内幕信息交易型腐败：一种新的腐败动向

陈 尧， 段 伟

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

近年来，随着我国市场经济发展的深入，资本、土地等生产要素日益成为人们获取财富的重要来源，特别是证券、房地产市场的快速发展，给人们的财富带来了巨大的增值空间。但同时，市场监管制度的不健全客观上也给新的腐败滋生提供了温床——少数政府官员利用公共权力以权谋私或权钱交易，借助职权便利进入资本、土地、房产等领域以实现个人利益的最大化。从南京市经委原主任刘宝春、中山市原市长李启红、公安部经侦局原副局长相怀珠，到证监会原副主席、国家开发银行原副行长王益，政府官员涉嫌内幕信息交易(insider information trading)的案件屡屡发生。这表明，政府官员已经成为内幕信息交易的重要主体。这些公共权力行使者利用内幕信息达到以权谋私、损害公共利益的行为呈逐渐蔓延趋势，对社会的危害性不容小觑。

一、 内幕信息与内幕信息交易型腐败

顾名思义，内幕信息交易型腐败源于利用内幕信息进行交易。内幕信息交易最早被发现于证券市场。我国《证券法》第七十五条规定，内幕信息是指“证券交易活动中，涉及公司的经营、财务或者对该公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息”。同时，《证券法》规定了属于内幕信息的19种情形。*《证券法》规定的内幕信息具体包括第六十七条第二款所列的十二项重大事件，以及第七十五条列出的七种情况。由于上市公司的董事、监事、高级管理人员、重要股东、公司内部可以获取内幕信息的人员以及证券监督管理机构工作人员、与证券发行和交易相关管理机构的人员等均有机会掌握内幕信息而成为知情人(即内幕人员)，上述人员就有可能利用内幕信息公开发布后对证券价格产生重大影响而牟取暴利，由此构成了内幕信息交易。从形式上，内幕信息交易主要包括以下几种：内幕人员利用内幕信息买卖证券或者根据内幕信息建议他人买卖证券；内幕人员向他人泄露内幕信息，指使他人利用该信息进行内幕交易；非内幕人员通过不正当手段或者其他途径获得内幕信息，并依据该信息买卖证券或者建议他人买卖证券。

20世纪70年代，研究者开始从学理上分析内幕信息交易的危害性。例如，针对有研究者为内幕交易进行辩护，认为内幕交易有利于推动企业创新且不会对社会造成伤害的观点，[1]利兰(H. E. Leland)指出，内幕信息交易会对外部利益相关者和流动性交易者造成伤害。在投资弹性小、变现行为不确定性大、股票价格波动剧烈以及投资者风险厌恶程度大的情况下，造成的危害会更大。[2]布鲁尼(Victor Brudney)也指出，不仅内幕信息交易中的投资者获得信息是非法的，而且内幕信息交易对金融市场也是不公平的。[3]其他研究者进一步从经济、社会福利、分配、伦理等角度集中关注内幕信息交易对证券市场的消极影响。

近年来，国内学者也开始关注内幕信息交易对市场秩序的破坏。唐齐鸣等对我国股票市场的价格和交易量进行了非线性因果关系分析，发现内幕交易股票存在着由收益到成交量的单向因果关系，这说明内幕信息交易者以低成本通过信息传播影响股价，操纵市场交易来获得利润。[4]王春峰等实证分析了我国股市重要信息披露过程中股票回报、波动性和交易量之间的变化关系，指出我国股市存在普遍的、较严重的公共信息私有化和内部人利用内幕信息操纵股价的现象。[5]内幕信息获得者为达到获利或避免损失的目的，利用其特殊地位或机会获取内幕信息进行证券交易，违反了证券市场“公开、公平、公正”的原则，侵犯了投资者的平等知情权和其他权益，也阻碍了市场化改革。内幕信息交易严重影响到证券市场的正常功能，使证券价格和指数的形成失去了时效性、客观性，成为少数人炒作的结果，最终导致证券市场丧失优化资源配置以及作为国民经济晴雨表的作用。[6]

早在1934年，美国《证券交易法》就将内幕信息交易纳入了监管。随后，各国纷纷制定法律对证券市场中的内幕信息交易进行规制。20世纪90年代资本市场快速发展，泄露内幕信息、内幕信息交易等活动日益猖獗，我国针对内幕信息交易也出台了相关的法律规定。《证券法》第七十三条、七十六条规定，“禁止证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人利用内幕信息从事证券交易活动”，“证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人，在内幕信息公开前，不得买卖该公司的证券，或者泄露该信息，或者建议他人买卖该证券”。对于违反规定而从事内幕信息交易的人员，《证券法》第二百零二条规定了经济处罚措施：“证券交易内幕信息的知情人或者非法获取内幕信息的人，在涉及证券的发行、交易或者其他对证券的价格有重大影响的信息公开前，买卖该证券，或者泄露该信息，或者建议他人买卖该证券的，责令依法处理非法持有的证券，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”对于证券监督管理机构人员，《证券法》第二百二十八条规定：“证券监督管理机构的工作人员和发行审核委员会的组成人员，不履行本法规定的职责，滥用职权、玩忽职守，利用职务便利牟取不正当利益，或者泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密的，依法追究法律责任。”《刑法》还专门设立了“内幕交易罪”，该法第一百八十条规定：“内幕交易罪是指评判或者通晓股票、证券交易内幕信息的知情人员或者非法获取股票、证券交易内幕信息的人员或者单位，在涉及股票、证券的发行、交易或者其他对股票、证券的价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或者卖出该股票、证券，或者泄露该信息，情节严重的行为。”将内幕信息交易行为情节严重者入罪，体现了我国对泄露内幕信息或利用内幕信息进行证券交易从而扰乱市场秩序、破坏公平竞争的行为严厉打击的客观要求。

为了规范证券市场管理，增强投资者对市场的信心，从2004年起，我国对金融、证券领域的内幕信息交易加大打击力度，查处了“杭萧钢构案”“广发证券案”等重大案件。中国证监会的统计数据显示，2008至2013年，证监会共调查内幕交易案件785件，占同期案件调查总量的52%；向公安机关移送内幕交易涉嫌犯罪案件95件，占同期移送案件的57%。[7]2012年、2013年内幕交易立案案件分别为70起和86起，比2011年分别增长46%和79%；2012年、2013年因内幕交易被证监会行政处罚的人数分别为31人和66人，比2011年分别增长63%和247%。[8]2013年下半年以来，证监会利用大数据分析系统已调查内幕信息交易线索375起，立案142起，分别比以往同期增长了21%和33%。[9]内幕信息交易案件呈现爆发式增长的趋势，其中，不乏证券监管部门人员乃至其他政府官员涉及内幕信息交易腐败的案件。

目前关于内幕信息、内幕信息交易等的界定以及禁止内幕交易行为、将内幕信息交易情节严重者入罪等的法律规定，均是指在证券交易活动中发生的现象。然而，当我们进一步剖析内幕信息交易这一现象时可以发现，内幕信息并不局限于证券市场，它也广泛存在于土地、房产等生产要素市场。而且，内幕信息不仅局限于《证券法》所规定的上市公司内部的经营性信息，也包括宏观层面的法律法规、政府规章、政府规划、行政措施、宏观经济数据等可能对生产资料或商品的价格产生显著影响的，以及在政府采购、公共工程招投标过程中的政策性信息。有学者将政策性信息分为连续性政策如货币发行量、广义货币(M2)同比增长、狭义货币(M1)同比增长、城乡居民储蓄存款余额、财政支出、财政收入、税收收入、固定资产投资额等；非连续性或离散性政策如法律、政府部门规章、交易所规章制度、人民日报社论、国家领导人讲话等。[10]我国《刑法》第一百八十条规定：“证券、期货交易内幕信息的知情人员或者非法获取证券、期货交易内幕信息的人员，在涉及证券的发行，证券、期货交易或者其他对证券、期货交易价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或卖出该证券，或者从事与该内幕信息有关的期货交易，或者泄露该信息，或者明示、暗示他人从事上述交易活动的，根据情节判处相应的刑罚。”这里所指的“其他对证券、期货交易价格有重大影响的信息”，显然包括了政策性信息。*有学者认为，宏观政策和经济数据等不属于内幕信息，内幕信息除了具有“未公开性”和“重要性”以外，还应具有“相关性”，而政策和经济数据极少与确定性的市场主体相关联，因而不符合“相关性”的特征而被排除在内幕信息之外。但也有学者认为，只要未公开信息能够对公司股价产生重大影响，那么不管这个信息是产生于公司内部还是外部，是否直接地指向某家公司，都不影响到对内幕信息交易的认定。参见赵渊《论国家机关工作人员内幕交易罪的几个问题》，《中国刑事杂志》2013年第4期。

在本文中，内幕信息是指对生产资料、商品、证券、期货等的市场价格具有重大影响的、尚未公开的信息，既包括影响企业的经营性信息，也包括影响行业、产业的政策性信息。经营性信息主要包括企业的经营方针和经营范围、投资和资产变化、企业债务结构、企业管理层人事安排、企业股权结构变化、企业经营状况等；政策性信息主要包括影响行业或产业的法律法规、地方性法规和政府规章规定、经济政策和产业政策、政府公共项目规划、政府决定和措施、宏观经济数据、政府采购信息、公共工程招投标信息、土地出让信息等。经营性信息对企业生产的商品价格直接产生重要影响，政策性信息则对行业、产业的发展产生重要影响(从而间接地影响企业的经营活动)，两者在未经法定程序披露之前均属于内幕信息。

对于证券市场中的内幕信息交易，相关法律、法规做出了严格规定并出台了相应的处罚措施，其中也包括了针对证券监管部门工作人员腐败行为进行的惩处。2012年实施的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，确定了三类属于非法获取内幕信息的人员。*这三类人员包括非法手段型获取内幕信息的人员，即利用窃取、骗取、套取、窃听、利诱、刺探或者私下交易等手段获取内幕信息的；特定身份型获取内幕信息的人员，即内幕信息知情人员的近亲属，或其他与内幕信息知情人员关系密切的人员在内幕信息敏感期内相关交易行为明显异常，且无正当理由或者正当信息来源的；积极联系型获取内幕信息的人员，即内幕信息敏感期内与内幕信息知情人员有联络、接触的人员在内幕信息敏感期内相关交易行为明显异常，且无正当理由或者正当信息来源的。但是，对于政府官员利用尚未公开发布的政策性信息谋取利益的行为，目前尚无专门的法律予以认定。其中很重要的一点，在于内幕信息交易型腐败(尤其针对政策性信息交易)的界定、发现极其困难。在很大程度上，内幕信息交易型腐败对社会公共利益的危害性、对公平竞争的市场秩序的破坏性不易被察觉，其行为具有极高的隐蔽性而游走于腐败的边缘。但是，有一点却是不变的，那就是“以权谋私”，即利用公共权力谋取私利并产生危害社会公共利益的后果,这一特性符合腐败的基本定义。*例如，1997年9月世界银行在《帮助各国与腐败作斗争：世界银行的角色》报告中，就将腐败界定为“为谋取私人利益而对公共权力的滥用”。这一理解成为被普遍接受的对腐败的定义。参见World Bank, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, Washington, D.C., September, 1997。因此，公共权力行使者凭借公共权力获取经营性内幕信息或政策性内幕信息，直接或间接进行内幕信息交易从而牟取私利的行为，无疑属于腐败的范畴。随着近年来尤其是党的“十八大”以来对腐败现象的打击日益严厉，直接的权钱交易、寻租受贿的腐败现象明显减少，而隐蔽性极强的内幕信息交易型腐败开始浮现，并逐渐发展为一种新的腐败形式。

二、 转型期“发展主义”模式与内幕信息交易型腐败

当前，我国内幕信息交易型腐败的形成与政府对经济生活的管理权力过于集中，且与权力行使不透明、不规范紧密相关。改革开放以来，中国社会经历着一场社会经济的巨大转型，中国政府在社会经济发展中奉行一种“发展主义”(developmentalism)的模式，国家扮演了推动国民经济发展领导者、计划者、组织者的角色，在竞争性的市场经济中有效发挥了激发微观经济主体活力的作用。[11]这种“发展主义”模式的运作逻辑表现为：将经济发展作为国家最主要的目标；安排社会经济各项发展的先后次序，如提高国家的生产力、改善居民生活水平、缩小与发达国家之间的差距；经济发展由特定的政府领导、组织，通常是成立一个由理性的官僚所组成的经济发展的领导机构，负责制定经济发展战略，并由强有力的政府机构负责推行政策；政府与产业协会、企业界之间建立制度化的关系，通过指导、协商方式推行发展政策。[12]在政府与市场关系上，政府高度“嵌入”市场和经济活动，形成互相依赖或互相平衡的关系。[13]有研究者将这种依赖关系称为“治理式互赖”。尤其在20世纪后期的东亚地区，国家具有很高的自主性和建制性力量，具备三种能力，即渗透能力、汲取能力和协调能力。[14]这种“发展主义”模式与社会主义中国强大的社会动员机制有效结合起来，在建立市场经济过程中发挥了决定性的作用。

在政府高度“嵌入”市场、政商关系互赖的同时，市场动作的各个方面缺乏有效的制度约束，这必将导致腐败滋生。20世纪70年代，斯科特(James Scott)对“二战”后新独立国家的社会发展进行研究时就认为，有利于腐败滋生的最重要的结构因素是政府在这些国家中作为商品、服务和就业的重要来源。他指出，公共部门的规模和权力范围越大，腐败的程度就越高。[15]由于后发展国家刚刚迈入现代化进程，整个社会缺乏规则和法治，尤其是缺乏对政治权力的约束而导致腐败猖獗。亨廷顿也指出，现代化开辟了新的财富和权力来源，而这些新的财富和权力来源与政治的关系，在该社会居统治地位的传统规范中没有明确的定义，处理这些新旧财富和权力来源的现代规范也没有被该社会内部居统治地位的集团所接受，由此，现代化助长了腐败行为。显然，腐败在很大程度上是由于缺乏有效的政治制度化而造成的。[16]

由于政府对市场的深度介入，在经济活动中，我国政府扮演着一个巨大的“信息接收器”的角色，同时，它又是“那些可以对市场产生实质性影响的信息的最大生产者”。[17]政府机关的领导和工作人员凭借手中的公共权力，具有获取内幕信息的天然优势。中国目前仍处在社会转型时期，社会经济各个方面的发展并不协调一致，经济发展在一定程度上超前于价值观念、制度和文化的发展。在监管制度滞后的情况下，腐败的发生具有必然性。

改革开放以来，在经历了大规模的国有企业改革后，目前中国仍然拥有大量的国有企业。2013年，全国共有独立核算的国有法人企业15.5万户。[18]通过国有企业，“国家成为了生产和市场交换的积极参与者，还部分地取代了市场在融合知识、激励经济力量方面的作用。即使国有企业的行为方式非常接近私人企业，它们仍然代表了明显的国家干预”。[19]在证券市场中，截至2014年9月底，我国共有国有控股上市公司1 007家，占上市公司总数的39%，总股本2.6万亿元，占上市总股本的71%，总市值16.2万亿元，占上市公司总市值的55%。[20]这些公司的经营方针和经营范围、重大投资和资产变化、债务结构、领导人事安排、股权结构变化、利润分配、经营状况等信息，完全由中央政府或各级地方政府的国有资产管理委员会、发展与改革委员会、经济与商务委员会等职能部门以及主管行政领导乃至党委领导人所掌握。由于我国国有企业改革仍在探索之中，国有控股企业的管理、监督机制不尽完善，政府管理链条中的每一个环节均有可能将企业的内幕信息泄露出去，并导致内幕信息交易的机会。这一缺陷在李启红案中就表现得非常典型。2007年5月，中山公用事业集团股份有限公司(属国有控股性质)计划将集团公司整体资产注入中山公用科技股份有限公司进行资产重组。对于当地主要的上市公司，地方行政首长自然具有过问的权力。5至6月，中山公用事业集团有限公司将该集团公司重组情况多次向时任市长的李启红汇报。在此期间，李启红向家人泄露了中山公用科技股份有限公司准备资产重组，股价会上涨的信息，并让家人筹集资金，以他人名义办理了证券交易开户手续，在“公用科技”股票停牌前购买了大量股票。一个多月后，该股票复牌，股价连创多个涨停，李启红家人陆续卖出“公用科技”股票，收益高达近两千万元。[21]除了国有控股公司外，地方政府同样有机会获取当地非国有企业的内幕信息。由于地方政府在经济发展中承担了主要责任，推动当地非国有企业上市并扶持、帮助这些企业发展就成为政府的重要职责。在此情况下，非国有上市公司的资产、经营状况等往往与当地政府有着千丝万缕的关系，当地政府以及具有相关审批权的政府职能部门很容易获知非国有上市公司的内幕信息，这同样可以为内幕信息交易型腐败提供机会。从近几年中国证监会披露的内幕信息交易腐败案件(见表1)来看，大部分是政府官员自己或家人利用内幕信息从事证券交易，从而获取高额利润。然而，更多的情形是，获知内幕信息的政府官员自己与家人并不参与内幕交易，而是将内幕信息透露给他人，指使他人通过内幕交易行为获取暴利，从而更具有隐蔽性而难以被察觉。原证监会副主席李剑阁在2014年4月亚洲博鳌论坛上，向与会的代表和记者揭穿了中国股市的一个秘密——厕所与股价异常波动的关系。不少上市公司在召开董事会会议讨论重大事项的时候，经常有监管部门和当地政府部门的官员不请而至。由于这些人掌握实权，可以决定上市公司的命运，因而企业无法拒绝。一旦得知内幕信息后，不等会议结束，就有人争着上厕所，然后相关上市公司的股价就开始波动。[22]

表1 近年证券市场内幕信息交易的典型案件

(来源：截至2015年9月中国证监会网站，经过汇总。参见http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/)

除了经营性信息容易被少数官员利用进行内幕信息交易外，国家法律法规、地方性法规和政府规章、经济政策和产业政策、宏观经济数据、政府规划、行政措施、政府招投标等政策性信息也可能对生产要素的价格产生直接影响，从而导致内幕信息交易行为。

在人们的观念中，行政腐败和司法腐败司空见惯，而法律法规不会直接作用于市场活动和人们的日常生活，立法者也不会与市场主体发生交集而导致腐败，但事实并非如此。2010年2月，被称为“商务部第一大案”的原条约法律司巡视员郭京毅被一审判处死缓，引发了社会热议。极少数立法部门的官员，利用手中修改、解释法规、规章的权力，向受影响的企业或人员提前透露相关立法信息，甚至按照行贿者的需求设计制度，从而构成一种隐蔽性极强、危害性极大的“立法腐败”。[23]在“发展主义”模式的指导下，目前中国政府体制中的行政集权突出，存在着普遍的部门立法现象，许多法律法规、行政规章由政府职能部门起草和制定。这一行政立法的体制，使得许多政府部门在法律法规的制定、执行过程中具有了一定的寻租空间。

“发展主义”模式的一个显著体现是在经济领域的“有指导的市场”，政府制定大量的经济政策和产业政策来引导市场行为。通常，政府制定的经济政策和产业政策直接引导市场资源的配置，从而影响到生产要素和商品的价格。有实证研究表明，宏观经济政策与我国的股市之间存在正相关关系，连续性政策即中长期政策对股市不具有立竿见影的影响，对股市运行产生的是中长期效应；而非连续或离散的短期性政策对于股市的影响是直接的，对股市运行产生的是短期性冲击或波动。[24]这一结论与人们关于我国证券市场是一个“政策市”的主观感受相吻合。现实证明，经济政策和产业政策对股市的影响十分显著。2007年著名的“5·30事件”即为典型。当时，市场流传着印花税上调的消息，各个政府部门却一致“辟谣”，之后一周内，沪深两市分别上涨6%、10%。5月30日凌晨，财政部突然宣布上调印花税至3‰，当日，沪深两市均下跌超过6%，两市800多家股票跌停。与此类似，我国银行业利率变化、存款准备金率调整以及其他宏观调控政策的出台，均造成了证券市场的明显波动。显然，证券市场对政策性信息的敏感性是显著的。正是利用公共政策与证券市场的相关性，近年来，借助政策性信息获取个人利益，已经成为少数掌权者和政策制定者的一种新腐败手段。

经济增长率、通货膨胀率、货币发行量等宏观经济数据通常对人们的市场信心产生直接影响，进而在短期内显著影响到证券、期货的价格。[25][26]2011年，国家统计局办公室秘书室原副主任孙振和中国人民银行金融研究所货币金融史研究室原副主任伍超明，因故意泄露国家机密罪，分别被判刑5年和6年。上述人员泄露的宏观经济数据包括工业增加值、城镇固定资产投资同比增长、国民生产总值、全民消费价格指数(PPI)、消费品零售总额、人民币贷款增加、M2同比增长、M1同比增长等。这些数据在正式公布前，属于国家机密，一旦泄露，将危害经济运行秩序，干扰市场公平，对国家和社会利益造成重大损失，后果十分严重。[27]宏观经济数据完全有可能在公布之前被用于内幕交易，对于这样的行为，有观点认为应当以内幕交易罪进行追究。[28]

“发展主义”模式的另一个重要体现是在社会发展、建设领域的“计划式”规划。近年来，在设立经济开发区、经济特区等决策中，在城市建设公共工程如轨道、公园、商业中心、教育园区等活动中，政府几乎独自承担了所有的责任。通常，政府规划的项目对于规划地区周边的土地、房产等的市场价格将产生明显影响。公共项目规划在正式公布之前均属于内幕信息，而政府领导者、项目规划部门人员自然就成为内幕信息的知情者。在缺乏有效监管的情况下，政府中内幕信息的知情者将规划信息在公开发布之前透露给家人、朋友，授意后者在受这些内幕信息直接影响的地区租赁土地、购入房产，在规划信息正式公布后再进行转让或出售，从而获得价格增值部分的利润，就属于内幕信息交易。根据有关调查，一条轨道交通平均会为沿线房价带来8%至20%的上涨，而轨道交通的开通运行也会在很大程度上促进沿线租赁市场的升温，尤其是在一些原来轨道交通缺乏的区域，对房产价值的提升作用会更大。[29]中国第一个自由贸易区“上海自贸区”成立仅一个月，周边商品房价格就上涨了30%至50%，办公楼租金甚至上涨了2至3倍。[30]在这种价格变化预期的驱动下，内幕信息的知情者就具有了从事内幕信息交易的动力和可能。

此外，在政府采购招标、公共工程招标、土地出让招标等活动中，也存在着政府官员泄露内幕信息而使特定竞标者获取不当利益从而构成权钱交易的机会。近年来，政府招标过程中的腐败案件层出不穷(见表2)。不但地方政府的领导有机会通过获取内幕信息牟利，更有甚者，地方政府的普通办事人员也具有获取内幕信息而从事腐败的机会。这些案例的一个共性就是，官员利用职务便利获得政府招投标的内幕信息，将这些信息用于私下交易以获取非法利益，从而构成了腐败。

表2 近年政府招投标中内幕信息交易的典型案件

综上所述，我们可以对内幕信息交易型腐败的构成进行简单归纳：首先，内幕信息交易型腐败的交易内容可以是经营性信息，包括公司经营方针和经营范围、投资和资产变化、公司债务结构、公司管理层人事安排、公司股权结构变化、公司经营状况等；也可以是政策性信息，包括法律法规、地方性法规和政府规章规定、经济政策和产业政策、政府重大项目规划、政府决定和措施、宏观经济数据、政府采购信息、公共工程招投标信息、土地出让信息等。其次，内幕信息交易型腐败的主体可以是企业或行业主管政府部门的领导及相关工作人员、地方主管行政领导、地方党政主要领导等，也可以是立法机构和政策制定部门、公共信息统计部门、政府招投标部门等的立法者、政策制定者及相关工作人员。最后，内幕信息交易型腐败采取的方式既可以是官员自己或亲属利用内幕信息介入市场获利，也可以是官员向他人泄露内幕信息而寻租或受贿(见表3)。

表3 内幕信息交易型腐败的构成

三、 遏制内幕信息交易型腐败

近年来，我国内幕信息交易型腐败日益猖獗。与传统形式的腐败相比，内幕信息交易型腐败在案件的界定、发现、查处和打击方面存在着更大的困难。

首先，内幕信息的内涵难以界定。目前，我国只有《证券法》针对证券市场中上市公司的经营性内幕信息有一定的界定、表述，缺乏对政策性内幕信息的性质、构成和范围的规定。实际上，不管是上市公司内部事务还是其子公司或母公司的事务；不管是针对个别上市公司的政府决定，还是针对整个证券市场的政策如税收政策、利率政策、外汇政策甚至外交政策等，均有可能影响证券价格的变化而构成内幕信息。而且，内幕信息直接影响的不仅是资本、证券、土地等生产要素的价格，也影响到更为广泛的普通商品或劳务的价格。尽管内涵较难界定，但我们还是可以从其作用过程来判断该信息是否构成了具有重要价值的内幕信息：一是内幕信息在未公开前属于商业机密或国家机密，受到相关法律的保护。二是内幕信息所透露的对象是特定的，而非普遍的。无论是政府官员从企业内部获得经营性的内幕信息，还是政府官员将政策性的内幕信息透露给自己的家人、朋友或企业，接收内幕信息的对象是特定的、有限的。三是内幕信息能够对生产要素、商品或劳务的价格产生直接的、显著的影响，内幕信息的接收者凭借该信息从事交易活动而获取高额利润或避免重大损失。从这个角度讲，是否构成内幕信息交易的关键在于信息接收者是否借助该信息直接获取利益。

其次，内幕信息交易型腐败的发现和认定非常困难。由于信息本身具有极强的自由流动性，与传统的权钱交易相比，内幕信息交易型腐败更加具有间接性、复杂性和隐蔽性的特点，监管的难度极大。即使在政府监管机制和法治水平较为完善的美国，发现内幕交易行为也是一件困难的事情。国外学者对美国内幕信息交易现象的研究也表明，内幕信息交易的案例只占所有发生情形的小部分，其中41%的案例还不是由于监管部门通过监管体系发现的，而是来自于知情者的举报。[38]在我国，除了在证券领域以外，关于内幕信息交易的法律法规明显缺失，政府机构对内幕信息交易行为的监管与国际平均水平有较大差距，由此导致现实中大量内幕信息交易腐败行为未被发现。2011年，证监会虽然出台了《关于上市公司建立内幕信息知情人登记管理制度的规定》，但没有将所有相关国家机关工作人员列为内幕信息知情人。即便觉察到了内幕信息交易现象的发生，也因为取证难、缺乏法律制裁程序而对这种现象难以惩处。个别情况下，还可能出现党政官员结成内幕信息交易活动的利益相关体，通过各种方式阻挠监管部门的清查打击行动，这无疑使得内幕信息交易型腐败监管的难度加大。

尽管与传统的腐败形式具有明显的差异，内幕信息交易型腐败所带来的社会后果却与前者没有任何区别，危害性甚至更大，更普遍，对社会公平带来极大的损害。近年来，打击内幕信息交易正成为我国反腐败工作的新热点。[39]

作为一种新的腐败形式，内幕信息交易型腐败在监管方面困难较大，至今为止所查处的案件仅为冰山一角。目前，当务之急是从法律上对内幕信息交易型腐败进行界定，将内幕信息交易型腐败纳入监管，加大内幕信息交易型腐败的违法成本。我国《刑法》所规定的“内幕交易罪”，只是针对在股票、证券领域中破坏公平竞争市场秩序的犯罪行为，尚未针对所有涉及内幕信息交易的政府官员的腐败行为。2011年，中共中央纪委发布的《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》规定“禁止利用知悉或掌握内幕信息谋取利益”，这一办法仅仅规定了禁止行为，对于违反行为如何处置尚缺乏具体措施，而且该办法属于党内纪律管理规定，缺乏法律效力。鉴于当前腐败形势和反腐败的要求，有必要将那些由于工作职责而掌握经营性内幕信息和政策性内幕信息的党政领导和相关机构工作人员纳入到法律法规的监管范围。2012年，美国国会通过了《禁止利用国会信息交易法案》(Stop Trading on Congressional Knowledge)，严禁国会议员及其家属、助手利用有利地位进行投资交易，可资借鉴。

再次，进一步完善市场活动中的各项管理制度，把对决策部门、行政审批部门和相关市场主体的监管结合起来，将防控市场活动中的内幕信息交易与廉政风险管理工作结合起来。针对缺乏诚信、违反公平竞争的行为，必须按照经济规律和市场交易的法则，建立起科学、规范、公平、合理的管理制度，用制度来规范市场的投资、经营行为。在政府活动中进一步规范内幕信息的管理，制定国家工作人员接触内幕信息的管理办法，明确内幕信息的范围、内容、传递程序和保密措施，最大限度地缩短信息披露时间，压缩决策链条，尽可能缩小内幕信息知情人的范围；完善内幕信息登记管理制度和内幕信息知情人制度，①对于掌握内幕信息的党政官员，应进一步加强和细化监管措施，落实相关人员的保密义务和责任；对于决策阶段的政策性信息有必要纳入国家保密法规定的范围；加强对相关政府部门和工作岗位的领导及工作人员的监督，利用大数据等技术对反常的市场行为予以关注，及时查处幕后不法行为。

①2010年证监会、公安部、监察部、国资委、预防腐败局在《关于依法打击和防控资本市场内幕交易的意见》中，强调“各地区、各相关部门要建立完善内幕信息登记管理制度，提高防控工作的制度化、规范化水平”。2011年10月，证监会发布《关于上市公司建立内幕信息知情人登记管理制度的规定》，规定接收相关内幕信息的行政管理部门人员也纳入内幕信息知情人的登记范围。

最后，减少政府对市场和经济活动的干预，加强对政府权力的制约、监督。权力对经济活动的深度干预、决策权力高度集中且缺乏透明和制约，是诱发内幕信息交易型腐败的一个关键因素。权力介入市场越深、越广，市场主体和企业就越无法在公平、有序的自由环境下竞争，政府官员获知内幕信息、利用内幕信息交易的机会也就越多。相应地，对内幕信息知情人的监管难度就会大大增加。必须合理转变政府职能，科学配置权力，形成“权责清晰、配置科学、程序严密、制约有效”的权力结构和运行机制。除了稳定宏观经济和必要的市场监管外，政府应退出直接的经济管制，最大限度地减少对微观经济运行的干预，主要承担为社会提供公共物品和公共服务的职能。合理、科学地放松政府管制和减少行政审批，在市场发挥决定作用的前提下减少审批权，清理不必要的、妨碍市场独立运行的审批程序，可以大大减少内幕信息交易型腐败的机会。

要遏制内幕信息交易型腐败，根本办法还在于规范权力的边界，压缩权力的范围，有效监督权力，让权力在阳光下运行。在当前内幕信息交易型腐败逐渐严重的背景下，出台“阳光法案”显得尤为迫切。世界各国的经验表明，官员的收入和财产实名申报、公开制度是反腐败的最有效手段，是腐败的治本之道。不管采取何种方式，任何腐败活动的结果必然表现为权力者为自己或家庭谋求私利，内幕信息交易型腐败也不例外。将有机会掌握内幕信息的政府官员作为内幕信息知情人而纳入财产申报和公开的范围，加强对其个人和家庭财产来源的监督，使利益输送失去最终的归宿，能够有效地防止内幕信息交易型腐败的发生。

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