特殊弱势群体社会保障话语权问题的分析

刘亮

（中共武汉市委办公厅，湖北 武汉 430015）

特殊弱势群体社会保障话语权问题的分析

刘亮

（中共武汉市委办公厅，湖北 武汉 430015）

中国自古以来是一个多民族国家,少数民族中的弱势群体是我国社会发展过程中出现的特殊群体，由于各种原因使他们在社会保障制度建设中逐渐被边缘化。社会保障话语权的缺失使他们无法顺畅地表达自己的需要，不能采取积极的措施解决问题。特殊弱势群体社会保障话语权问题的产生既有内部原因也有外部原因，要从加强自身的参与意识和能力以及建立健全各项保障制度等方面入手，以强化少数民族弱势群体在社会保障中的话语权。

少数民族；弱势群体；社会保障；话语权

新中国成立以来我国社会保障的发展经历了1951年至1957年的初创时期、1958年到1977年的调整发展和挫折时期、1978年以来的全面改革和建立健全时期。逐步建立了社会保险、社会救济和社会福利制度，长期以来，我国社会保障发展目标倾向于城市职工、机关事业单位工作人员等，而对于社会中由于生理、心理等原因而在政治、经济和社会参与中处于弱势的群体的社会保障制度建设还存在很多的不足，这些真正急切需要保障的群体却因为话语权的缺失而得不到保障。同时，我国是一个多民族国家，新中国成立后，通过识别并经中央政府确认的民族共有56个，这些民族中的弱势群体社会保障制度建设值得关注。

一、特殊弱势群体社会保障话语权的内涵

“话语权”简言之，就是说话权，是人们为了充分地表达思想、进行言语交际而获得和拥有说话机会的权利，是语言权利的一种具体表现形式，也是影响社会发展方向的一种能力。[1](p54-55)弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，是相对“强势群体”而言的。弱势群体根据人的社会地位、生存状况而非生理特征和体能状态来界定，之所以成为弱势，多数情况在于他们处于社会底层或边缘，除了个人生理和能力等主观原因，不能使用改革时期市场经济优胜劣汰规律外，更主要的是由于权力分配，特别是实际享有的权利上受到不公平的对待。[2](p18)本文所说的特殊弱势群体的社会保障话语权主要是指在少数民族地区由于生理、心理、年龄、性别等多方面的原因引起的生活贫困、能力不足、社会地位低下、被社会所忽视或排斥的群体，如残疾人、老年人、女性、贫困家庭、失业者、农民等，他们在社会保障方面的需求十分必要和急切，而在社会保障政策的制定和实施过程中，由于缺乏有效的利益表达机制，没有畅通的沟通渠道，导致社会保障政策和这些社会成员的需求存在不对称性，甚至对部分群体的保障存在空白，而他们却没有影响社会保障发展方向的能力，无法表达自己的切身需要，自身的合法权益得不到保障。

特殊（少数民族）弱势群体社会保障话语权的缺失是由多方面的原因造成的：既因为弱势群体对于自身合法权益的不了解，也因为政策宣传和落实

的力度不够；既因为社会地位低下表达权益的呼声难以传达给政策制定者，也因为缺乏有效的机制和渠道使他们能有效地表达自身的利益；既因为弱势群体社会知识文化水平有限、权利意识不够强烈，也因为制度实施中缺乏有效的监督管理机构和措施。在社会保障政策制定、实施、监督和调整中，这些群体的声音比较微弱，尽管国家在不断加大社会保障制度建设和完善，并取得了很大的进步和成果，但在弱势群体的保障方面，仍然有很大的改善空间。

二、特殊弱势群体社会保障话语权问题的表现

1.特殊弱势群体对自身权利的无知。

对自身权利的无知是少数民族地区弱势群体难以表达话语权的重要原因。目前我国社会保障制度设计仍然实行二元结构，城市建立了比较完善的体系。在社会保险方面，城市养老保险基本覆盖了群体居民，针对公务员、军人和国有非营利机构工作者有公务人员养老保险制度，对于城市各类企业职工、社会团体从业人员、自雇佣者、民办非企业单位从业人员和个体工商户私营企业主建立了职工基本养老保险制度，2011年7月起启动了城镇居民社会养老保险试点工作，且还包括了公职人员职业年金和企业年金；在医疗保险方面，对城镇就业人口建立了城镇职工基本医疗保险制度，对城镇非就业人口建立了城镇居民基本医疗保险制度，针对城市贫困者实施医疗救助制度；在城市还建立了工伤保险、失业保险和生育保险。城市社会救助和社会福利体系也在不断地完善。在农村，目前社会保障主要包括2009年开始试点的新型农村养老保险、新型农村合作医疗保险，最低社会保障制度、灾害救济、医疗救助制度。

从社会弱势群体来看，广大农民是其中一分子，相对于城市居民他们的保障范围和项目较少，但是农民对于自身的权益了解并不多，常常是靠农村村委会来传达政策和实施方案，这种自上而下式的传达机制可能造成信息不对称，带来道德风险的同时使农民的利益受损。少数民族地区的社会保障制度建设比较滞后，由于地区的特殊性，经济发展比较缓慢，很多地区少数民族社会保障话语权无法表达。

例如，农村残疾人是弱势中的弱势，国家制定的《残疾人权益保障法》、《残疾人就业条例》、《残疾人就业保障金管理条例》以及《劳动法》中对于残疾人的权益都有一定的规定，但是在调查中发现农村残疾人对于自身的合法权利了解很少，有调查数据显示，农村残疾人文盲约占农村残疾人总数的20.6%，小学文化约占44%，初中28.3%，高中及以上仅占5%，在被调查的残疾劳动人口中，不知道残疾人就业条例相关内容的人数为2633人，占89.1%，知道残疾人就业保障金的仅占11%。这些数据表明我国农村残疾人对自身的权益了解得很少，在权益的要求中便失去了合理有效的武器。

2.特殊弱势群体缺乏良好的权益表达渠道。

目前，我国农村的村委会是群众性自治组织，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，农民的一般事务和政策都是通过村委会进行传达和具体实施。但是在广大农村地区，农民的社会保障权益并不能通过村委会顺畅地传达到政府相关部门。一方面，在很多情况下，村民将自身的问题向上一级反应之后，问题的解决最终还是落回到基层，部分村民担心将一些事情向上一级反映后会得到基层干部的报复，以至于他们经常忍气吞声；另一方面，一些村委会干部怕给自己添麻烦，面对村民的问题得过且过，不以严肃的态度对待，不及时向上反映群众的需要；而且，在国家对农村的一些优惠政策方面，由村委会传达给农民，一些村委会干部不将政策及时传达，并且自己从中获得利益。在这种表达渠道下，部分负责任的干部能为民所想、为民办实事，那么民众的声音就能传达到政策制定者的耳朵里，如果他们不以负责任的态度对待，这种表达渠道的不畅通和低效率会给社会成员的权益带来很大的损失。

3.特殊弱势群体保障权益表达方式单一化。

特殊（少数民族）弱势群体在自身权益的表达方式上也比较单一，很多情况下他们的问题都是靠着亲朋好友的帮助得到解决，很少向政府表达自己的需要，在问题无法解决的情况下常常自己忍耐，真正依靠国家和社会的并不多，很大程度上是因为缺乏有效的表达方式。有这样一个典型案例，一家四口人，上有年迈多病的父亲，下有尚在学校读书的孩子，而夫妻俩身体状况都不好，尤其是丈夫有心脏疾病，常常住院，而他家简陋的房子在大雨中被砸了一个大窟窿，被确定为危房，由于家庭条件困难便向当地政府提出社会救助的请求，但是根据

政策他们的房子达不到救助标准。于是他们只能自己借钱修房子，但在建房子的过程中又出现滑坡现象，地势不稳定被要求停建，但是停建后并没有及时采取措施治理，长期无人管理。他们的文化水平低下，对国家的政策法律都不了解，不知道该采取什么措施解决，借来的钱已经花光，房子还没有建起来，事情一直没得到解决。这样的情况下，作为弱势群体除了自己想办法几乎没有出路，几乎看不到希望。社会中的弱势群体面临类似问题的人有很多，但由于缺乏多层次的表达方式，他们在出现困难时没有合理的办法解决，有时甚至威胁到他们的生存。单一的表达方式常常造成弱势群体“一路走不通就无路可走”的境遇。

4.特殊弱势群体保障权益表达效果不明显。

特殊（少数民族）弱势群体在社会保障话语权方面的另一个重要问题是表达效果的不明显。一些社会成员感到自己的权益受到侵犯而得不到保护时通常采用的方式是向当地政府诉说以求解决，但由于一些政府办事效率低、处理的结果不能满足社会成员的预期，而他们又无力通过司法机关解决，一部分人便通过上访向上一级政府表达自己的需要，一部分人甚至采取暴力行动引起社会广泛关注，社会群体性事件也因此增加，这些方式在一定程度上起作用，但是很多情况下，上访人员或暴力行动者会遭到镇压，对于他们真正需要解决的问题常常避而不谈，这种表达方式仍然是失效的，而且还会增加社会的不稳定因素，提高社会风险。一些成员干脆自己承担一切不公平待遇，放弃对自己权益的维护，这也是弱势群体社会参与能力差，受到社会排斥的表现。

三、特殊弱势群体社会保障话语权问题产生的原因

特殊弱势群体社会保障话语权问题产生的原因既来自于自身及内部，也来自于外部。从内部看，弱势群体的经济力量比较弱小，社会地位低下，权利意识不强，表达话语权的能力有限；从外部看，社会制度不够完善、政策实施不到位和政策实施的监督机制不完善都不利于弱势群体表达他们的话语权。

（一）特殊弱势群体自身的原因。

第一，经济力量弱小。根据贫困理论，贫困分为绝对贫困和相对贫困，而贫困的产生原因来自于自然因素、经济因素、制度因素和个人因素等。弱势群体在很多情况下是经济处于绝对贫困状态的群体，他们的经济收入来源的渠道有限，一部分有工作的人从事的工作常常与脏、苦、累联系在一起，而所获得报酬却很低，大部分也没有参与社会保障，遇到工伤或失业都需要自己解决；一部分人的工作是临时性的，没有可靠的保证，例如一些街头的农民工，他们经常一等一整天也不一定有人来找，一天的收入非常微薄；一部分人长期处于失业状态，他们或因身体心理原因，或因知识技能原因，或因寻找工作的渠道有限而无法工作。

第二，社会地位低下。由于经济力量弱小，少数民族地区的弱势群体在社会地位上常常也处于不利状态。根据阿玛蒂亚·森的贫困理论，贫困的实质是能力的缺乏，他提出用能力和收入来衡量贫困。贫困是基本能力的剥夺和机会的丧失，而不仅仅是低收入。[3](p12)弱势群体常常是绝对贫困的群体，他们也是基本能力被剥夺和机会丧失的群体，如残疾人的身体缺陷给他们带来了无尽的痛苦，经济收入低下，常常受到其他人的歧视。由于弱势群体自身能力的弱小带来了社会地位的低下，在社会事务参与中缺乏一席之地，即使有机会参与一些决策性的社会事务和会议，他们也只是充当了“观众”的角色，不能实际发表自己的意见和看法，或者意见的提出不被人重视和采纳。在自己的保障权益方面常常处于被动接受的地位，而无法为自己的权益发表话语权。

第三，权利意识不强。弱势群体常常是那些没有受到过太多教育、甚至未受过教育的群体，他们的基本法律知识很欠缺，甚至不知道有些行为是违法的，更不懂得用法律武器维护自身的合法权益，当自己的权益受损时，他们或者采取比较鲁莽蛮横的方式向地方政府“讨个说法”，或者将苦水咽进肚里自己承受。他们不知道法律规定了哪些权利可以帮助他们解决问题，也不知道该通过什么渠道去申诉，即使知道一些相关知识的人也感觉无力承担其中的成本，所以宁愿沉默不语，也不采取行动。而这种意识正好给一些工作人员可乘之机，助长了权力的滥用。

（二）外在原因。

第一，社会保障制度不健全。目前我国的社会保障体系仍然是二元结构，但在城市和农村都存在

大量的弱势群体，如下岗人员，由于失去了基本的收入来源，在城市消费水平下常常入不敷出，生活困难；在农村，社会保障体系还很不完善，社会保障项目不齐全，仅养老保险、医疗保险和部分社会救助政策。保障的覆盖范围非常有限，保障水平比较低下。同时，少数民族地区的社会保障制度参差不齐，这些制度体系的不完善不仅不能解决部分社会成员的生活问题，反而还加剧了社会贫富差距，使弱势群体的地位更加低下。民族地区社会保障资金储备本来就比较少，弱势群体问题的严重化更加大了民族地区资金缺口，对财政依赖性强，庞大、沉重的社会保障对当地政府来说已力不从心。[4](p109)少数民族地区社会保障制度不完善也体现了社会保障在分配领域的不足。

第二，政策实施不到位。政策实施不到位主要在于一些干部的行政不作为，他们并不以代表和维护人民的利益为自身的责任，专门寻找政策法规的漏洞，从中获取利益，对群众反映的事件采取得过且过的态度，而对上级的政策则采取隐瞒的措施，使人们的实际利益受损，因此常常出现国家对弱势群体的政策看上去比较完善和全面，国家财政支出的水平也在不断提升，但实际到达人们手中的利益却很少，人们的生活水平仍然没有得到太大的改善。

第三，监督机制不完善。监督机制不完善是政策实施力度不够的重要原因，国家政策制定的出发点多是保证社会成员利益，但实施过程中由于无人监督，或者监督机关监督不到位，给一些人员可乘之机。作为少数民族弱势群体，对于一些不良现象敢怒不敢言，或者言而无效，在社会保障方面，由于对政策的不了解，一些地方的工作不具透明度，他们只是保障的接受者，无法起到监督作用。同时，政策实施的评估机制缺乏也是弱势群体社会保障权益无法得到表达的重要原因，没有评估则没有制约因素，在政策实施中就缺乏效率，也难以达到政策制定的初始目标。新闻媒体作为维护弱势群体话语权的重要工具，但由于提供的信息资源匮乏、报道不深入、报道缺乏真实性、缺乏客观公正的评价等原因，新闻媒体的作用没有体现出来。[5](p44)

四、加强特殊弱势群体社会保障话语权的措施

1.提高社会参与意识和能力。

提高少数民族地区弱势群体的社会参与意识和能力首先要提高社会成员的受教育程度，以社会工作“助人自助”的理念，社会成员在其他成员和群体的帮助下改善自身的生活，但最终应该增强自身的能力以达到自食其力。所以提高受教育水平是增强社会成员能力的重要措施，只有提高了自身的能力才能获得更多的社会参与的机会，也能提高自己表达利益的影响力。在少数民族社会参与过程中，需要建立良好的社会环境，促进他们参与的顺畅性，也是提高参与意识的重要性。良好的社会环境需要多方共同努力，政府、民族宗教事务局、社会组织、非营利组织等，应积极出面调解或完善不合理的政策或制度，减少少数民族弱势群体的社会排斥现象。

2.完善社会分配制度，缩小贫富差距。

阿玛蒂亚·森从贫困产生的原因分析，收入是活的能力的重要手段，而能力的提高会使个人获得更多的收入，良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力，应该用人们能够获得的生活和个人能够获得的自由来解释贫困和剥削，应该通过重建个人能力来避免和消除贫困。在提高自身能力的同时，完善社会制度是重要的方面，在此主要指分配制度。我国的分配是以按劳分配为主体、多种分配方式并存，将按劳分配和按生产要素分配相结合。在初次分配中注重效率，那么在广大的社会成员之中，以劳动为条件的付出就应该获得相应的报酬。再次分配注重公平，社会保障制度是社会再次分配的重要方式，它是以保障社会成员基本生活水平为出发点，稳定社会环境，促进社会和谐。第三次分配主要是以社会成员的自主分配为主，如社会捐赠、给予等。完善分配制度是缩小贫富差距的重要手段，贫富差距的缩小是社会和谐的重要方面。完善分配机制的同时需要提高少数民族地区的经济发展水平，缩小人口贫富差异，对少数民族的扶贫开发至关重要。加强少数民族地区开放式扶贫，加大教育与科技扶贫力度，大力调整农业和产业结构，培育优势产业，实现少数民族脱贫；而且，要开拓新的思路，提高农牧民农业产业以外的收入，促进少数民族人口增收。[6](p21)

3.完善社会保障体系，促进社会保障制度一体化建设。

目前我国的社会保障体系仍然很不完善，地区

之间差距比较大，项目不齐全、水平低下、覆盖范围有限等。完善社会保障体系就要加强对少数民族弱势群体社会保障制度和制度落实的关注，使更多的社会成员享受到社会保障制度带来的保障和福利。在城市与农村之间、沿海地区和内陆地区之间、社会不同阶层之间、不同民族之间提高统筹层次，实现制度的一体化建设。同时，国家在针对少数民族弱势群体的社会保障权益方面要明确其责任。从价值理念上看，弱势群体的出现和存在既有其自身的原因，也有社会的原因，可能社会方面的原因影响更大，所以国家要积极采取措施加强制度建设。建立和完善民族地区的社会保障制度要遵循几个原则：坚持与民族地区的社会经济发展相适应，依靠政府的领导，突出重点、统筹兼顾，物质补偿与发展扶持并举，保障模式的选择应该突出地区特色。[7](p29-30)

4.建立健全政策的监督机制。

在建立完善的制度体系的同时，还要建立健全监督机制。良好的监督机制才能保证政策实施者在行动过程中有约束力，同时，监督机制应该包含政策实施效果的考核与评估，这不仅可以约束政策实施者的行为，也能及时检测政策实施的进度和成效，提高政策实施的时效性。在监督的过程中，要进一步建立完善的内部监督、政府监督和社会监督体系、法律监管体系，发挥监督委员会的职能作用，从制度上保障监管能力，促进政策实施。

5.强化法律法规对特殊弱势群体的保护。

强化法律制度首先要完善制度本身，保证社会成员有法可依，其次是加强法律法规的宣传，以通俗易懂的方式传达给社会成员，使他们知法懂法，最后要保证法律的严格执行，使少数民族弱势群体依法维权。要通过健全社会保障司法机制，加大司法力度，切实做到以法律手段解决社会保障基金的支付风险问题，加大对特困群体的补助力度和法律援助力度。[8](p129)在弱势群体遇到相关问题时应该求助于法律法规，一是通过正常的合法程序，比如向所在单位、街道、政府基层组织诉求；二是求助于新闻媒体，如报刊、电视广播、网络；三是通过弱势群体的代言人，比如单位领导、新闻记者、人大代表、政协委员；四是以极端方式引起社会关注从而实现自身的诉求，比如上方、上街游行、罢工、罢课等极端行为；五是正常的合法程序，主要包括诉诸法律、行政手段。表达渠道的多样化是弱势群体社会保障话语权完善的重要措施。

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责任编辑 申华

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1003-8477（2016）01-0038-05

刘亮（1980—），男，中共武汉市委办公厅。