积极推进社会保障治理能力现代化

龙玉其

（首都师范大学管理学院,北京100048）

积极推进社会保障治理能力现代化

龙玉其

（首都师范大学管理学院,北京100048）

社会保障治理能力现代化要求社会保障的多元主体充分整合和运用各类社会保障资源,运用科学的方法和手段促进社会保障体系和运行机制的完善,提高社会保障的公平性、科学性与可持续性,实现社会保障效用的最大化。社会保障治理能力现代化要求理顺政府、市场与社会的关系,实现不同主体平等参与、合作共治。社会保障治理能力现代化是实现国家治理能力现代化的需要,是应对各种社会保障问题、风险与挑战的需要,是促进社会保障公平与可持续发展的需要。

社会保障；治理能力现代化；维度；标准

党的十八届三中全会提出了深化改革的目标和任务,明确提出要“实现国家治理体系与治理能力的现代化”。社会保障治理能力的现代化是国家治理能力现代化的重要内容之一,也是实现社会保障持续、健康发展的必然要求,因此,需要明确社会保障治理能力现代化的内涵、意义,积极推进社会保障治理能力的现代化。

一、社会保障治理能力现代化的含义

国家治理能力现代化已成为当前我国的重要话语,在党的十八届三中全会的基础上,习近平指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”［1］,对国家治理能力的内涵做了深刻阐述。国家治理能力的现代化是多个治理主体运用多种资源、多种方式推动国家进步的过程,治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场和社会的关系［2］,根本目标是促进国家经济社会发展质量的提升、促进国民福祉水平的提升以及促进国家的永续发展。

国家治理能力现代化为社会保障治理能力现代化提供了依据和指南,社会保障治理能力的现代化务必服务于国家治理能力现代化的总目标和国家整体利益的最大化,国家治理能力现代化的方法和思路为社会保障治理能力现代化提供了宏观指导,社会保障治理能力的现代化应该在此指导下进一步明确自身的具体发展思路和举措。

关于社会保障治理能力现代化的概念,只有陈仰东等［3-4］少数学者在研究中涉及,但并没有对其进行具体阐释。到目前为止,社会保障治理能力现代化的含义并不清晰,笔者尝试对其进行理解和阐释。社会保障治理能力现代化置于国家治理能力现代化的框架之下,基于国家治理能力现代化总目标的基础上,进一步明确社会保障治理的目标、理念、依据、主体、内容、方法和手段等要素,使社会保障在促进国民福祉提升的同时适应和促进国家经济社会的发展。社会保障治理能力的现代化要求社会保障的多元主体充分整合和运用各类社会保障资源,遵循“公平优先、兼顾效率”的原则,运用科学的方法和手段促进社会保障体系和运行机制的完善,提高社会保障的科学性与可持续性,实现社会保障效用的最大化。社会保障治理能力现代化的实质就是实现社会保障的“善治”,实现国民社会保障利益的最大化。

科学的社会保障治理模式是实现社会保障治理能力现代化的总纲,社会保障治理能力现代化要求理顺政府、市场与社会之间的相互关系。政府责任事关人民幸福［5］,需要充分发挥政府的主导作用、明确社会保障发展中的政府职责、理顺社会保障管理体制与运行机制以及完善社会保障投入机制。市场是社会保障发展中的重要主体,是社会保障资源的重要提供者之一,是提升社会保障活力与效率的重要因素,有利于多层次社会保障体系的建立和完善,满足差异化、多样化的社会保障需求。政府的主导作用与市场作用的发挥以及市场机制的运用并不矛盾,但需要明确各自的职责分工,使之相互促进、相互协作而不是相互排斥。社会是社会保障的重要参与者和推动力量,社会保障立足于社会并需要社会的参与,以社会化为发展方向,社会保障的决策、筹资、管理和服务等环节均离不开社会参与。强调社会保障的社会性和社会力量参与,是实现国民社会保障权利、有效满足国民社会保障需求的必然要求。

有效发挥政府、市场与社会在社会保障发展中的作用,既要明确各自的职责定位,不越位、不缺位,更要充分发挥三者的合力,实现三者的良性互动,强政府、强市场以及强社会,协同推进社会保障的发展,实现不同主体在社会保障发展中的平等参与、合作共治,实现社会保障的公平与效率,促进社会保障健康、持续发展。

社会保障治理能力现代化要求处理好社会保障发展与政治、经济、社会和文化发展的关系。应该遵循独立性与统一性相结合的原则,既需要将社会保障的发展与政治、经济、社会和文化的发展相融合并且服务和促进这些系统的发展,同时又需要保持社会保障的适当独立性,体现社会保障自身的发展规律,不过度受制于其他要素的影响,导致社会保障效用的过度化与泛化,扭曲社会保障的发展规律。尤其需要强调的是,不要将社会保障治理能力等同于社会保障在社会治理和社会发展中的作用,不能完全等同于社会保障的社会治理功能,这里突出强调社会保障自身的治理能力,促进社会保障的自我完善与发展。

二、社会保障治理能力现代化的意义

社会保障治理能力现代化是实现国家治理能力现代化的需要。国家治理涉及政治、经济、文化、社会和环境等内容,社会保障治理只是国家治理子系统中的一项内容。毋庸置疑,社会保障治理能力的现代化有助于推进国家治理能力现代化的实现。社会保障的改革与发展是民生建设和社会建设的重要内容,社会保障治理能力的现代化特别有助于实现社会治理能力的现代化,通过社会保障的科学发展促进民生问题和社会问题的解决,促进社会公平正义与和谐。

社会保障治理能力现代化是应对各种社会保障问题与挑战的需要。改革开放以来,尤其是21世纪以来,我国社会保障的改革与发展取得了重大成就,社会保障体系不断健全和完善,社会保障的作用日益广泛,为保障国民生活、促进经济社会发展发挥了重要作用,但目前我国社会保障体系依然存在诸多问题,与人民群众日益增长的社会保障需求还有较大的差距,比如制度设计不科学、公平性不足、制度碎片化、运行机制不成熟、投入机制不合理、基金保值增值难、管理与服务体系不完善,等等。“长期形成的利益失衡与利益固化的藩篱、人口老龄化所带来的压力、大规模的人口流动与就业高流动性、体制性障碍造成的路径依赖以及现行社保制度存在的缺陷,又构成了重大挑战”［6］,在人口老龄化、新型城镇化和我国经济社会发展进入新常态的背景下,社会保障的发展面临着许多新的压力和挑战,发展社会保障的任务依然十分艰巨,因此,未来我国社会保障的发展应该积极主动适应新常态,进一步深化社会保障改革,完善制度模式与运行机制。社会保障治理能力的现代化是解决社会保障诸多问题、应对各种社会保障挑战的需要。

社会保障治理能力现代化是促进社会保障公平与可持续发展的需要。增强公平性、促进可持续发展是社会保障改革追求的重要目标,这一目标的实现绝非易事,要求立足现实国情,全面审视我国社会保障改革的实践,总结经验与教训,探索中国特色的社会保障道路,完善中国特色的社会保障体系。公平性是社会保障的根本属性,是社会保障改革的重要目标,社会保障治理能力现代化要求更好地实现社会保障的公平属性,让全体国民公平共享改革发展成果。社会保障治理能力现代化要求兼顾国民社会保障的近期需要与长期可持续发展,以可持续发展为根本着眼点,对现有的社会保障制度进行改革。

三、社会保障治理能力现代化的维度

（1）改革决策能力现代化。在社会保障治理过程中,需要作出若干的改革决策,涉及社会保障改革与发展的诸多方面。改革决策能力要求建立和完善科学的决策模式与决策机制,确保社会保障决策的民主性、公开性、规范性和科学性。在社会保障的改革决策过程中,应该以合理的形式吸纳不同利益主体的参与,充分考虑不同主体的利益诉求。需要完善社会保障改革决策的程序和机制,建立社会保障重大问题决策的公民参与协商机制,增强改革决策的有效性,避免决策失误。

（2）行政管理能力现代化。科学、高效的行政管理是社会保障治理的重要内容,社会保障治理能力现代化要求增强社会保障的行政管理能力,明确政府在社会保障中的行政职责与角色定位,应该遵循集中与分散相结合的原则,基于社会保障的整体框架,需要进一步理顺社会保障的管理体制,深入推进社会保障行政管理职能整合［7］。科学、适度运用行政力量推动社会保障的发展,加强社会保障的顶层设计。社会保障行政管理能力的现代化还要求增强政府在社会保障发展中的统筹规划与协调能力,发挥政府协调不同主体关系的作用。

（3）政策执行能力现代化。社会保障目标的实现要求良好的社会保障的政策执行能力,如果没有科学、有力的政策执行,再好的社会保障制度也是一纸空文。良好的政策执行能力有利于提升社会保障的质量和效率,相反,则有可能违背或扭曲社会保障的发展目标,违背社会保障制度设计的初衷。社会保障治理能力现代化要求准确、及时地加强社会保障政策的执行。在扩大社会保障覆盖面、加强社会保障资金筹集、社会保障基金保值增值、社会保障待遇支付与调整等政策事项中需要具备良好的政策执行能力。良好的政策执行能力特别要求提高基层社会保障管理与服务机构的执行能力。

（4）资源聚合能力现代化。社会保障的发展需要大量的资源供给,包括物资、资金、服务和设施等方面的资源,这些资源的供给是多主体、多渠道的,政府是社会保障资源的重要供给者,除此之外,还应该坚持激励与约束相结合,建立强有力的资源聚合机制,充分整合和利用市场、社会、家庭和个人的资源并对这些资源进行高效利用。能否高效地筹集丰富的社会保障资源直接影响甚至决定着国民社会保障需求的满足。

（5）基金治理能力现代化。社会保障基金是社会保障治理的重要载体,良好的基金治理能力是社会保障治理现代化的重要体现,直接涉及社会保障资源的筹集与国民社会保障待遇的获取,是社会保障体系中的敏感内容,影响社会保障制度的信誉,甚至直接决定着社会保障发展的成败,这里说的基金治理包括基金的管理与投资,目的是确保基金安全与保值增值。良好的基金治理能力要求建立严密、科学的基金管理与投资体制,完善投资渠道与组合策略,提高基金投资效益。基于目前我国社会保障基金管理与投资中存在的诸多问题,提高基金治理能力是未来实现社会保障治理能力现代化的重点和难点之一。

（6）经办服务能力现代化。社会保障目标的实现需要有完备、高效和方便的社会保障经办服务体系。社会保障资金的筹集、基金的管理和待遇的发放等环节均需要强有力的经办服务系统,直接影响到国民社会保障需求的满足,影响到社会保障制度的公平性与效率性。经办服务系统包括机构、资金、制度、人才、设施、设备和技术等要素,需要充分整合这些要素,提高社会保障的经办服务能力。提高社会保障经办服务能力需要坚持“管办分开、项目整合”的原则,增强独立性与专业性,提高经办服务的满意度,促进社会保障效果的提升。经办服务能力建设的关键在于“四化”：机构法人化、服务专业化、手段信息化、管理精细化［］。

（7）监督纠偏能力现代化。无论制度设计如何完善,在执行和实施过程中,由于制度环境的变化和其他人为或非人为因素的影响,都有可能出现许多问题与偏差,可能违背制度设计的初衷。社会保障治理能力的现代化必定要求建立严密的监督体系和纠偏机制,以此来提升社会保障的监督纠偏能力、解决社会保障运行中出现的问题、防范社会保障的风险以及促进社会保障的完善。应该吸纳政府、企业、个人、专家学者和中介组织等相关利益主体参与社会保障的监督与纠偏,实现社会保障发展的良性循环。

（8）法制建设能力现代化。良法是善治的前提［9］,依法治国是国家治理能力现代化的重要特征,同样,法制化是社会保障治理能力现代化的重要体现。实现我国社会保障治理能力的现代化应该积极有序地推进法制建设,使社会保障有法可依、依法运行。社会保障的法制建设既需要有像《中华人民共和国社会保障法》一样的母法或综合法,也需要针对不同社会保障项目、不同社会保障运行环节（比如资金筹集、基金管理、待遇支付与调整、经办服务、监督管理等）的子法或专项法。需要有社会保障的立法规划,逐步制定和完善社会保障法律法规体系。

四、社会保障治理能力现代化的标准

（1）治理目标的准确性。准确的目标定位是实现社会保障治理能力现代化的根本前提,如果目标定位不准确,可能导致社会保障违背发展规律,难以可持续发展。社会保障的根本目标是提升国民的福祉水平与生活质量,促进人的发展。社会保障的科学发展有助于实现政治、经济、社会和文化等方面的发展目标,需要在国家经济社会发展整体目标的基础上明确社会保障的发展目标,体现社会保障的发展规律。社会保障的发展还需要处理好近期目标与远期目标的关系,远水不能解决近渴,需要努力满足当前的社会保障需求,但也要防止竭泽而渔、难以持续。

（2）治理理念的先进性。理念是行动的指南,社会保障治理能力的现代化要求具备先进的治理理念。应该树立社会保障投资理念和社会保障权利理念,将社会保障的发展作为一项人力资本投资,而非纯粹的负担。获得社会保障是国民的基本权利,是政府和社会理所当然的责任,而不应该是出于压力,更不是施舍和怜悯。

（3）治理依据的权威性。社会保障治理不是随意进行的,不同主体在社会保障中的行为需要有相应的规范和依据,因而社会保障治理能力的现代化要求强化社会保障治理的权威性、规范性,明确不同主体的权利义务关系,维护国民的社会保障权益。社会保障治理应该在准确把握国民社会保障需求的基础上加强社会保障法制建设,形成完备的社会保障法制体系,使社会保障的发展有法可依、有法必依,实现社会保障运行的法制化。

（4）治理主体的多元性。治理意味着主体的多元性,单一的主体不能称之为治理。在社会保障的发展过程中,需要在明确政府、市场、社会关系主线的基础上,进一步明确政府、单位、家庭、社区和个人等不同主体的责任,让不同主体平等参与社会保障的发展,实现社会保障责任共担、权利共享,单一主体或者不同主体责任失衡都不利于社会保障的持续发展。

（5）治理内容的全面性。社会保障是一个复杂的系统,在社会保障供求平衡的过程中,需要充分考虑社会保障的制度建设、资金供给、管理体制、队伍建设、设施建设和服务提供等要素,这些要素缺一不可,需要全面发展、综合考虑,尤其在社会保障的具体项目方面,社会救助、社会保险和社会福利等项目的发展需要全面、协调推进,使其满足不同群体差异化的社会保障需求。

（6）治理方式的科学性。准确把握国民的社会保障需求,实现公平、高效的社会保障供给,需要有科学的社会保障治理方式。由于社会保障的系统性和复杂性,科学的社会保障治理方式要求体现治理的整体性和协同性。具体来说,在社会保障决策的过程中：①需要综合考虑各类因素；②体现出政府、市场和社会作用的协同性；③强调不同社会保障项目的整体性、协调性,实现社会保障的统筹发展；④需要将社会保障改革与其他相关配套改革协同推进；⑤强调社会保障的顶层设计与制度整合,强调物质、资金、服务、精神和医疗等保障内容的协调性,统筹考虑不同群体的社会保障权益,当然,协同性不等于不区分先后和主次。

（7）治理手段的现代性。虽然治理手段与治理设施先进与落后不等同于社会保障治理能力的现代与落后,但社会保障治理能力的现代化一定意味着治理手段、工具的时代性、先进性。陈旧、落后的社会保障治理手段与治理工具必定影响社会保障的质量和效率。社会保障治理手段的现代性要求强化和完善社会保障经办服务系统,基于大数据的背景推进社会保障的信息化建设,加强社会保障的硬件设施建设。

（8）治理绩效的可靠性。治理绩效是社会保障治理能力现代化的落脚点,社会保障治理的最终目标是为了实现良好的社会保障绩效。社会保障治理能力现代化要求建立科学、完备的社会保障治理绩效评价体系,主观评价与客观评价相结合,全面评价与专项评价相结合,从公平性、效率性两大维度以及宏观、中观和微观三个层次全面评估社会保障的绩效。社会保障绩效评估是实现社会保障治理良性循环的联结点,促进社会保障的不断完善与可持续发展。

［1］ 习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报,2014-01-01（2）.

［2］ 高小平.国家治理体系与治理能力现代化的实现路径［J］.中国行政管理,2014（1）：9.

［3］ 陈仰东.加快实现社保治理能力现代化［J］.中国医疗保险,2014（1）：9-11.

［4］ 王增文,林闽钢.中国社会保障治理能力现代化问题［J］.贵州社会科学,2015（3）：128-132.

［5］ 俞可平.善治与幸福［J］.马克思主义与现实,2011（2）：1-3.

［6］ 郑功成.中国社会保障改革：机遇、挑战与取向［J］.国家行政学院学报,2014（6）：24-32.

［7］ 何平.深化社会保障管理体制改革问题解析［J］.行政管理改革,2013（2）：26-29.

［8］ 郑功成.“四化”是经办服务体系建设的关键［J］.中国社会保障,2014（2）：14.

［9］ 张星炜.良法是善治之前提［J］.理论与改革,2014（6）：11-12.

［责任编辑 周 莉］

D632.1

A

1009-3699（2016）05-0504-04

2016-06-08

国家社会科学基金项目（编号：16CSHS024）.

龙玉其,首都师范大学管理学院副教授,博士,主要从事劳动与社会保障研究.