关于设区的市提高立法质量的对策研究

蒋笃运

（河南省人大常委会，河南郑州450003）

关于设区的市提高立法质量的对策研究

蒋笃运

（河南省人大常委会，河南郑州450003）

依法赋予设区的市地方立法权是党中央全面依法治国的重大举措，是我国立法史上的一件大事。设区的市如何提高立法质量，破解当前面临的立法理念、立法机构、立法队伍素质和能力等不适应的问题是当务之急。为此，设区的市在立法过程中要在坚持党的领导、坚持人大主导、坚持人民主体、坚持改革导向、突出地方特色上下功夫。

设区的市；立法质量；对策研究

2015年3月，立法法修改赋予所有设区的市地方立法权。2016年7月，新赋予立法权的273个设区的市、自治州、不设区的地级市中已有263个可以开始制定地方性法规。在全面进入地方立法之际，面对新手上路，如何提高设区的市的立法质量，确保立良法、出精品，是当前面临的重大问题。本文就此问题作点粗浅探讨。

一、依法赋予设区的市地方立法权的理论逻辑

（一）依法赋予设区的市地方立法权是我国实行统一而又分层次的立法体制的必然要求

立法是国家通过法定程序将国家意志制度化、法律化并创制法律规则的重要政治活动。我国是统一的单一制国家，立法法根据宪法确定的“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了统一而又分层次的立法体制。新中国成立后，我国的立法体制经历了一个不断发展完善的过程。1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，负责修改宪法和制定法律。1955年7月，第一届全国人大第二次会议专门授权常务委员会依照宪法精神，根据实际需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规[1]。1979年，地方组织法又赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会地方法规制定权。1982年12月五届全国人大五次会议规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。2014年10月，党的十八届四中全会提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”[2]2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过的立法法修正案明确规定，将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。立法法的这一修改既是对宪法和中央精神的贯彻落实，也是推进依法治国的重大举措，给地方立法带来了新的机遇和挑战。

（二）依法赋予设区的市地方立法权是丰富与完善中国特色社会主义法律体系的重大举措

地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是形成完备、规范的法律体系的重要环节。地方立法坚持结合本地实际，实施国家法律法规，发挥配套作用；坚持依法规范地方事务，发挥补充作用；坚持解放思想、先行先试，发挥探索作用。对推动人大工作协调发展、创新发展，加快地方科学发展，推进地方依法治理提供了重要支撑。

亚里士多德在他的《政治学》一书中谈道：“法治应当包含两重意义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”[3]我国古代也有“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”的说法。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[4]设区的市制定的地方性法规作为我国法律体系的重要组成部分，如果立法先天不足，存在质量问题，那么执法、司法、守法也就不可避免地会出现问题。因此，“新形势下加强和改进立法工作，要把提高立法质量放在更加突出的位置，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”[5]。

二、设区的市立法工作存在的困难和问题

目前，我国设区的市虽然大部分已被赋权立法，有些市已经开始立法，但是在立法工作中仍然面临不少困难和问题。

（一）地方立法理念滞后

理念是行动的先导。科学的立法理念对于制定良善之法，发挥立法的引领和推动作用至关重要。彭真同志早年曾提出：“法是在矛盾的焦点上划杠杠”[6]。在立法过程中，能否坚持科学的立法理念，处理好各种利益间的关系，直接决定着一部法规的质量高低。当前，在新赋予立法权的地方还存在着重要机构、编制，轻立法；重专家立法，轻人民群众参与；重闭门立法，轻公开透明等错误观念，有的甚至认为地方立法将赋予地方更大的权力，有了立法权之后，就多了一张管制老百姓、管制社会的王牌，多了一件处理棘手问题的武器。他们并没有意识到立法的核心问题是限制公权力，更多的是限官而不是限民，是立责而不是立权；也没有意识到要通过立法实现治理体系、治理能力现代化。更没有确立依法立法、科学立法、民主立法、以民为本、立法为民的理念。

（二）立法队伍建设不完善

首先是机构和编制不到位。机构和编制是开展立法工作的前提。目前，有的地方把法制委和其他专委合在一起，法制委无法专门从事统一审议工作；有的地方还没有成立法工委；一些市的法制工作委员会的工作人员尚未完全到位；多数市的政府法制机构和政府办合署办公，大多数市的政府相关部门没有设置专门的法规科室来从事立法工作。总体来看，大多数市的编制比较紧张，要配备适量专业人员从事地方立法工作，还有一定的难度。

其次是立法能力不适应。“为治之要，莫先于用人。”立法具有非常强的政治性、专业性、实践性和技术性，也是一门充满艺术和智慧的工作。习近平总书记指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”[7]从目前情况看，设区的市立法队伍普遍较弱。一是立法人才不足，人大法制委、法工委中具有较高的思想政治素质和法律素养的人才较少；人大常委会委员中具有法律知识背景的不多。二是立法经验不足，人大、政府序列法制工作人员中具有地方立法实践经验的比较少。三是立法制度机制建设、人员培训亟待加强。因此说，设区的市立法能力的掣肘，已经成为顺利开展地方立法工作的瓶颈。

（三）省级人大常委会立法监督指导亟待加强

省级人大常委会的监督指导是提高设区的市立法质量、维护法制统一的重要途径。省人大常委会与设区的市在立法方面的关系主要体现为法律上的监督、业务上的指导和工作上的联系三个方面。《立法法》第七十二条规定，设区的市的地方性法规须报省人大常委会批准。这对省级人大立法机构和队伍建设提出了更高的要求。设区的市将大量报批地方性法规，省级人大常委会的审查工作量骤增，现有的人员编制远不能适应实际工作的需要。目前各省虽然都在积极协调充实立法机构和人员，但一些省市的专业人员尚未配备到位，省级人大常委会对设区的市直接高效的立法监督指导还有欠缺。

三、设区的市提高立法质量的主要对策

要解决好设区的市立法工作中存在的困难和问题，进一步提高立法质量，应当采取以下对策。

（一）坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义的法治之魂，是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习近平总书记指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”[2]设区的市开展立法工作，坚持党的领导主要体现在三个方面。

第一，要坚持党领导立法的正确方向。设区的市在立法工作中，要始终坚持党确定的立法工作的目标任务和方针政策，充分体现党的主张，反映人民的意志，把握正确的政治方向，把党的领导贯彻到立法工作的全过程。在具体的立法工作中要善于使同级党委的主张通过法定程序成为人民的意志，成为全市人民共同遵循的行为规范和活动准则，从制度上保障党的路线方针政策和同级党委重大决策部署的落实。

第二，要坚持党委对立法工作中重大问题的民主决策和集体领导。在立法过程中，对重要法规的制定、对重大问题的解决，党委要坚持民主集中制，建立健全领导立法工作责任制，充分发挥立法机关的作用，坚持科学立法、民主立法，集体研究决定立法中的重大问题，依法依规开展工作。

第三，要充分发挥设区的市人大常委会党组的作用。设区的市人大常委会党组作为同级党委的派出机构，对人大立法工作具有把方向、管大局、保落实的政治领导责任，立法中的重大问题都要经过党组讨论决定。人大常委会党组要切实加强自身建设，加强立法队伍思想政治和组织建设，紧紧围绕同级党委工作大局谋划、推动和开展立法工作，科学制定立法规划和立法计划，突出立法重点，保证党的路线、方针政策和同级党委重大决策部署的贯彻落实。人大常委会党组要建立健全请示报告制度，凡立法涉及本行政区域内重大体制和重大政策调整的，必须报同级党委讨论决定。地方性法规制定和修改的重大问题，应当及时向同级党委报告。

（二）坚持人大主导

坚持人大主导，是提高立法质量的重要保障。人大主导立法是人民当家做主的应有之义，也是人大法定职能的重要体现。设区的市立法中坚持人大主导主要体现在以下三个方面：

第一，要把握好几个关键环节：一是立项环节，立项是人大主导立法之“关口”，主要解决立什么法、什么时候立的问题。人大要通过立法规划和立法计划的编制、公布和督促落实，加强对立法工作的统筹安排。要完善立法项目征集和论证制度，不断提高编制立法规划和立法计划的科学性、合理性，防止部门利益和个别群体利益影响立法。二是起草环节，主要解决对立法进度、指导思想、主要内容的总体把握问题。法规案的起草可由政府有关部门负责，也可由人大专门委员会和常委会工作机构负责，还可委托有关专业单位负责等。不论何种形式的起草，人大常委会都要积极主动介入，把握起草动态和方向，确保起草质量。三是审议环节，主要解决规定什么内容，规定到什么程度的问题。人大常委会在审议法规案的过程中，要抓住每一部法规案的关键条款深入进行审议。对于争议较大但实践迫切需要的法规案，要充分听取各方意见，及时果断做出决策，避免久议不决。对于重点难点问题，要把握症结所在，主动与政府及有关方面沟通，共同研究解决，难以协调解决的，要及时通过常委会党组请示同级党委决定。

第二，建设一支高素质的立法队伍。党的十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”[2]打铁先要自身硬，人大要主导立法，必须遵循规律，发扬民主，加强协调，凝聚共识，探索创新立法人才培养机制、选任机制，努力建设一支理论基础扎实、实践经验丰富的正规化、专业化、职业化立法队伍。同时，还要选拔一些具有法制经验的工作人员、律师和法学专家，从事兼职立法工作，以弥补专职立法队伍的不足。

第三，充分发挥政府和社会各方的重要作用。人大主导立法，不是人大包揽立法唱独角戏。人大在主导立法的过程中，要充分发挥政府和社会各方的重要作用。加强政府立法制度建设，完善地方法规、规章制定程序和公众参与立法机制，充分发挥政府法制机构在立法中的桥梁纽带作用，以及政府有关部门了解情况、熟悉业务富有经验的优势，充分发挥社会各界和广大人民群众参与立法的重要作用。

（三）坚持人民主体

坚持人民主体，是立法工作的根本宗旨。“制国有常，而利民为本”。法律制度的根基在于人民发自内心的拥护，法律制度的力量在于人民自觉的遵循。习近平总书记指出：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。”[7]立法实践证明，积极推进科学立法、民主立法是坚持人民主体、提高立法质量的根本途径。

第一，积极推进科学立法。科学立法，就是要求法律法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律，其核心在于立法要尊重和体现规律。一是要建立科学的立法工作机制，完善立法程序、规范立法活动。二是要运用科学的立法方式，适应不同立法需求和任务，增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。三是要以科学严谨的态度做好立法工作，准确认识和把握事物的本质和规律，找准立法的重点难点，探求科学应对之策，提高立法艺术。

第二，积极推进民主立法。民主立法，就是要求法律法规真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益，其核心在于立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。为此，一要建立民主开放包容的立法工作机制，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识。二要拓展人民有序参与立法途径，建立法规草案公开征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，在当前新媒体时代，尤其要重视网络中的民意表达，积极回应社会关切。三要充分发挥人大代表作用，把办理人大代表议案、建议同制定、修改法规紧密结合起来。邀请代表参与立法活动，认真研究吸纳代表提出的意见和建议。

（四）坚持改革导向

改革是时代的最强音。不断深化改革，治理才会臻于完善，依靠法律法规保障，改革才能深入推进。正如《韩非子》所言：“世异则事异，事变则备变。”因此，党的十八届四中全会要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”[2]

设区的市立法中坚持改革导向，就是要处理好三个关系：一是处理好立法速度与改革进度之间的关系。立什么样的法，什么时候立，要依据改革的重点、趋向和步骤来确定。立法既要体现改革的精神，用法规引导、保障和推进改革，又要顺应改革推进的步伐、时机和方向。二是把握好精细化立法和立法为改革留有空间的关系。在立法过程中，对实践经验比较成熟的，可以规定得比较具体，引导和推动改革发展；对方向明确、现实中需要但暂时不具备具体规范条件的，可以先规定得原则一些或者依法做出授权，为深化改革留有余地；不具备立法条件的，可暂不作出规定。三是把握好立法与改革对立法需求度之间的关系。立法不是为改革的每一层面、每一阶段、每一事项而立，改革也并不需要立法为其进行全方位规范。对于通过政府规章或其他规范性文件可以进行规范的事项，可以暂不立法。这样既可以节省立法成本，也可以为启动下一步制度性保障积累更丰富的实践经验。

（五）突出地方特色

地方特色是地方立法的灵魂和生命所在。“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”突出地方特色，是提高立法质量的客观要求。正如张德江委员长所说：“地方立法关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。”[8]

具体说，一是在立项源头上把好关。设区的市在立法中要充分考虑本地经济社会、地理环境、自然条件、风土人情等因素，紧密结合本地重大发展战略和重大决策实施，把着力点放在解决本地经济社会发展的特殊矛盾和问题上，重点解决城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面的突出问题。二是注重“创制性立法”和“先行性立法”。要针对当地经济社会发展中出现的新情况、新问题，找准立法空白点，积极探索、先行先试。三是做细做实“实施性立法”。要在国家和省级立法“大而全”的事项范围内挖掘地方“小而精”的题材，补充和细化上位法，使上位法更具可操作性。四是维护法制统一。设区的市在立法的过程中，既要突出地方特色，又要强化法制统一的观念和意识，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。不论是先行先试还是创新管理，都必须以维护法制统一为前提，做到上下各层次法律法规相互衔接、和谐一致，各项制度统筹协调，形成合力，推动当地经济社会发展和全面建成小康社会。

[1]乔晓阳.中华人民共和国立法法导读与释义[M].北京：中国民主法制出版社，2015.

[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[3]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1983.

[4]习近平主持中共中央政治局第四次集体学习[EB/OL]. cpc.people.com/n/2013/0225/064094-20583750.htm l，2013-02-25.

[5]张德江在广东调研时强调坚持科学立法民主立法切实提高立法质量[EB/OL].www.huaxia.com/gdtb/ gdyw/szyw/2013/06/3362832.html，2013-06-03.

[6]彭真.论新中国的政法工作[M].北京：中央文献出版社，1992.

[7]习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[8]发挥人大立法主导作用加快形成完备的法律规范体系[EB/OL].cpc.people.com.cn/n/2015/0909/c14576-27560763.html，2015-09-09.

责任编辑 宋淑芳

责任校对 陈曲

D6

A

1007-905X（2016）10-0107-04

2016-06-16

作者介绍：蒋笃运，男，河南永城人，河南省人大常委会副主任。