社会治理的概念梳理

作者简介：谷莹（1988.4-），女，黑龙江黑河人，汉族，哈尔滨师范大学硕士研究生在读，马克思主义中国化研究。

摘要：党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理的概念是其格局、其体系、其实践的核心，清晰界定内涵、全面把握特征，才能深刻理解原则，从而完善社会治理体系、推动社会治理实践。因此，我们有必要对社会治理的概念进行梳理。

关键词：社会治理；社会管理；概念

党的十八届三中全会提到“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系是一个包含了政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域的治理制度体系。社会治理是国家治理体系的重要组成部分，是治国理政社会化的重要方式，是全面推进依法治国的重要条件，是中国共产党执政兴国的重要基础。那么，什么是“社会治理”呢？社会治理的概念是其格局、其体系、其实践的核心，清晰界定内涵、全面把握特征，才能深刻理解原则，从而完善社会治理体系、推动社会治理实践。因此，我们有必要对社会治理的概念进行梳理。

一、社会管理

在“社会治理”这个新思想出现前，我们更多的是谈到“社会管理”。按照国家行政学院应急管理教研部龚维斌教授的观点——社会治理是社会管理的升级。因此，我们可以从“社会管理”入手。

（一）社会管理概念的发展历程

2004年党的十六届四中全会指出改革开放进入到了新的历史阶段，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，将中国特色社会主义事业的总体布局拓展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”。2006年党的十六届六中全会将“社会管理”作为构建社会主义和谐社会若干重大问题的一个重要方面，指出“完善社会管理，保持社会安定有序”，将社会管理与社会事业发展等重要的社会建设问题并列论述。2007年党的十七大进一步系统论述了“社会管理”，明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，社会管理由此列入中国政治的最高议程。2011年，胡锦涛在以“加强社会管理创新”为主题的省部级主要领导专题研讨班上提出“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。”十一届全国人大四次会议正式将“加强和创新社会管理”纳入下一个五年规划，并且用一个整篇的篇幅对此进行论述和部署。2012年党的十八大在过去的基础上进一步丰富和发展了社会管理的理论，提出“加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。

（二）党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制

党委领导，就是要坚持党委的领导核心作用，总揽全局、把握方向、整合力量、统筹各方，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。坚持党的领导事关党的执政地位的巩固，事关国家长治久安、人民安居乐业，保证我国社会管理能沿着社会主义的方向前行，整合多元利益，团结一切力量，齐心协力促进和谐社会发展。

政府负责，就是政府负责社会日常事务管理。在执政党的领导下，我国各级行政机关根据法律赋予的职权，履行社会管理职责。政府作为社会管理的“元治理”角色，设计其制度，制定其政策，推动其实践，既是公民社会的培育者，更监管着社会管理的过程。

社会协同就是要发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法治化。这些社会组织与政府组织有着明显区别，虽然不具备政府的职能，但由于其具有民间性、非营利性、志愿性、公益性等特点与功能，可以起到政府起不到的作用，可以与政府之间形成一种优势互补、良性互动的关系。

公众参与，就是要“广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公众意识，履行公众义务，实现自我管理、自我服务、自我发展”。没有社会公众广泛参与、积极支持的社会管理，算不上真正意义的社会管理。公众参与是民主政治的基石，有利于充分发挥人民群众的优势，集中民众智慧；约制政府行为，维护群众自身利益诉求。

法治保障就是加强社会管理的法律、体制、能力建设。党和政府必须运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，坚持依法治国、严格依法行政。健全规范、平等、透明的行政执法机制，创新公正、公开、公信的司法方式。

国家行政学院的杨小军教授表示，公平和以人为本这两点是社会管理中最最要紧的，而想要兑现公平，关键是进行制度的建设，是制定规则。有了制度和规则，社会各方才能按其有秩序地进行社会行为。从我们人类社会发展历史来看，法治可以被称为最有效的规则。

（三）社会管理的概念界定及意义

社会管理是一个中国特色的概念，理解和界定社会管理必须从中国国情出发，在中国语境下加以阐释。

2010年国家行政学院课题组经过研究，对社会管理进行了界定：社会管理是党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值观等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。

加强和创新社会管理对于协调利益关系、化解社会矛盾，调节分配差距、维护社会公正，保障社会安全、促进社会稳定，推动社会进步、实现社会和谐具有重要意义。

二、社会治理

我们在社会管理理论的基础上，提出了一个新的概念——社会治理。它的提出表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是对马克思主义国家理论的创新。我国进入了全面建成小康社会的攻坚期，提高社会治理法治化水平的关键期，社会治理不仅关乎中国经济进入中高速发展新常态下跨越“中等收入陷阱”的现实挑战，也关乎中国共产党长期执政的社会基础。

（一）治理和社会治理的内涵

“治理”一词在西方字典中找不到单词与其相对应，中国古代有“治国理政”的说法。我们从字面意思看，“治”有统治、整治、医治的意思，在我国国情的大背景下，包含“法治、德治、善治、自治和共治”。“理”有管理、梳理、处理的含义，也能代表要理清关系。社会治理的关键在“治”，“治”更突出主观的意志性；社会治理的根本在“理”，“理”更强调客观的规律性。由此不难看出，“治理”结合了“治”和“理”的双层意思，它强调统治与管理的统一，整治与梳理的统一，医治与处理的统一，强调将主观意志性与客观规律性有机地结合起来、统一起来。

“治理”本是中国的本土词汇，有着自己的明确内涵。当学者借用此词来翻译西词Governance时，相当于在同一个词壳中又灌进去了不同的概念内涵。联合国开发计划署如是界定Governance：治理是一个由诸多价值、政策和机构组成的体系，经由国家、公民社会和私营经济部门之间的互动，一个社会依凭其来管理经济、政治和社会事务。这是一个社会将自身组织起来，做出决策并执行政策的方式，以实现相互理解、签订协议和采取行动。

学者格里·斯托克在参照社会管理内涵的基础上，归纳总结出社会治理的内涵包含这样5项内容：1、治理主体不限于政府，社会公共机构和行为者只要行使的权力获得公众认可，就都可能成为各个不同层面上的权力中心。2、责任的承担和界限越来越模糊。即国家一点点把原先由它独自承担的责任转移给公民社会。3、各个社会公共机构之间是相互联系、相互依赖的。4、治理最终将形成网络，这个网络是自主的。5、治理过程中不仅限于发号施令或运用权威的方式，同时存在着各种管理方法和技术，都能用来控制、引导公共事务。

（二）治理在党的文件中的演变过程及特点

研究党的重要文件中关于“治理”的提法，我们能发现这个词的演化过程，并且可以将其分出两条轨迹：一是对自然环境的治理。二是对社会事务的治理。自然环境的治理包括对山、水、田、林、草原、路、港口、航道、风沙源、水土流失等的治理。对社会事务的治理表现为对经济事务、社会—政治领域的治理、治安综合治理、国家治理等。

“治理”一词一路发展来，其地位也在不断提高：由全会文件走入党代会的报告中，再被写入了党章；从概括专门的具体问题到如今的改革总目标的高度。

治理必须看作是一个过程，这个过程中有多元主体的参与合作，他们齐心协力解决问题。习近平总书记谈过国际治理机制的问题，他说：“参与区域自由贸易合作时，要坚持开放、包容、透明原则，使之既有利于参与方，又能体现多边贸易体系和规则的支持，避免全球贸易治理体系碎片化”。这能从某种角度理解治理的特点：1、治理是有价值体系在支撑的，习总书记提到的开放、包容、透明就是治理要坚持的价值观。2、要整合、团结治理的参与各方和所有利益相关者共同完成目标。3、治理不能碎片化，它是一个整体的体系。

（三）社会治理的内容

社会治理应包含三个层面的内容：1、基本的民生保障，包括就业、收入分配结构、住房、基础教育、公共卫生、社会保障等，它们是维持公民基本人道生活的最低保障线，也是维护社会公平，化解社会矛盾，促进社会和谐发展的“稳定器”和“解压阀”。民生保障是社会治理的基础，其中就业是民生之本，分配是民生之要，住房是民生之急，教育是民生之基，社保是民生之底，医疗是民生之需。2、公共安全，主要包括食品安全、工程安全和社会治安等。它们是维护社会公众享有安全的生存和工作环境，以及生命财产、身心健康和自我发展的安全性保障。在马斯洛需求层次理论中，安全的需要被列为第二层次的基本需要，在满足了最低层次生理需要后，人们对安全需要的追求就会变得强烈，故公共安全是当前社会治理的重要内容。3、社会治理机制，包括社会治理中的政府、市场、社会的功能定位与关系、如何处理国家利益和公民利益，公共权力与公民权利的关系，用什么样的方式实现社会资源的再分配和社会秩序的调整等一系列的制度安排。它们是维护公民主体地位，保障公民合法表达利益，依法参与社会事务、维护合法权利的制度保障。社会治理机制是社会治理的关键环节，直接影响公民的安全感和幸福感。（作者单位：哈尔滨师范大学）

参考文献：

[1]唐钧.社会管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[2]汪大海.社会管理[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

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