全面依法治国背景下加强党纪党规体系建设科学性

王建芹，农云贵

(中国政法大学 法学院，北京 100086)



全面依法治国背景下加强党纪党规体系建设科学性

王建芹，农云贵

(中国政法大学 法学院，北京 100086)

摘要：党的十八届四中全会明确将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系范畴，彰显了党纪党规体系性建设的重要性。作为推进全面依法治国和全面从严治党的重要抓手，科学严谨的党纪党规体系能够提高党内制度的科学性、系统性及权威性，更好的服务于全面从严治党。当前党纪党规存在着实体内容不完善、制定程序不健全、整体体系不科学等多方面问题，需要以法律体系为参照，以法学的视角。以党纪党规的内容和效力为主线，厘清效力位阶，依照根本类、组织类、行为类、监督及权利保障类等分类方法，构建一个内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党纪党规制度体系。

关键词：依法治国；从严治党；党纪党规体系；科学性

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大部署，并将完备的党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系的范围，使得党纪党规体系性建设更有现实和时代意义。依法治国必先依规治党，党纪党规不仅是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有利保障。党纪严于国法，运用党纪党规把党要管党、从严治党落到实处的关键就在于构建一个内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党纪党规体系。在全面推行依法治国的背景下，党纪党规体系建设被赋予了重大的意义和严肃的使命。

一、建设科学完备的党纪党规体系是全面推进依法治国的题中应有之义

党的领导和执政地位是中国特色社会主义最本质特征，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求依据党内法规管党治党。在全面推进依法治国的背景下，加强党纪党规体系建设既是党依法执政的现实需要，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

制度建设是党建工作的基础。中国共产党成立以来，始终重视党的自身制度建设，积累并形成了数量蔚为壮观的党纪党规制度。初步统计，仅自改革开放至党的十八大前所颁布的重要的党纪党规就有492部。党的十八大召开以来，以习近平为总书记的党中央高度重视党纪党规建设，围绕“全面从严治党”的核心理念，制定并出台了涉及党的群众路线教育、党员和党的干部管理、党的纪律性建设等方面的党纪党规近50部，使党纪党规体系不断完善。但是，从更高的标准、更严格的要求来看，现存党内法规制度中仍然存在着整体体系不够科学、制定程序不健全、实体内容不完善等问题，体现在党纪党规不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等方面的问题依然突出，严重制约着党的自身管理以及执政效能的提高，亟待系统化的构建与完善。

习近平总书记近日在对“两学一做”学习教育所作的重要指示中强调：“要针对新情况新问题严肃党内政治生活，以改革创新精神补齐制度短板，真正使党的组织生活、党员教育管理严起来、实起来”。制度短板这一提法虽然由党的领导人首次提出，但却深刻指出了当前党建工作中制度建设滞后的问题，切中了当前党建工作的时弊。党纪党规制度体系所存在的问题，无疑是党建工作“制度短板”的重要内容之一。因此，尽快建设科学完备的党纪党规制度体系成为当前十分紧迫、十分重要的党建工作任务之一。

(一)进一步提高党纪党规制度体系的科学性

目前，党纪党规体系庞杂，各个制度文件内部结构杂糅，缺乏统一的梳理。许多党纪党规的出台没有立足于统一、长远的立法规划，且不少文件仓促出台，出台前的调研论证工作不足，许多文件规定重复交叉，甚至相互冲突，不少文件缺乏可操作的程序性规定，这些都严重影响了党纪党规制度体系的科学性，需要树立宏观、整体、长期的党内立法规划思路，避免党纪党规重叠、冲突，提高党纪党规制度的科学性。

(二)进一步提高党纪党规制度体系的系统性

长期以来，许多党纪党规的出台都存在“头痛医头，脚痛医脚”的现象，缺乏系统、有序的科学梳理和分类。建设党纪党规体系是将基本的法规制度建设与具体的实施细则建设结合起来，实现实体性制度建设和程序性制度建设的并举，既重视党纪党规制度的建设又注意与国家法律的协调配合，实现各制度之间彼此衔接,真正使党纪党规制度成为一个系统有序的科学体系[1]。

(三)进一步提高党纪党规制度的权威性

要使党纪党规得到有效的落实，则必须提高党纪党规的权威性，而权威性并不只是体现在颁布者的主体地位和效力等级，更要落实在实际执行过程中。由于现行党纪党规体系无论从内容规范性还是体系完备性等方面都存在很多缺陷，导致很多具体规定交叉重叠、位阶冲突，甚至相互矛盾的现象时有发生，必然使得具体执行过程中无所适从，进而损害党纪党规的权威性。建设完备的党纪党规体系才能解决党纪党规混杂无序的问题，真正树立党纪党规的权威。

二、当前我国党纪党规体系建设上存在的突出问题

经过多年的努力，党纪党规建设取得了很大的成就，内容趋于完善，具有了一定的体系雏形。然而，其漏洞和薄弱环节仍然比较突出，与全面依法治国和全面从严治党的目标尚有不小差距，须需加以完善。

(一)党纪党规自身的问题

一是党纪党规内容尚不完善。宏观上欠缺一些应有的内容模块，例如政党活动经费的来源及其开支制度、党组织财务公开制度、党员干部财产公开制度等。微观上，许多党纪党规规定模糊，原则性规定较多，可操作性较差。例如《中国共产党党内监督条例(试行)》第十五条规定：“中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容，根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报”，但对于何为适当方式并没有作出具体说明。

二是党纪党规之间存在交叉重复。通过对党纪党规的梳理，我们发现一些条例规范的边界并不是特别清晰，往往存在大量的交叉重叠现象。以《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》来说，纪律处分在不同条例中都有相应规定，党内监督问题也在干部选拔任用、纪律处分、党员权利保障等条例中都有所涉及，而党员权利保障更是与党内监督、干部选拔任用、纪律处分等条例息息相关，如何把这些错综复杂的关系理顺，既是条例的重要任务，更与通过科学规划明确不同条例的范围和边界有着直接的关系[2]。

三是重实体轻程序。现行党内法规中，程序性规范十分稀少。党内法规制度贯彻落实不尽如意的一个重要原因就在于党纪党规实体性规定多,而缺乏与之相配套的程序性规定，且程序性规定大多包含于实体性规定之中，鲜有一部完整的程序性党纪党规。除了《中国共产党党内法规制定条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等重要的党内法规以外，其他党内法规都没有相应的程序规范。

四是党纪党规的制定民主参与度不足。1990年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，并无党内法规制定过程中民主参与的规定，直到2013年颁布的《中国共产党党内法规制定条例》才有相关的规定。该《条例》第19条规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。”然而，该《条例》并没有明确需要征求意见的范围，而运用了“必要时”、“应当”等模糊词语，这也造成了实践中党内法规制定民主参与度不足的后果。

(二)党纪党规与国家法律之间的问题

一是制定过程中交流不畅的问题。党内立法工作部门与国家立法工作部门之间缺乏法定的沟通协调工作机制，导致党内规范与国家规范在调整对象上出现断层或重复；个别的党内法规与国家法律不协调甚至抵触，不符合法律的统一性，也影响到党纪与国法各自的严肃性。

二是执行过程中的错位问题。特别是对于一些触犯了国家法律的违法行为，代之以党内法规进行处理的情况时有发生，违背了“法律面前人人平等”这一现代民主国家的法治基本原则。

三是纪法不分的问题。对于一些本应由国家法律进行规范和调整的关系及事项，代之以党规党纪的形式进行规范和调整，从而影响到其实施效果。

(三)党纪党规体系的问题

改革开放以来，随着许多较为科学规范的党纪党规出台，使得目前党内活动基本实现了有规可依，党纪党规也初有体系雏形。然而，这个体系结构并不完整，既没有明确统一的体系结构，各个制度文件之间也没能形成完整、周密的体系结构。其次，制度文件内部结构杂糅，缺乏统一梳理。再次，党内法规中关于同一方面的事项，没有统一的规定，而是散见于不同时间、不同制定主体、不同形式、不同效力等级的党内法规文件之中[3]。最后，绝大多数党纪党规的制定出台缺乏一个总体性全局性的规划，多属于“头痛医头，脚痛医脚”的制定模式，正如学者所说：“由于立法没有整体规划，没有顶层设计，从而党内法规存在‘碎片化’现象”[4]，这也是造成党纪党规体系缺乏科学性的一个重要原因。

2013年11月27日，中国共产党历史上第一次党内法规制定工作五年规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下称《纲要》)出台，初步解决了党内法规建设缺乏总体规划的问题。《纲要》虽指出，“在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”，但如何构建、以何种形式、什么标准构建党内法规制度体系等等具体而重大的问题并没有给出明确的方案。另外，中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅共同编制的《中国共产党党内法规选编(1978—1996)》、《中国共产党党内法规选编(1997—2000)》、《中国共产党党内法规选编(2001—2007)》和《中国共产党党内法规选编(2008—2012)》四卷本中，大体是按照《中国共产党章程》的体例来编排的,一般从党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组和其他共十一个方面为体例构建党纪党规体系。这种构建方法体虽具有一定可操作性，但有些党纪党规可以同时适用上述几个方面，以上分类方法无法给这类党纪党规以合理的定位。此外，随着党纪党规的不断完善和具体细化，越来越多的党纪党规显然不可能完全被放入上述各个分类部门中。因此，这种党纪党规分类体系也并不科学。党的十八大以来，党的规矩尤其是党长期实践中形成的约定俗成、行之有效的优良传统和工作惯例等等不成文规矩逐渐成为党纪党规建设的重点，而当前的党纪党规体系并不能给这类党的规矩以合理的定位，显现了当前党纪党规体系的局限性。

三、科学构建党纪党规体系需坚持的思想与理论前提

(一)党纪党规与国家法律相辅相成

作为我国社会治理的两种重要手段，党纪党规和国家法律的关系首先是相辅相成的。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，并将完备的党内法规体系列为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，与国家的法律一道，合力推进全面依法治国，共同促进国家治理体系和治理能力的现代化。党纪党规和国家法律的共同目标均是为了人民能够拥有美好的生活。由此可看出，在国家法治体系中，党纪党规和国家法律具有目标和价值的一致性。党的十八届四中全会特别强调，要把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。党的执政地位和党纪党规的合法性是国家法律尤其是宪法予以确定的，同时，党的意志也会通过法定程序转化为国家法律。因此，党纪党规与国家法律的相互衔接、相互作用、相辅相成就可以得到充分体现。

(二)国法高于党纪，党纪严于国法

虽然党纪党规与国家法律相互衔接、相辅相成，但并不意味着二者地位的等同，其核心规定性必须遵循“国法高于党纪，党纪严于国法”的原则。

国法高于党纪，就是要求任何组织和个人包括党纪党规的规定必须在国家法律范围内活动和行使，不允许超越法律的界限,不存在高于法律的特权。习总书记亦强调，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”[5]。毋庸置疑，宪法和法律是所有公民和组织必须遵循的基本准则。国家法律效力位阶高于党纪，党纪党规不能与国家法律相抵触。

党纪严于国法，则是“党要管党，从严治党”的内在要求。党的十八届四中全会指出，党的纪律是党内规矩。党纪党规严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党纪党规以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。习总书记对此强调，“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。对我们这样一个拥有八千五百多万党员、在一个十三亿人口大国长期执政的党，管党治党一刻不能松懈”[6]。党纪党规既体现着党的宗旨、信念，也规定了党组织及其成员的行为规范、约束手段，并阐明了相应的惩戒措施，因而是维护党的团结统一、保持党的先进纯洁、规范党员干部言行、协调党内关系的重要武器。党纪之所以严于国法是由于两者的不同特点决定的，首先，党纪党规的约束性要求比国家法律多，如党纪党规对党员生活作风、道德素养等都提出了要求，而国家的法律则不涉及这些方面。其次，党纪党规对党员的要求比国家法律对公民的要求标准高，这是中国共产党的执政地位和先进性决定的，也是党章所要求的。再次，与国家法律相比，党纪党规的强制力量主要来自于党员的自觉认同和坚守。因此，只有高标准、严要求才能让党员严于律己，纯洁党员队伍，永葆先锋队的本色。最后，一般情况下触犯党纪党规要先于违反国家法律。由此看出，国家法律是底线，党纪党规严于国法[7]。

党纪党规严于国法，不仅要求党的各级组织和广大党员干部按照党纪党规以更高标准严格要求自己，而且要模范遵守国家法律，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。党只有以更高的标准、更严的纪律要求来约束各级党组织和广大党员干部，才能永葆先进性和纯洁性。国家法律是全体公民的行为底线，而党纪党规不仅要求党员坚定理想信念宗旨、保持道德情操，还要求党员必须带头模范遵守国家的法律。此外，党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治责任的公民，必须接受更加严格的纪律约束。即“把纪律和规矩挺在前面，立起来、严起来，执行到位”，这不仅是管党治党的根本要求，也是党领导全国人民进行中国特色社会主义建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦的根本保障。

(三)纪法分开、纪法各表

大连市有着丰富的海洋资源，沿海地区具有优质的公共配套设施、良好的交通通达度、优美的环境以及新鲜的空气，对生活条件具有良好的提高效果，进而对房价具有明显的提高效应。居住区与海岸线的间距每增多一千米，房价减少603元/m2。从图3（g）可以看出：对房价影响较大的区域主要集中在中山区的大范围区域及西岗区的小范围沿海住房。

纪法分开、纪法各表是“国法高于党纪，党纪严于国法”的延伸，也是新时期党纪党规建设的重要创举。纪法分开、纪法各表就是要求党纪党规与国家法律区别开来，两者不能混同。首先，这是由党纪党规和国家法律的性质区别决定的，两者不属于同一范畴，有着制定主体、规范对象、规范内容、规制手段等等方面的不同。纪法分开、纪法各表有利于突出党纪特色，实现全面从严治党。其次，纪法分开、纪法各表也是党风廉政建设和反腐败工作深入开展的客观需要。实践中，纪法不分的弊端使得党风廉政建设和反腐败斗争难以有效开展，如旧的《中国共产党纪律处分条例》基本参照《刑法》，对违纪行为的界定和处罚具有浓厚的刑法色彩，对党组织和党员的纪律要求契合度不够，缺乏党纪特色。最后，纪法分开、纪法各表是落实全面从严治党的根本要求。党的纪律是党的规矩，党纪党规严于国家法律，两者对党组织和党员的要求是不一样的，纪法分开、纪法各表有利于厘清党纪党规与国家法律的界线，真正实现把“党纪党规挺在前面”。纪法分开、纪法各表不仅要求党纪党规与国家法律在规范文本上的剥离，而且要建立其属于党纪党规的话语体系，使党纪党规真正成为全面推进依法治国背景下从严治党的“戒尺”。

四、科学构建党纪党规体系的初步设想

党纪党规体系作为中国特色社会主义法治体系重要的子体系之一，决定了其构建必然要符合并遵循法律体系的基本原则，并以法学的视角去进行设计。我们认为，与其他法律部门相比，行政法同党纪党规的契合相似度最高，因此，以我国行政法的基本原则和体系架构设计我国党纪党规体系符合我国的基本国情和党纪党规体系的制度特征。

首先，从效力位阶上看，行政法效力的分类层级分明，种类多样。行政法效力有如下分类：宪法、行政性法律、行政法规、规章、其他规范性文件。这些与党纪党规的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则、其他规范性文件等分类在效力位阶上有极大的相同之处。

其次，从内容划分上看，行政法可分为行政组织法、行政行为法、行政救济法等法规部门，很好的囊括了所有的行政性法律，也使得行政法体系结构严密而完整。我们在对党纪党规文献进行了详细的梳理之后，发现对党纪党规亦可以参照行政法分类方法将之划分为组织类、行为类、监督和权利保障类等。

再次，行政法规文件的名称与党纪党规的名称多有契合，如行政法规存在着条例、规定、办法、细则、意见、决定，这与党纪党规在规范名称上重合度非常高，使得参照行政法体系更具可能性和操作性。

总之，广义的行政法规一般包括条例、办法、实施细则、规定及大量的行政性规范文件。党纪党规所包含的准则、条例、规则、规定、办法、细则及同样数量庞杂的党内规范性文件与之相接近，位阶体系基本相同。此外两者调整范围都较广，都是调整国家的重要组织机关及重要社会关系。且行政法的发展相比党纪党规相对成熟，在规范权力的运行方面积累了大量的理论和实践经验，因此，我们需要借鉴行政法简洁、可操作性强的分类标准——按照行政法的规范内容分成组织法、行为法、救济法，并由此对党纪党规体系予以构建。而民法、刑法等部门法，并无如此丰富的规范表现形式，数量构成也较为简单，且其调整的法律关系也相对单一。因此，我们认为从法律体系的角度出发，尤其是以行政法的体系规范作为主要参照来设计党纪党规制度体系更加符合国情党情，具有较强的操作性和可行性。具体将以下述五大类作为中国共产党党纪党规制度体系的主要框架结构:

(一)党章类

党章是中国共产党党内生活的最高法规，是经党的全国代表大会，以全党的名义制定的，贯穿于党的一切活动与建设中的最高准则，是以成文的形式表达的党的组织规章和办事条例，体现了全党的意志和利益。中国共产党的党章作为党的根本法规，对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等均作出根本性规定。

在党纪党规体系中，党章具有根本性地位，有着最高效力与最高权威，相当于党内的“宪法”。构建党纪党规体系，要将党章置于党纪党规体系位阶的顶端，确立党章在党纪党规体系的统帅地位，努力建成以党章为统帅，以准则、条例为主要框架，由各种规则、规定、办法、细则及其他党内规范性文件共同组成的有机联系的党纪党规体系。为此，当前必须加强党章与其他党纪党规的联系，确保党章成为制定其他党纪党规的依据以及其他党纪党规的效力基础，保障一切党内活动的实施均围绕党章来展开。其重点需要以法律体系的违宪审查机制为参照，建立起党内的“违反党章审查机制”，保障党纪党规内部统一，结构严密，真正树立起党章的“党内根本大法”地位。

(二)准则类

准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定的一类重要的党纪党规。截至目前，共有两部准则即《中国共产党廉洁自律准则》和《关于党内政治生活的若干准则》。

准则作为仅次于党章的具有基础性意义的党纪党规，是对党章的遵循和进一步细化。准则由党的中央委员会制定，是对党的治国理政及其自身建设某个领域重大和全局性事项作出规范的党纪党规，其地位仅次于党章而高于其他党纪党规。

在构建党纪党规体系中，对准则的定位应比照法律体系中的“基本法律”，其地位仅次于党章，高于其他党纪党规，是名副其实的“二级大法”，在党纪党规体系中应具有基础性地位。准则的制定主体要有很高的位阶，即在党的全国代表大会闭幕期间行使党内最高权力的中国共产党中央委员会，此外准则规定的必须是具有重大性和全局性的事项。为适应当前党治国理政新形势的要求，在《中国共产党廉洁自律准则》已修订颁布的情况下，应尽快着手修订1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》。

(三)条例类

作为最重要的一类党纪党规，条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面性规定，在党纪党规体系中的效力低于准则。改革开放以来，党中央颁布了许多诸如《中国共产党纪律处分条例》等重要的党纪党规，为党的制度建设打下了重要的基础。当前生效的共有二十余部条例，它们共同构成了党纪党规体系的框架。

条例的制定主体要求较高，涉及内容广泛而且内容重要。根据《党内法规制定程序条例》，条例只能由党的中央组织制定，且必须是涉及党的某一领域或某一方面具有重要性的全面规定。其次，在党纪党规体系中，条例的效力位阶仅低于党章和准则，高于其他的党纪党规，是制定和实施其他党纪党规的依据之一。最后，条例在构建党纪党规体系中具有重要的框架性意义，是具体形塑党纪党规体系的“骨架”，相当于法律体系中由全国人大常委会制定的“一般法律”的地位。

以条例的内容和性质为划分标准，结合立法法与行政法的分类方式，我们将条例分为组织类条例、行为类条例、监督与权利保障类条例等三类，其中组织类条例包括规范各级党组织的条例和规范全体党员和党员干部的条例；行为类条例包括规范立纪立规的条例、规范执纪执规的条例；监督与权利保障类条例包括规范党内监督的条例、规范党员权利保障的条例。

对条例类党纪党规的修改、制定与完善建议：

1.比照“一般法律”在法律体系的地位给条例以党纪党规体系定位；

2.明确党内条例建设的原则和目标；

3.明确何为“某一领域重要关系或者某一方面重要工作”；

4.逐步实现条例要素、结构、表述等的相对统一；

5.进一步增强条例与其他党内法规的合力。

(四)规则、规定、办法、细则类

规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出的具体规定。在党纪党规体系中，规则、规定、办法、细则是表现形式最多的党纪党规，是对党章、准则、条例的具体化，是党章所确定的党纪党规的原则在实施过程中的具体化。规则、规定、办法、细则制定的主要目的，是如何落实和实施党章、准则、条例所确定的原则和方向，将党纪党规体系中的“应然”转化成“实然”。规则、规定、办法、细则可分为中央层面及中央各部委、地方省委层面，前者由党的中央组织制定，后者由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定。后者不能与前者相抵触，否则无效。

在党纪党规体系中，规则、规定、办法、细则不仅表现形式多样而且数量也是最多的。如果说条例是党纪党规体系的“骨架”的话，那么规则、规定、办法、细则就是党纪党规体系的“血肉”，是党纪党规指导思想、基本原则、党章、条例的具体细化，具有执行性和可操作性强的特点。其有两层制定主体，中央层面由党的中央组织制定，由于制定主体均是中央层面，效力也及于全国范围，因此中央层面的规则、规定、办法、细则可比照法律体系中的“行政法规”来予以定位；中央部委及地方省委层面由中央各部委和地方省级党委制定，此层面的规则、规定、办法、细则可比照法律体系中的“规章”来予以定位。

以规则、规定、办法、细则的内容和性质为划分标准，结合立法法与行政法的分类方式，我们将之分为组织类、行为类、监督与权利保障类三类。其中组织类包括规范各级党组织的规则、规定、办法、细则和规范全体党员和党员干部的规则、规定、办法、细则；行为类包括规范立纪立规的规则、规定、办法、细则和规范执纪执规的规则、规定、办法、细则；监督与权利保障类包括规范党内监督的规则、规定、办法、细则和规范党员权利保障的规则、规定、办法、细则等。

对规则、规定、办法、细则类党纪党规的修改、制定与完善建议：

1.中央层面的规章、规定、办法、细则可比照“行政法规”在法律体系中的地位来定位，各部委及地方省委层面的规则、规定、办法、细则则可比照“规章”来定位。

2.加强规则、规定、办法、细则等文件的备案审查，完善相关冲突解决机制，保障党纪党规体系效力统一。

3.加强规则、规定、办法、细则与党章、准则条例之间的衔接，规范规则、规定、办法、细则的内部结构。

(五)其他规范性文件类

其他规范性文件类党纪党规，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

其他规范性文件类党纪党规是对规则、规定、办法、细则的补充和进一步细化，其制定主体广泛，包含中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，规定的事项也较为具体，具有灵活性强、针对性强的特点。这与法律体系中的行政规范性文件(红头文件)有极高的相似之处，因此，可比照行政规范性文件在法律体系中的地位来给其他规范性文件类党纪党规以体系定位。

以决议、决定、意见、通知等党内其他规范性文件规定内容和性质为分类标准，参照行政法中的分类方法，可以将之分类为组织类、行为类、监督与权利保障类、思想作风类四类。因决议、决定、意见、通知具有很强的政策性导向，因此，也可归之为政策性党纪党规一大类。组织类包括规范各级党组织的决议、决定、意见、通知和规范全体党员和党员干部的决议、决定、意见、通知；行为类包括规范立纪立规的决议、决定、意见、通知和规范执纪执规的决议、决定、意见、通知；监督与权利保障类包括规范党内监督的决议、决定、意见、通知和规范党员权利保障的决议、决定、意见、通知等。

对其他规范性文件类党纪党规的修改、制定与完善建议：

1.比照“规章”、“行政规范性文件”在法律体系的地位来对决议、决定、意见、通知进行党纪党规体系定位。

2.加强决议、决定、意见、通知等文件文本规划化程度，提高对其备案审查的力度。

3.减少直至杜绝党政机关联合发布决议、决定、意见、通知等做法，真正实现“纪法分开”。

综上，党纪党规建设是中国共产党加强党的建设的重要方式,历来都是我党党建工作十分重要的内容。在全面推进依法治国的背景下，深入研究中国共产党党纪党规对于依纪依规治党,更好地推进党的建设，加强党的执政能力，完善党的领导方式，巩固党的执政地位，永葆党的先进性，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有十分重要的意义。一个内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党纪党规制度体系必将对依法治国、从严治党发挥重要的引领作用。

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[4]姜明安.加强党内法规建设是党建制度改革的重要环节[J].中国司法，2013，(12).

[5]习近平：在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c-113907206.htm.

[6]中央文献出版社.十八大以来重要文献选编:上[G].北京：中央文献出版社，2014：349-350.

[7]崔建周.“党规党纪严于国家法律”:理论依据、实践指向与实现条件[J].理论探索，2015，(4).

[责任编辑：刘红]

收稿日期：2016-04-30

基金项目：北京市纪检监察学会2015年度重大课题“党纪党规体系建设问题研究”成果

作者简介：王建芹(1963-)，女，山东潍坊人，非政府组织法律问题研究中心主任，教授。

中图分类号：D920.0

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)04-0026-08