中央一号文件释放哪些新理念

党国英

中国农村发展到了关键时期。今年中央一号文件总结了我国农村发展的基本经验，系统提出了今后农村发展的重要理念。理念的变化是前提，政策的落实则更是挑战。

让农业成为充满希望的朝阳产业

文件指出，要大力推进农业现代化，让农业成为充满希望的朝阳产业。朝阳产业的特质是平均利润水平在未来超过国民经济全部产业的平均水平。鉴于中国百姓的饮食水平还不高，需求增长的潜力还较大;同时，中国农业的成本降低的潜力也比较大，综合这两方面看，农业全产业链（食品供应）的盈利水平有可能提高。实现这个目标的前提是大幅度降低农业及相关产业的生产经营成本，提高产品质量，使产品在国际市场上有竞争力。

一号文件彰显了农业技术进步的科学理念。与世界农业先进国家比，中国农业技术太过落后。随着中国劳动成本的上升，替代劳动的技术对中国农业发展愈加重要。如果以单位重量粮食所含劳动时间做指数来衡量农业技术水平，中国与美国的差距在百倍之上。美国技术的优越突出表现在种子优越性及农机效率两个方面。美国的转基因大豆每公顷能产出20吨，大型农业机械每天能完成播种或收获5000亩。这个差距不能超越，中国农业竞争力就是一句空话。一号文件提出，要“加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广”。这个意见需要缜密的制度安排以确保执行。

农业绿色发展理念

适应市场的农业经营组织培育理念也在一号文件中得到体现。传统的小农经营难以适应农业现代化的需要。一号文件指出，要“坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量”。国际经验表明，以家庭为主的农业经营单位在规模上完全可以胜任农业现代化的要求。家庭的劳动力单位很小，能承担的土地规模却可以很大。但仅仅依靠这个认识还不足以解决农民收入问题。从发达国家的经验看，农民收入一大部分必须仰仗农场以外其他农业产业链所创造的利润，其组织保障则是农民自己的合作社进入全农业产业链。在我国，这个条件几乎不具备，因为农业产业链上的各类龙头企业没有农民的股份。基于这种形势，一号文件指出，今后要促进农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升，让农民共享产业融合发展的增值收益，培育农民增收新模式。

一号文件要求，应加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。文件以很大篇幅提出了绿色农业发展的具体措施。这方面有不少陈旧观念需要克服。有很多人认为，小农经营有利于维持农业生态平衡;小农倾向于使用有机农业方法从事生产等。但从笔者的调研看，现阶段小农更倾向于使用化肥农药，而规模化经营的专业农户则会合理减量使用化肥农药。专业农户也更有能力保护土壤品质，注意保护农业可持续生产条件。

城乡一体化的公共服务理念

我国城乡二元结构不仅表现为城市与乡村之间在公共服务方面的巨大差距，也表现为城市内部原住民与农民工之间的权利不平等。一号文件提出，今后要大力发展特色县域经济和农村服务业，加快培育中小城市和特色小城镇，增强吸纳农业转移人口能力。这个路径有利于在体制藩篱较弱的地区率先突破二元结构。一号文件还指出，要进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率。这意味着我国城市化率仍将保持快速提高的势头。对于继续留住农村的农民，一号文件要求提高政府对农村的公共服务水平，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，加快推动城镇公共服务向农村延伸。同时，一号文件要求探索新的村民自治模式，在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。据笔者在广东等地的调查，这种将自治组织设置下沉到更小共同体的方式能提高村民自治的效率，促进农村社会稳定，很值得广泛推广。

一号文件提出，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量。

调整财政支农方式

一号文件还提出了发挥财政政策导向作用与财政资金杠杆作用的理念。多年来，财政支持对我国农业成长发挥了不可或缺的作用，但这方面的问题不少，很多具体做法在地方广受诟病。反映最强烈的问题是资金多头操控、项目细小琐碎、使用监管低效。实际上，我国支农资金的总量已相当巨大，若按单位农产品重量所包含的财政资金支持量做比较，我国的财政支农规模已经不亚于欧盟。

今年的一号文件以及早先出台的农村政策做出了调整安排。文件支持省级涉农资金管理改革和市县涉农资金整合试点，改进资金使用绩效考核办法。今后要将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升。为了发挥财政资金的杠杆作用，中央将用3年左右时间建立健全全国农业信贷担保体系，推动省级农业信贷担保机构正式建立并开始运营。这些做法将使财政支农资金的效力获得极大改善。

理念的变化是前提，如何落实政策则更是挑战。今年一号文件还提出了大量具体的操作性指导意见。这些意见可以归为三类，一类是政府乐见，但要通过非政府的市场主体来实现的，另一类则是政府要直接动手去操作的，还有一类是需要政府通过杠杆加以引导而实现的。实现这三方面的目标都需要好的制度环境。今后应通过产权改革，特别是通过土地要素的市场化改革，培育有竞争性的市场主体，形成合理的市场化价格信息，由它们去实现政府乐见的目标;通过提高政府效率，严格问责制度，实现政府自己的工作目标;通过建立合理的政策杠杆体系，培育对政府政策能做出有效反应的民间机构，影响它们按政府的约束开展经营活动。