离正是当前环境群体性事件层出不穷的深层原因。党的十七大将科学发展观写入党章，强调的是以人为本、全面协调可持续的发展，是一种经济社会和谐共进的绿色发展、平衡发展，而不是多快好省式的物质主义、唯GDP主义，也不是只要经济不要环境的粗放式发展。事实上经济发展和环境保护并非冰炭不能同器，二者完全可以有机统一起来，继而互相利用彼此的优势：经济发展为环境保护提供资金和技术支撑；同时，环境保护也能为经济发展提供更好的环境和更持久的动力。为此，要突破当前的治理困境，首先要实现发展理念的革新，经济发展与环境保护不是对立的，也不是互为阻碍的，通过贯彻科学发展和绿色发展的理念，利用经济和环保的双向优势以实现对当前地方发展理念的突破。

(二)优化环境治理的体制机制

1.完善环境治理的垂直管理体制。当前环保部门之所以环境监测、执法不力，归根结底在于地方政府的地方保护主义以及环保部门的体制、职权划分不合理。为此，应当优化政府内部权责划分，增强环保部门的独立性，比如改革环境管理体制，改变当前地方环保部门双向负责的状况，加强环保体制的垂直管理，改变当前环保部门的人事任免权和经费由地方政府一手掌控的局面，将环保部门的活力释放出来，一定程度上可以减少地方保护主义，增强环保部门对环境污染的管控能力。

2.优化官员绩效考核机制。当前的考核指标之中将经济发展和维稳作为“硬指标”，造就了地方政府唯GDP主义、“跑步向钱”以及“不出事逻辑”和“强力维稳逻辑”，环境保护和民众满意度等 “软指标”使得上级政府不重视、地方政府也不会看重。为此，要优化当前的官员绩效考核机制，改变当前软指标和硬指标的布局，使官员的绩效考核指标中增加环保、社会发展、民众满意度等硬指标，实现考核指标的多维化和平衡化，在制度考核上凸显对于环境保护和民众满意度的重视，近年来的绿色GDP就是一个很好的例子。

3.健全环评信息公示机制。近年来环境群体性事件的一个重大转向在于：事后救济型转向事先预防型，而后者恰是由于一些重大项目决策环评信息未公开或公开不到位引起公众的不满，为此，应健全重大环境项目的环评信息公示机制，官方网站定期公示，公示期应尽可能长，面向社会做好宣传，确保公众对政府重大决策的知情权和监督权，从根源上平息民怨。

(三)实现开放式、参与式决策

事先预防型环境群体性事件频发的重要原因在于政府的决策过程是封闭性的，且多以关门模式为多，其中没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持[17]。在经济社会日益多元化的今天，政府完全主宰政策过程的做法不仅不能有效回应复杂的社会现实，容易出现政策纰漏和政策失灵，而且政府造就的公民参与困境也极易引起民众的不满，甚至直接出现官民对抗的恶性事件。为此，地方政府应当一改管制型政府的做法，通过开放政策过程，让公民代表、社会组织、新闻媒体以及相关企业都参与政策过程中，通过争锋辩论实现群策群力，一方面大大地增强了政府的整合吸纳能力，另一方面也大大提高了政策的科学性、民主性、合法性和执行性，进而最大程度地克服政府的有限理性、信息失灵。

(四)增强政府突发事件的应急处置能力

环境群体性事件是一个动态的过程，表现出明显的阶段性特征，所以地方政府应当建立、健全完善的突发事件应对机制。首先，应建立风险评估与预判机制，及时评估潜在的环境风险和社会风险，在此基础上判断事件的可行性进程，同时做好相应预案。其次，建立事件的协同处理机制，面对突发的环境群体性事件，应当及时疏散群众、平息民众情绪，通过选派代表与政府或企业谈判、磋商等方式尽快控制局面，切忌动辄就出动警力，强力压制来实现所谓的刚性稳定。此外，突发事件应对之时，要让消防、医疗部门随时跟进，尽最大可能保障民众的生命健康，同时减少事件造成的经济、社会损失。最后，要做好事件的善后工作，环境群体性事件的突发性并不意味着短暂平息后不会复发，要实现事件的完满解决一定要做好善后工作，比如组织公众进行相关探讨和协商，让民众参与事件的善后和处理；对相关项目的停建、缓建应有条不紊的进行；关注事态的后续发展，增强对此类事件的警觉等。

“现代化在生产稳定的同时也导致了不稳定的因素”[18]。我国现阶段正处于“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”的关键时期[19]。环境群体性事件的发生，使得地方政府陷入了发展——污染——抗议——动乱——困顿的恶性循环。近几年的环境群体性事件的多发频发，凸显了社会转型期内利益主体间激烈的博弈和较量，但更多的还是暴露了地方政府在预防和治理此类事件上的一系列困境：价值选择困境、体制困境和政府能力的困境，这都制约着地方政府深入贯彻“以人为本”和“绿色发展”的执政理念；在预防、应对和回应环境群体性事件中，地方政府还有很长的路要走，只有坚持科学、绿色发展的理念，优化环境治理的体制机制，实现开放式、参与式的决策以及增强政府突发事件的应急处置能力才有可能突破当前的治理困境，更好地处理好地方经济发展与环境保护、民众诉求与社会稳定的关系。

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[责任编辑：郭莉娜]

收稿日期：2016-03-24

作者简介：邵克(1991-)，男，河南南阳人，硕士研究生。

中图分类号：D631.43

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)04-0043-07