饮用水源环境保护管理衔接问题研究

孙进书，万宝春，冯亚平

（1.河北工业大学 经济管理学院，天津 300401；2.河北省环境科学研究院，河北 石家庄 050037；3.河北省环境保护厅，河北 石家庄 050051）

饮用水源环境保护管理衔接问题研究

孙进书1，2，万宝春2，冯亚平3

（1.河北工业大学 经济管理学院，天津 300401；2.河北省环境科学研究院，河北 石家庄 050037；3.河北省环境保护厅，河北 石家庄 050051）

饮用水水源管理涉及多个部门，部门间在饮用水水源地确定和保护区划分方面缺少有效衔接。水行政管理部门的职责不清，导致了水源管理效果不佳，水源地是否纳入保护区缺少准确定义等问题。通过对相关法律法规和管理制度进行分析，认为水务和水行政主管部门应加强取水许可管理，由环境保护主管部门负责保护区监管，饮用水水源地按照属地制定水源地名录，环保部门按照名录、技术材料和技术参数组织划分保护区。

饮用水；水源地；保护区划分

1 饮用水水源地确定存在的问题

饮用水水源地确定由水利部门会同有关部门共同完成。水源地确定分为选取、建设和启用三个阶段。根据《集中式饮用水水源环境保护指南》，水源地在水量、水质和风险防范方面进行综合分析确定。水量方面根据《建设项目水资源论证引导》 （SL/Z 322）进行指标的筛选，将资源环境、生活取水量和水源地开发利用程度作为水量评价指标［3］。水质方面，地表水评价参考《地表水环境质量标准》（GB 3838），地下水评价参考《地下水质量标准》（GB/T 14848），采用单因子法进行水质评价。水源地的风险防范上考虑自然和人为因素的影响，尽量避开风险源。水源地确定方面，国土资源部门负责对地下水的监测和监督，防治地下水污染和地质结构破坏等问题，水源地确定需要获得取水许可和专家论证［4］。

1.1 取水许可制度存在的问题

根据《中华人民共和国水法》制定的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）实施水资源的有偿使用。《条例》规定取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。取水单位或者个人应当按照已批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定。

在《水法》和《河北省地下水保护条例》《水资源行政许可和有偿使用条例》中，并没有专门对国家重要水源地、省级重要水源地等实施行政许可的有关条文，《河北省地下水保护条例》则规定，制定并公布重要地下水水源名录，规定需要制定饮用水水源规划。但实际检索国家和省相关网站，并没有找到省级以下水源地名录，也未发现专门的饮用水源规划。

1.2 专家论证制度存在的问题

《中华人民共和国水法》和《集中式饮用水水源环境保护指南》规定新建水源应与当地有关规划相协调，并进行环境影响评价，同时对新建水源的环境保护成本进行论证。新建水源要研究对当地环境的永久性影响，例如人口搬迁和水源地建设对当地的自然、社会环境变化的影响，导致水生和陆地生物变化，地下水资源和矿藏的影响，对水源地当地的水质影响和河流生态影响。当水源地无法满足供水需求，需要进行处理工艺和相应的配套措施，确保水质符合饮用标准。根据《取水许可制度实施办法》，对于新建、改建、扩建的饮用水水源地项目按照《取水许可制度实施办法》规定进行水资源论证，编写水资源论证报告。

在《取水许可制度实施办法》中，并没有明确规定各个部门专家的人数，各个专家的职责不明晰，同时各个水行政主管部门之间数据不共享，导致统计数据不一致的问题，增加了水资源论证难度。专家论证过程，不同部门之间的专家意见差异较大，增加了论证报告编制难度。同时在水行政主管部门的官方网站找不到详细的论证报告，缺少公众参与的内容，论证结果难以被群众信服。

1.3 水源地确定中存在的其他问题

全国饮用水水源地管理方面在管理体制和管理措施上还存在很多问题：法制不健全，多头保护和管理，部门协调性差，管理能力薄弱。国家还没有出台饮用水安全保护法规或条例。以河北省为例，当前的饮用水水源地确定，应在《行政许可条例》和《审批事项》中具体载入饮用水源的相关信息。饮用水源地的确定，应当明确为水行政部门的职责，有关部门职责不明确，导致饮用水源管理效果不佳［4］。

2 饮用水水源地保护区划分存在的问题

《水法》规定，国家建立饮用水水源保护区制度。由省、自治区、直辖市的人民政府负责划定饮用水水源保护区，在保护区内采取有效措施，防治饮用水水资源枯竭和水污染，确保城乡人民群众的用水安全。当前由市、县人民政府根据水源地实际需要决定是否划分饮用水水源地保护区，保护区划分上报省人民政府，然后由水利部门会同水行政主管部门负责饮用水水源地保护区的划分工作，对水源地实行三圈防护（一级保护区、二级保护区和准保护区）。

2.1 保护区划分要求

保护区划分的水质要求为地表水饮用水源一级保护区的水质，基本项目限值不得低于《地表水环境质量标准》 （GB 3838-2002）中的Ⅱ类标准，且补充项目和特定项目应满足该标准规定的限值要求。地表水饮用水源二级保护区的水质基本项目限值不得低于《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）中的Ⅲ类标准，并保证流入一级保护区的水质满足一级保护区水质标准的要求。地表饮用水源准保护区的水质标准应保证流入二级保护区的水质满足二级保护区水质标准的要求。地下水饮用水源保护区（包括一级、二级和准保护区）水质各项指标不得低于《地下水质量标准》 （GB/T 14848）中的Ⅲ类标准［5］。

2.2 保护区划分实施

饮用水水源地为河流型、湖库型和地下水型。水源地保护区划分方法参考《饮用水源保护区划分技术规范（2007）》。在实际水源地保护区划分中，一般由市、县人民政府环境保护行政主管部门组织对划分技术方案进行编制。技术方案的编制工作由市、县环保部门或乡镇政府委托技术单位编制划分技术报告，征求水务、卫计、国土、城管、住建等相关部意见后，由市、县人民政府报省级人民政府审批，省级人民政府批转省级环境保护行政主管部门，由其组织水行政主管部门审查后，经省政府同意，由省级环境保护行政主管部门复函批准保护区划分方案［6］，但是在实际的运作中，各个部门的协调效果不佳。

2.3 保护区划分问题

在实践中，技术报告对具体水源保护区提出划分方案并进行论证。根据划分技术规范，一般对地下水源地而言，划分采取技术参数进行计算，参照经验值对照保护区半径取值，根据取值现场踏勘确定保护区边界和主要坐标拐点，计算保护区面积［7］。在技术编制阶段，一般是由技术编制单位在环境保护部门的组织下，按照划分技术规范，商请相关部门取得技术资料进行编制。在此过程中，某水源是否纳入集中式饮用水源管理，有时出现不能确认的情况。有关区域的水文地质条件和水源井技术参数的确认也会遇到评审专家与其他部门的质疑。另外，饮用水水源具有多样性，有地下水、湖泊、水库、河道等水源。同一类水源因所在流域的自然条件和社会经济环境不同，饮用水水源地保护区划的方法和指标也不同，加大了管理上的难度，不利于标准的统一。

3 水源地确定和保护区划分的衔接

饮用水水源环境管理涉及到多方面因素，像技术标准体系的建立与部门协调的城市饮用水水源保护管理机制。水行政主管部门要依法强化水源保护和管理，建立专家参与的科学决策机制，加强对饮用水水源环境管理。

3.1水源地确定和水源地保护区划分部门间的协调

当前饮用水水源地确定和保护区划分之间缺少必要的衔接，显然两者之间具有很多联系，原来由环保部门主要负责的水源地保护区划分可以由水利部门统一负责，完成水源地的选取和保护区划定工作；环保部门负责水源地环境的监督和管理工作。水务部门会同有关部门拟订水资源中长期和年度供求计划，并监督实施。同时组织实施水资源论证制度和取水许可制度，发布水资源公报，指导饮用水水源保护和确保安全饮水工作。水利部门根据水务局提供的饮用水需求进行水源地的确定和水量的设计，环保部门在保护内建立名录制度，加强对保护区监管工作。

3.2 饮用水水源环境管理制度改进建议

针对目前饮用水水源环境多头管理，多个部门之前协调性差，各部门之间的工作缺乏协调的问题，建议饮用水源环境管理应该在管理制度分工上予以明确：

（1）水务部门或水行政主管部门，应按照相关法律法规，通过加强取水许可征地，加强对饮用水源的管理。建立集中式饮用水源档案管理制度和集中式饮用水源名录制度，在论证饮用水源取水许可和确定集中式饮用水源名录时征求环境保护部门和其他相关部门的意见。

（2）集中式饮用水源名录应按照属地管理和供水范围进行分类。国家重要的水源地名录，按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》制定。其他应参照有关省、市做法，建立各级名录，并予以公布，名录中按照实际做法，应含市、县城、乡镇和联村供水水源地名录。

（3）按照水源保护区划分法律，市县人民政府将划分方案报省，省政府组织予以批准批复。环境保护部门按照名录组织开展集中式饮用水水源地划分工作。

（4）集中式饮用水水源地保护区划分技术工作所需的技术材料和技术参数，以取水许可管理办法中的参数为主要依据，结合规范编制所需的相关参数，进行计算和评估，确定保护区。没有取水许可技术报告提供相关参数的，不得开展保护区划分工作。

饮用水水源由多个部门共同管理，在水源地的确定和保护区的划分之间一直缺少有效的管理制度衔接。本研究通在对水源管理和保护区划分的相关法律分析的基础上，明确了各个水源管理部门的职责，从饮用水水源管理制度的角度为饮用水安全提供相应的法律建议。

［1］陈灿平.我国水资源问题的成因分析和对策研究［J］.西南民族大学学报：人文与社会科学版，2014（6）：141-144.

［2］孙进书，冯海波.河北省集中式地表饮用水评价方法研究［J］.中国环境管理干部学院学报，2016，26（1）：53-56.

［3］赵华林.加强饮用水水源环境保护［J］.环境保护，2007，21（2）：18-21.

［4］石效卷.中国饮用水水源环境安全［J］.中国环境管理干部学院学报，2012，22（1）：1-6.

［5］李国敏，徐海珍，黎明，等.地下水源地保护区划分方法与应用［M］.北京：中国环境科学出版社，2010.

［6］邓媛媛，胡立堂，高童，等.吴忠市金积地下水饮用水源地保护区划分［J］.南水北调与水利科技，2013（2）：127-131.

［7］徐海珍，李国敏，张寿全，等.地下水水源地保护区划分方法研究综述［J］.水利水电科技进展，2009，29（2）：80-84.

（编辑：周利海）

A Study on The Connection of Environmental Protection and Management of Drinking Water Source

Sun Jinshu1，2，Wan Baochun2，Feng Yaping3
（1.School of Economic and Management，Hebei University of Technology，Tianjin 300401，China；2.Hebei Institute of Environmental and Science，Shijiazhuang Hebei 050037，China；3.Environmental Protection Department of Hebei Province，Shijiazhuang，Hebei 050051，China）

Drinking water sources management involves multiple departments，but lacks effective cohesion in drinking water sources determination and protect area division between different departments.The confusion responsibilities of water administrative departments result in poor effect of water management，and lacking accurate definition about whether the water sources are included in the protection areas.Through the analysis on relevant laws and regulations and management system，it presented that water and water administrative departments should strengthen the water permit management，water sectors and water administrative departments should strengthen the water permit management，environmental protection authorities should be responsible for protecting the protection areas.Drinking water sources should make local directory in accordance with territories，environmental protection departments should divide protection areas in accordance with the local directory，technical materials and technical parameters.

drinking water，water source area，division of protection areas

4 结论

X321

A

1008-813X（2016）05-0021-04

2016-08-04

孙进书（1988-），男，山东枣庄人，河北工业大学经济管理学院工业工程专业硕士研究生在读，主要从事环境规划与环境管理的研究。

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.05.06

水是人类赖以生存和发展的物质基础，饮用 水水源地安全、水质好坏直接决定了人民群众的身体健康［1］。如何保障日益增长的城市生产生活用水需求已经成为我国水资源主管部门的主要工作任务之一，而保护好饮用水源地是保障我国城市经济社会可持续发展的物质前提和重要基础。目前的水源管理法律法规中，在《水法》和《水污染防治法》中规定，国家实行饮用水源保护区管理制度，《水污染防治法》中明确环境管理行政部门会同水行政部门对饮用水源划分保护区。但是，当前水源地确定和保护区划分缺少有效的制度衔接［2］。在管理方面，真正落实水源保护区制度的不足50%，有配套保护规定和专门保护机构的城市饮用水源地仅占四成。饮用水水源地的保护工作远远落后于社会经济的发展步伐。