我国体育社团法律地位完善研究

张彩红，何小杰



●学校体育●

我国体育社团法律地位完善研究

张彩红，何小杰

摘要：随着体育社团的发展，当前“管控型”的登记审批制度阻碍了体育社团法律主体地位的认可，导致民间体育社团无法注册并获得合法的地位。应该改革体育社团主体资格认定制度，确立以直接向登记管理机关申请登记为原则、以业务主管单位前置审查为例外的注册登记管理制度。

关键词：体育社团；主体资格；注册；完善

伴随我国体育领域各项改革的推进，体育社团应运而生并迅速发展，极大弥补了国家在调控体育市场和协调体育管理过程中存在的不足。然而，由于种种原因，现有体育社团法律制度的缺陷日益暴露出来，诸如体育社团法治化程度低、法律地位模糊、自身运作机制不健全等，阻碍了体育社团作用的发挥。基于此，立足我国体育实际，从法治视角对我国体育社团的相关问题进行分析和探讨，以期为加强和完善我国体育社团相关制度有所裨益。

1　我国体育社团法律治理的必要性

我国从上个世纪80年代开始，国家不断进行政治体制改革，通过权力下放、政企分开、政事分开和政社分开等措施，政府职能得到转变，逐渐由“全能政府”向“有限政府转变”，改变了过去的“强国家、弱社会”的格局，促进了社会领域的自治化发展。体育领域也进行了体育改革，体育利益主体多元化的格局在体育领域也逐渐形成。由于体育社团具有自发性和民主性的特点，因此对体育变化和大众体育需求能够迅速感知，并能迅速采取灵活有效的应对措施为其提供服务，体育社团随之兴起。因此，体育社团的发展适应了体育利益主体多元化的要求，在沟通政府与社会，整合体育多元利益等方面起到重要作用，缓冲了体育各利益主体之间的冲突。

伴随着体育的发展，体育社团在发展过程中暴露出越来越多的问题，诸如体育社团法治化程度低、法律地位模糊、自身运作机制不健全等，阻碍了体育社团作用的充分发挥。当前，我国正步入体制改革的深水区，在治国理政方面提出了国家治理和社会治理的现代化，这为我国体育创新发展指明了方向。国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程，一个远离法治的国家，绝对不是一个治理现代化的国家。法治成为国家治理现代化的重要基石、核心内容和基本方式［1］。推进国家治理现代化，才能从根本上革除制约国家长治久安的体制机制弊端，深化体育改革与治理就要从建立体育社会化法治机制、扩大多元化体育法治服务等方面入手。法律治理于体育社团有着巨大的意义和价值。法律为体育社团与政府之间、体育社团与成员之间、体育社团与体育社团之间的行为确立了规则。体育社团参与者能够从社团组织持续不断的获取预期的利益，就能促使成员对社团和法律形成具有坚定的信念，自愿去遵守法律和社团的自治规则。为了促进体育社团的有序发展，国家应当对体育社团进行法律治理。当前，国家对体育社团应有的法律治理将会促进体育社团的有序发展，从而使得体育社团在体育事业中发挥更大的作用。

2　我国体育社团法律身份之困

当前，直接规范我国体育社团的法律是国家体育总局人事司依据《社会团体登记管理条例》制定的《全国性体育社会团体管理暂行办法》。另外，国家的宪法、法律和相关的法规是体育社团存在的法律基础。这些法律对我国体育社团的发展提供了制度保障。但是经过十几年的实践，《全国性体育社会团体管理暂行办法》中一些内容逐渐不符合当下我国体育社团的实际，成为体育社团生存发展的法律瓶颈，面临法律上的困境。

2.1“管控型”的立法指导思想

我国现行社会组织立法多为20世纪90年代中后期制定，其出发点以及管理目标是建立在严格管理、限制发展的思路之上的，表现为：重管理轻权利、重审批轻监督、重行政手段轻经济制约。1998年的《社会团体登记管理条例》就是典型的义务本位，目的是保障实现政府知情权、控制社会风险和降低行政成本的制度目标。关于公民的结社权利、社会团体的权利仅在《社会团体登记管理条例》总则中第5条规定：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉”，并没有具体的规定和保障，表明我国目前实施的社会团体方面的立法是建立在严格管理、限制发展的思想之上的。

同样，我国《体育法》中确立了以行政主导的体育管理制度，这严重阻碍了体育社团的实体化改革。在这样的立法指导思想下，部分体育管理部门借口行政监管，滥用行政权力，干涉体育社团内部活动，由此衍生出一系列体育社团发展的现实问题。例如体育社团组织机构中人员的任职管理中人数和社团领导人的任职等方面做了具体的规定，这些内容应属于体育社团的自治范围，这实际上是削弱了体育社团的自治能力，剥夺了其自治权利。事实上，社会组织可以承担原来由政府部门履行的公共服务职能，弥补政府提供公共产品的不足，还可以作为组织化利益的代表，维护其成员的合法权益，加强与政府组织的沟通与交流。显然，这种无视社会组织重要作用的管控型的立法思想已经不符合现代经济社会发展的现实，也无法满足社会组织发展的需要。体育管理部门对体育社团进行监督管理时，应以超然的第三方的立场来检视体育社团的行为是否符合法律规定及其章程规定，进而保障体育社团的公益性。

2.2双重管理模式

《社会团体登记管理条例》的核心是“双重管理”体制，即一个社会团体需要由登记管理机关和业务主管单位两个政府部门来管理。也就是对社会团体实行登记管理机关与业务主管部门分工负责，共存并行的行政管理制度。关于体育社团的管理模式，根据《全国性体育社会团体管理暂行办法》的规定，同样确立了双重管理模式。其具体表现为：在成立登记时首先经国家体育总局审查同意，负责初审；之后体育社团再向民政部门申请成立登记，由其负责最终的审批登记。在管理上，国家体育总局对社团进行业务指导与管理。“社团的各项业务工作，由总局各职能部门根据各自的职责归口管理。总局根据工作需要，委托与社团业务密切相关的职能部门、事业单位等，为社团的挂靠单位，进行具体的社团管理和服务工作”［2］。之所以实行双重管理模式，是基于我国体育社团在产生之初和发展过程较为薄弱，其发展需要业务主管部门的指导和支持。另外法律制度和社会监督体系的不健全，加上体育社团的登记机构人员力量的不足，需要业务主管部门配合其工作。然而，对于大量存在的自愿成立的基层体育社团来说，因自身与体育管理部门缺乏联系，故很难找到自己的业务主管单位，从而导致大多数社团无法在民政部门登记注册。

2.3体育社会团体须登记才合法

依据1998年修改后的《社会团体登记管理条例》的规定，我国社会团体的登记采取的严格的审批许可制度，同时要求社会团体应当具备法人资格，不具备法人资格的社会团体就丧失了在登记主管部门获得认可的可能性。而未登记的社团即是非法存在，这些社会组织被排斥在法律的视野之外，不但得不到法律的保障，并且可能还会遭到取缔。因此大量社会组织处于未经注册的非法状态，成为“非法组织”，从而只能以非正式团体的形式开展活动。《体育法》作为我国体育领域的基本法，同样存在对民间大量未登记注册的草根体育社团的立法空白，例如一些县、乡镇以及村级的民间体育社团等。这不仅压缩了我国体育社团的发展空间，而且阻碍了公民体育结社权利的实现，从而与体育事业发展的根本目标相背离［3］。

3　我国体育社团法律主体地位的完善

发挥体育社团在体育事业发展中的各项职能，对于创新体育改革具有十分重要的意义。体育社团在治理体育过程中主要功能和作用有：规范会员行为，促进行业自律；提供公共服务，促进体育资源的整合配置；促进利益协商与对话，参与公共决策。但是目前我国采取的严格的统一登记和审批制度，使体育社团的设立与发展受到一定限制。这反映了政府对体育社团采取的是一种工具性利用态度，即利用体育社团来弥补政府和企业在社会服务方面留下的空白，而不是全面考虑如何通过稳定的法律制度来支持体育社团的稳定持续发展，进而成为社会的正式制度。这样许多完全符合体育社团的实质性条件，并承担着重要的体育公共活动的民间体育组织，由于严格的制度限定而无法取得法律主体地位。体育社团没有得到法律认可获得法律地位，在实际运行过程中无法获得公共资金的支持，这在一定程度上限制了体育社团的发展。

根据我国当前体育社团发展的实际情况，对体育社团主体资格登记管理制度应进行改革创新，将严格的登记审批制度进行改进，采用目前世界各国较为普遍适用的登记备案制度。直接登记制度体现了政府对体育社团的管理的从传统的“管控观”到现代治理观的转变，对体育社团的身份控制转向法律法规规制，这为体育社团的发展创造了宽松的认可环境，从而有利于保障公民的结社权自由，保障体育社团在提供体育公共服务过程中发挥最大的作用。因此，应允许部分体育社团可以直接向登记管理机关申请登记，这样就取消了业务主管单位的前置审查，这也符合我国体育体制改革的趋势，体育行政管理部门对体育领域的审批事项逐渐减少，交由社会治理。而直接向登记管理机关申请登记，仍然能一般性地满足控制社会风险和降低行政成本的制度目标。在特殊情况下，可以规定例外情形，可以将较难取得的业务主管单位的审批作为前置手段。例如，体育社团提供的公共服务涉及高危险性和高度专业性，登记机关对登记事项难以做出判断，这时可以由具有专业背景的业务主管单位先行审查，进而避免因专业技术问题造成的社会风险。

通过改革体育社团主体资格认定制度，确立我国体育社团法律地位意义非常重大。体育社团主体资格认证制度保障了体育社团的独立地位。体育社团的生存发展离不开独立性。通过法律确认体育社团的法律主体地位，保障了其独立性，避免了政府在监督体育社团过程中的过分干预，侵犯体育社团的自治权利。当前，我国体育社团面临着的难题就是法律主体地位定位不清，使得我国体育社团长期受制于体育行政部门的严格管理，甚至体育社团的业务活动以及内部治理等属于其自身的自治行为都面临着体育行政管理部门的干涉。这种体育行政管理部门的监督管理职能的错位，大大侵害了体育社团的独立性，必须予以纠正。另外，由于体育社团法律地位的模糊，在实践中体育社团可能具有多重身份，其实施的法律行为发生纠纷时导致难以得到司法救济。现有纠纷解决机制采取的主要方式是内部救济方式，即向体育行政部门申请复议，这种救济机制并不能有效解决体育纠纷，更不能有效维护公民的合法权益［4］。

十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。体育社团的直接登记制度为体育社团管理体制的改革开启了窗口，是我国体育社团进入新的发展阶段的关键措施，也是我国体育领域治理法治化的重要步骤。

参考文献：

［1］胡建淼.国家治理现代化关键在法治化［EB/OL］.http://www.rmlt.com.cn/2014/0716/292559.shtml.

［2］全国性体育社会团体管理暂行办法［EB/OL］.http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16864/1434774.html

［3］黄亚玲.中国体育社团的发展——历史进程、使命与改革［J］.北京体育大学学报，2004（2）.

［4］郭树理.体育纠纷的多元化救济机制探讨——比较法和国际法的视野［M］.北京:法律出版社，2004.

Research on Legal Status of Sports Associations in China

ZHANG Caihong，HE Xiaojie

Key words：sports association; subject qualification; registration; improve

Abstract：With the development of sports associations, the current“control type”inthe registration and approval system hindered the recognition of sports association legalstatus of the body, resulting in folk sports organizations cannot register and obtain legal status.Sports association should be reformed subject qualification system, establishing adirect application to the registration authority to register to the principle of pre-review of the business unit in charge of registration as an exception management system.

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1003-983X（2016）03-0199-02

收稿日期：2016-01-06

基金项目：2014年教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJC890034）

第一作者简介：张彩红（1978-），女，河北定州人，博士，副教授，研究方向：体育法、思想政治教育.

作者单位：西安体育学院思想政治理论教学科研部，陕西西安710068 The Ideological and Political Theory Teaching Scientific Research Department，Xi'an Physical Education University，Xi’an Shaanxi，710068