户籍制度改革的下一程

文辉

2015 年8 月5 日，江苏省兴化市南宋村，留守的姐弟俩在家门口玩耍

自中央出台户籍制度改革文件，宣布建立城乡统一的户口登记制度后，各省陆续出台了取消城乡户口政策文件，统称居民户口。从技术上看，取消城乡二元结构的户口划分很容易，但是要恢复户籍人口的纯登记功能、彻底消除依附在户口背后的福利体系仍然很难。

实际工作中的诸多困难

在城乡公共服务均等化制度没有建立起来之前，取消城乡户口造成实际工作中的诸多困难。比如，城乡社保、医疗、生育、土地承包等等都受到不同程度的影响。

笔者在地方调研中发现，卫计部门就对户口取消后，无法区分农村居民，而导致新农合、生育两胎（全面放开两胎后，这个已经不是大问题了）等不好核实;住建部门对城市居民去农村购房建房也不好识别监管;教育部门的城乡生源补贴不一致无法落实;土地承包法规定对在设市区落户的农民要退出承包地等等;一些城市启用居住证后，公安部门按规定无门槛无条件发放，但整体城市管理和服务跟不上，特别是医疗、教育、治安等基本公共服务的提供跟不上。

因此，这些部门大多请求公安部门在取消城乡户口后做个备录留个后门，以便识别哪些是农村户口，哪些是城市户口，方便工作回到原有的轨道上去。

取消城乡户口，统一为居民户口是一种进步，值得肯定。但户籍制度改革是一个系统工程，户口只是表，背后的福利体系才是里，表里合一才能达到最佳效果。

解决城乡福利体系不均衡问题

破解当前城乡福利体系不均衡有两种办法，一种是均等化，城乡两种福利体系取其高者为标准，低的向高的靠齐;一种是制度化，建立一套不分城乡的、新的福利体系，来适应当前的一元化户口登记制度。前者需要政府进行大量的投入，难度很大。后者需要政府进行改革，阻力重重，但是会产生制度红利。具体而言，可以从以下几个方面着手。

政策制定层面要注重公平性。出台的政策要真正做到以人为本。各部委的政策要协调统一，不要各吹各的号、各唱各的调。

另外，各部委出台各项优惠政策尽量不再城乡分置，要以居民收入水平而不是居住地和户籍类型来给予补助。可以对农村地区和农业进行补贴，但不是直接对农民，要把农民变成一种职业而不是一种身份，不是只在农村出生有农业户口的就是农民，城市居民从事农业生产的也可以是农民。现在有些地区农业直接补贴变成一种普惠制补贴，土地已经流转，承包者不从事农业生产但还享受直补。国家对农业免税不等于对从事农业的个人或家庭的税收减免，二者不能混为一谈。

户籍制度改革下一程重点

取消城乡户口开了个好头，但如果不趁热打铁，继续深化启动户籍福利背后的一系列制度改革，就会陷入“去皮存骨，进退两难”的境地。

那么，户籍制度改革下一程重点是什么？

首先，促进城乡要素自由流动。在大量农业转移人口进城的前提下，对农村要素资源仍然实行封闭式保护的话，并不能促进农村发展。

要让农村的土地不再承担保障功能和保险功能，而是真正发挥生产要素功能，在承认现有农村产权的基础上，以法律的形式加以保障，通过个体产权确权颁证、集体产权折股量化等办法，使之可流转、可转让、可交易，鼓励资本下乡、人才下乡，农村经营主体也要多元化，但要真正从事农业生产，防止圈地占地。

政府通过建立税收机制来保护、确认所有权，界定承包权，放开经营权，打破城里土地政府管，农村土地集体管的模式。

其次，强化基本公共服务就地就近化。比如，重新认定城乡标准，对达到一定规模如二千人集聚区域，在基础设施、公共服务配置到位的情况下，可以认定为城镇化地区。

在一些新型农村社区、旅游景区、工矿地区，从事非农业人口都可以统计为城镇人口。贵州省安顺市正在进行这方面的探索，提出以城镇型基础设施、公共服务设施延伸、就业类型为标准，划分城镇人口和农村人口。他们以村居为单位，凡劳动力非农就业在60%以上，城镇性基础设施和公共服务设施覆盖60%以上人群的村，均纳入城镇人口统计。

除基础设施等硬性条件之外，更重要的是基本公共服务等软性条件要跟上。打破城乡公共服务的分头管理，既有城和乡之间的，也有本区域和外区域的。如卫计部门的新农合与人社部门的社保要统一，建立覆盖广、可转移、可接续、分地分段支付的社会保险制度。为防止行政人员和机构膨胀，可对这些地区实行城市社区自治管理。

除此以外，要继续加大对农村地区的投入力度。一是农业生产基础设施，包括硬件设施，如农田水利设施等要加大政府的投入，这些领域风险大、收益低、回报周期长，一般社会资本投不起、不愿投。二是农村地区交通基础设施，特别是公共交通基础设施的投入，可以适当引导社会资本参与。三是农村基本公共服务设施，教育、医疗、文化体育、治安等为主。

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中发展规划部主任）