农民工市民化的制度性问题研究

杨仁浩，王金

（华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

农民工市民化的制度性问题研究

杨仁浩，王金

（华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

农民工市民化已成为我国新型城镇化的核心议题，但制度缺失与制度不当同时并存，现行户籍制度、土地制度、城乡社会保障制度以及落后的文化观念严重阻碍了农民工市民化进程。基于此，需要从三个方面着手改进：一是破除户籍制度壁垒；二是深化改革农村土地制度；三是推进农民工城市与农村社会双保障体系的建立；四是完善农民工及其子女的教育体系，为农民工市民化进程又好又快地推进提供借鉴。

农民工市民化；制度性问题；制度改革

一、引言

农民工市民化是指农民通过进城务工、征地安置、投资创业、购房落户、政府安排落户等途径进入城镇，取得城镇居民身份，在城市就业，获得城镇居民基本公共权益的过程。［1］（p74-78）在城乡统筹发展和新型城镇化的时代背景下，解决好农民工市民化问题，对于推进新型城镇化、扩内需促消费和统筹城乡发展等方面都有着重要的理论意义和现实意义，［2］农民工市民化已成为我国新型城镇化的核心议题。农民工是农业人口城镇化的主要参与者，但农民工进入城市却无法获得市民身份的“半城市化”现象，是中国城市化面临的主要问题。［3］（p31-35）农民工市民化的制度缺失与制度不当同时并存，造成农民工市民化进程缓慢，也成为我国新型城市化推进的桎梏。因此，本文拟从制度角度描述和分析农民工市民化的困境，并提出破解困境的相关改进建议，以利于农民工市民化进程的推进和新型城镇化的建设。［4］（p94-99）

二、农民工市民化的制度性问题

制度是一个国家存在并有序发展的基础，在城乡二元体制下，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡被人为地割裂开来，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。［5］（p48）中国城乡二元体制造成城市和农村各项制度之间的差异，造成农民工离开农村但又很难融入城市生活，成为生活在城市与农村的“边缘群体”，严重阻碍了农民工市民化进程。［6］（p17-18）

（一）户籍制度改革低效缓慢。

新中国成立初期为实现资源有效配置，控制人口数量，以户籍登记和管制人口流动为主体的城乡二元户籍制度得到自我强化，并且衍生出就业制度与住房制度等社会福利分配制度。随着市场经济的发展，该制度不仅强化了农民与市民的界线划分，而且使之与社会保障制度、住房制度、就业制度的关系更加紧密，农户只有通过严格的选拔转为城市户口才能享受与之相关的社会福利。2014年7月30日，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣告中国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式，将退出历史舞台，但户籍依然是限制农民工城市化的制度障碍之一：第一，由于户籍制度是政府领导的强制性变迁制度，改革受到政府领导人过去的经验影响，很难打破经验主义的束缚。各级政府领导人在改革过程中会依据他们自身对制度环境、经济环境、社会环境的判断，选择不同的改革方案，决策结果受主观因素控制，产生户籍制度改革政策选择上的路径依赖。第二，农民的思维惯性致使在长期的城乡二元差异之下，户籍制度使农民形成了独特的社会认知方式，并以此传承，形成了户籍制度改革认知上的路径依赖。第三，户籍制度的改革受既得利益集团（城市居民和地方政府）的控制。传统户籍制度使城市居民对国家资源优先分配的政策产生依赖，城市公共服务分享意识淡薄，并且地方政府认为农民工大量涌入城市，一方面会使政府管理成本增加，另一方面一旦入市农民工找不到稳定的工作又失去土地的庇护，极可能引发城市的就业危机，对地方政府的政治稳定产生威胁。因此，由于工农分开政治制度的难变性，户籍制度改革进程的低效缓慢成为农民工“走出农村，进入城市”的主要障碍。［7］（p19-23）

（二）土地制度改革未有突破。

城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排，其基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等发展，由此造成农民土地权益受损、城乡差距进一步扩大，进而使得农民工市民化的阻力进一步加大。［8］（p9-25）

土地制度的问题主要表现在：第一，产权模糊，土地价值被低估。农村土地归集体所有，在法律层面以及实际操纵中，造成了实际土地产权主体的虚置，集体所有意味着个人很难将一部分的所有权同等价的经济权益相置换，在集体产权的变更中，国家对于集体产权更有话语权，因此相对城市土地交易而言，农地征用更像是行政分配，在此过程中，土地价值经常被低估，农民的经济权益受损，导致农民的土地权益难以实现等值的货币化；第二，土地流动性较差，农民与土地难脱离。农村土地所有权归集体所有极大限制了农民土地使用权的流转，阻碍了农村土地市场的发展。农民土地使用权受集体土地所有权的分配，具有单边分配性，导致土地使用权的流转、处置受到严格管制，农民的土地产权缺乏绝对排他性，致使农民工不能通过抵押或转让的形式将农村土地财产变现，使农民难以“逃离”农村。总而言之，当下土地制度改革尚未对农村土地困境形成有力的突破与有效的解决，农村土地产权不清晰，流转困难，资源不合理利用等问题是阻碍农民包括农民工走出农村、进入城市的原因之一。［9］（p31-35）

（三）城乡社保制度碎片化。

城乡二元的社会保障制度体系也是制约农民工市民化的制度性问题之一。我国目前已建立了城市和农村两套社会保障体系，符合当前的国力水平与基本需要，但是，面对农民工市民化的难题，城乡二元的社会保障体系不仅不能满足需求，反而成了阻碍：第一，城乡社会保障制度体系差别巨大。城乡医疗保险分属不同的部门管理，待遇差别也较大，农民工流出地政府为增加当地社保基金支持农民工市民化，而流入地政府为避免财政压力不愿接纳，致使农民工难以市民化；第二，城乡社保体系对接难。现行体制下，城乡社保转换困难，对接难等问题突出，使农民工社会保障出现农村和城市两条路径，不能形成完整体系。然而农民工在城市社会保障问题得不到解决，在城市购房、生活就难以得到和市民同样的保障，即农民工和市民社会保障难以均等化，农民工社会保障制度碎片化。整体性社会保障模式尚未构建阻碍了农民工市民化进程的推进。［10］

（四）城乡二元文化差异大。

文化制度是指一国通过宪法和法律调整以社会意识形态为核心的各种基本关系的规则，原则和政策的综合，我国基本文化制度是围绕社会主义精神文明的核心进行教育科学文化建设和思想道德建设。城乡二元结构导致城乡文化二元化，城市和农村文化发展相对分割，交流融合与协调发展机制体制缺乏，城市文化日益发展、乡村文化日渐衰落甚至出现城乡文化冲突。城乡物态文化、制度文化、行为文化和心态文化的巨大差异表现在市民与农民间衣食住行、价值观、审美意识、思维方式、社交处事等方方面面，这种差异也阻碍了农民工对城市尤其是对市民生活的融入。［11］（p166-169）

三、市民化困境的破解路径

（一）“进得来”——消除城乡二元根源的农民工户籍制度壁垒。

从人的发展角度来看，新型城镇化的问题根源在于城乡差距，我国城乡差距加大的主要原因是城乡二元户籍制度，这是市民化推进的主要障碍之一。近年来政府高度关注户籍制度的改革，2015年3月5日国务院总理李克强作政府工作报告时表示，要深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策。消除农民工市民化的制度壁垒，一是要逐步剥离户籍制度相挂钩的福利制度，将原有户籍制度功能变成居民管理的一种手段，打破原城乡户籍制度的束缚，防止其不断自我强化、加剧农民与市民就业和社会保障的不平等；二是要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善的积分落户制度，重点解决符合条件的普通劳动者的落户问题。从政府角度来看，一要降低政府做出的决策中主观意识的比例，强化政府解决问题的能力；二要以公共利益方面为制度改革出发点，政府作为制度改革的决策主体，对改革进程要进行统一安排、部署和监督，从制度顶层设计的角度为农民工市民化清除障碍。此外，政府要积极从城市公共服务对象为城市居民出发，大力提升公共服务能力，鼓励地方各级人民政府根据本地承载能力不断扩大对居住证持有人的公共服务范围，并提高服务标准与质量，缩小与户籍人口基本公共服务的差距，为市民化进程的推进提供保障。

（二）“走得出”——农村土地制度改革与农民工市民化相辅相成。

完善农村土地流转制度，推动农业规模化经营，使现有的土地使用制度为农民工进城务工创造积极条件，解决农民工进城务工的后顾之忧。因此要深化土地制度改革，健全农村土地产权流转政策和“人地钱”挂钩政策，规范土地流转市场，消除农民工市民化的土地制度壁垒。第一，在当今国家大力提倡土地承包经营权流转的前提下，强化土地承包权，保障农民既得利益。不仅如此，政府还要弱化土地的集体所有权，减小集体所有权对土地使用权的干涉，打破土地使用权分配的单边性。第二，正确引导农民将承包的土地在承包合同规定的土地使用权期限内以拍卖、抵押、租赁、赠予等形式实现土地承包经营权的流转，使其具有“私有性”，对于难以耕种的土地，积极鼓励农民、企业以合理的方式投资，并允许其开发的土地拥有一定年限的“私有性”，间接提高农民的经济收入水平，为其入市提供经济支持。第三，积极稳妥、循序渐进地推动农村土地的有序有偿流转，健全农村土地市场，完善农村土地产权的法制建设，使农民在进行土地经营权的流转时有法可依，有法保障。规范的农村土地市场是提高农村土地流转率的关键，建立合理的土地流转机制，保障土地作为公共物品的市场属性，并完善与土地流转机制相配套的市场管理机制，让农民可以在依法、有偿、自愿的土地流转环境中保障自身利益，为其入市解除土地的禁锢。

（三）“活得好”——农村与城市社会保障齐头并进。

横亘于城乡之间的农村保障与城市保障缺乏有机的衔接，是导致社会保障制度不完善的原因。解决农民工城市社会保障问题，使农民工在城市稳定，第一，应当设立短期、中长期和长期的制度规划，既不能违背我国社会保障制度大方向，又要和当前的和未来的制度设计相吻合，推进社会保障制度的空间转移政策的实施，让农民工可以在异地缴纳养老金等保险基金。第二，要建立系统的社会保障体系，以公平、公正、公开为原则实现城市居民和农村居民社会保障服务的均等化，尤其是要完善农民工群体的城市社会保障体系，切实做到不留漏洞和缝隙。第三，从农民工的就业服务体系入手，完善农民工城市就业保障体系。一方面建立农民工与城市平等的工资保障体系，使农民能够和城市居民同工同酬，实现工作福利和保险等值化；严格开展农民工违法雇佣的打击活动，为维护良好农民工城市就业环境服务。第四，建立农民工新型社会保障网络服务体系。一方面明确要求企业与农民工签订雇佣合同并联网设置，为农民工建立失业、养老、工伤等社会保险；另一方面完善农民工城市社会保障法律体系，建立网络法律教育平台，使农民工在城市生活工作“不怕事”，遇事能够有法可依，有法可循。总之，要从时间和空间完善社会保障相关配套体系，为建设新型农民工社保体系服务，为市民化进程顺利推进提供保障。

（四）“融得入”——提升农民工教育文化质量契合城市高素质环境。

现如今，要意识到农民工等值化公共服务在解决农民工问题上的重要性，并把问题的症结归咎于政府提供的公共服务不足上。若要使农民工在平等竞争中拥有上升通道、释放创造潜能，就需要提升农民工文化教育质量、革新农民工教育体系。无论是对农民工个体的文化教育，还是企业对农民工开展的职业培训，农民工、企业、市场之间会存在严重的信息不对称，此时政府就应建立公开、透明的信息平台。此外，关于留守子女教育体系的完善，需要中央政府和地方政府的极力合作，中方政府出政策，地方政府加大执行力度，保障农民工子女有条件并且有意愿接受义务教育。此时，一方面要成立专门的农民工留守子女和流动子女教育管理部门，将该群体纳入教育体系；另一方面要实行学校联管、督学督管，结对帮扶等政策，为提高农民工子女教育质量提供制度支撑。只有农民工及其子女拥有良好的教育环境和教育质量，才能破除传统文化对农村居民的侵蚀，才能为农村文化体系的建设注入新鲜的血液，才能为城市输送“高质量、高品质”的新市民，市民化进程才能又好又快地推进。

四、总结

总之，农民工市民化过程极其复杂，涉及面相当广泛，想要顺利推进农民工市民化过程。路艰行远，简单依靠市场或者农民工自身很难完成，新型城镇化也很难实现，对此，政府必须剖析农民工市民化的阻碍，通过顶层制度设计突破现有制度障碍，为农民工市民化进程建立畅通的制度通道，为我国新型城镇化进程提速加力。

［1］李仕波，陈开江.农民工市民化面临的制约因素及破解路径［J］.城市问题，2014，（5）.

［2］欧阳力胜.新型城镇化进程中农民工市民化研究［D］.财政部财政科学研究所，2013.

［3］李刚.农民工的适应性与中国半城市化的形成［J］.西北人口，2011，32（6）.

［4］王竹林，王征兵.农民工市民化的制度阐释［J］.商业研究，2008，（2）.

［5］厉以宁.城乡二元体制改革可带来最大改革红利［J］.农村工作通讯，2013，（14）.

［6］颜秀金.农民工市民化的制度障碍分析［J］.中国财经信息资料，2006，（4）.

［7］袁媛.我国户籍制度改革中的路径依赖研究［J］.农村经济，2015，（1）.

［8］刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革［J］.国际经济评论，2014，（3）.

［9］党国英.土地制度对农民的剥夺［J］.中国改革，2005，（7）.

［10］魏雪琴.农民工市民化进程中社会保障的制度困境及优化研究［D］.华中师范大学，2014.

［11］高善春.城乡文化从二元到一体：制度分析与制度创新的基本维度［J］.理论探讨，2012，（2）.

责任编辑 申华

F323.6

A

1003-8477（2016）10-0036-04

杨仁浩（1976—），男，华中科技大学公共管理学院硕士研究生；王金（1993—），女，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。