涿鹿县农业水价综合改革试点框架设计与实施

□孙雪峰

涿鹿县农业水价综合改革试点框架设计与实施

□孙雪峰

2014年10月受涿鹿县水务局委托，由河北省水利技术试验推广中心承担《涿鹿县农业水价综合改革试点实施方案》（以下简称“方案”）的编制任务，根据国家发展改革委、财政部、水利部、农业部《关于印发深化农业水价综合改革试点实施方案的通知》（发改价格〔2014〕2271号）要求，结合涿鹿县水价改革存在的实际问题，按照“先建机制，再建工程”的水利改革思路，坚持供给与需求统筹考虑，坚持政府作用和市场机制两手协同发力，从适当提高农业水价、加强需求管理、拓宽资金渠道、推动结构调整和提高农技水平等方面入手，以促进农业节水增效为目标、以完善农业水价形成机制为核心、以创新体制机制为动力，因地制宜、综合施策，按照“积极稳妥、分类施策，政策引导、创新机制，试点先行、节水增效”的原则，着力深化农业水价综合改革试点，探索形成可复制易推广的改革模式，为全面推进农业水价综合改革积累经验、奠定基础。经过1年多的建设实施，效果良好，2015年6月通过国家的验收，目前运行正常。

1.主要做法

1.1 成立组织

农业水价综合改革涉及广大农民切身利益，是一项政策性和制度性创新工作，为此我单位领导高度重视，一把手亲自抓，组织专业能力强、政策把握好的骨干力量成立编制小组，由1名副主任负责，2名正高级工程和多名高级工程师参加。

1.2 加强技术培训、提高编制人员技术水平

农业水价综合改革试点没有经验借鉴，为了做好水价改革框架设计，聘请厅财务专家，对编制人员进行了专项培训，使每个编制人员能够准确掌握农业水价综合改革试点的政策、编制内容、要求、依据、格式等。

1.3 认真研究政策文件、准确把握方案编制任务

编制小组对四部委《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》进行了认真研读，并集体讨论，明确了方案编制的总原则“有限目标，一年完成”的含义，认识到试点“可复制，易推广”的意义，制定了“以节水增效为导向，水价改革为抓手，以计量设施和农民用水合作组织建设为物质保证，以配套政策为保障，促进水利工程建管机制的良性运行”的方案编制总体思路。

1.4 通过实地调查，准确掌握实际需求，使方案编制更具针对性和科学性

编制小组所有人员到涿鹿县进行了实地调查、走访，与县水务局、灌区等有关部门的技术人员进行了交流，摸清了涿鹿县水价改革的历史和有关需求；通过深入农户座谈，掌握了灌区农业种植结构、灌溉习惯、水价现状、收入产出及承受能力等情况；搜集了当地自然条件和农业经济基础资料，重点对近3年全县的水资源供求资料、桑干河灌区的用水资料、节水改造投资和管理机构运行管理等资料进行了详细的调查收集。

1.5 积极征求有关专家和当地财政、水利部门意见，进一步提高方案质量，使试点经验可复制、宜推广

2.水价改革框架设计内容

2.1 明确目标

坚持有限目标的原则，明确通过1年时间努力所能达到的具体目标，重点实行总量控制和定额管理、完善农业水价政策、全面实行终端计量供水、建立精准补贴机制和节水奖励机制、制定鼓励社会资金投入水利建设的有关政策等，能量化的要做到量化。项目共设计7大目标：

总量控制：农业用水总量上限明确，并细化分解到灌区管理单位或农民用水合作组织，有条件的到用水户，明晰农业水权。

定额管理：分作物制定用水定额，实现用水定额管理。

终端计量：全面实行终端计量供水，项目区主要采用地表水灌溉，灌区计量到斗渠口及以下。斗口采用远程自动计量，毛口采用人工计量。

价格水平：灌区骨干工程农业供水价格达到补偿运行维护费用水平；灌区末级渠系农业供水价格达到成本水平。

差别水价：实行分档水价，即超定额用水累进加价，合理设置阶梯水量和差价，促进节水。

精准补贴：建立农业节水精准补贴机制，保障农户种粮积极性和节水收益。

节水奖励：多渠道筹集节水奖励基金，建立节水奖励机制，对农业节水的农民用水合作组织或用水户给予奖励。

2.2 水权分配

桑干河是一条跨市河流，目前还没有进行整条河流的水权分配，根据《河北省水权确权登记办法》的有关要求，以涿鹿县近3年从桑干河的引水量（计算到斗口）为基本设计依据，再以多年平均值进行校核，短期系列与长期系列相结合，克服水文年分不同造成的缺陷；同时结合最严格水资源管理制度规定的水资源总量控制红线，对农业水价改革试点区的初始水权进行了分配，分配到斗口。这种方法为今后全县水权分配奠定了基础。

2.3 农业灌溉成本核算

涿鹿县农业水价改革试点区全部为地上水灌区，根据《水利工程供水价格管理办法》、《水利工程供水价格核算规范》以及实际市场价格水平等，分别计算骨干工程（斗口以上）和末级渠系（斗口以下）供水成本。农业供水成本主要包括固定资产折旧、工程运行维护费、人员经费、计量设施管护费、水源费等，以上各项成本之和为供水全成本，扣除固定资产折旧为供水运行成本。

2.4 灌溉用水定额与成本水价

水价与灌溉用水定额密切相关，正确确定灌溉用水定额直接影响水价的大小。灌溉用水定额是指在正常年份保证作物产量稳定的情况下的灌水量，按照《用水定额》（DB13/T1161.1—2009）的方法，对照灌溉规模、灌溉方式、作物品种，得到灌溉用水定额。但是对于涿鹿县桑干河灌区来说，由于地理位置和气候条件的影响，在作物未播种之前，利用桑干河水进行春季的汇灌的习惯，汇灌的目的是在时间上合理利用水资源（桑干河是季节性河流），培肥地力，减少夏季的灌溉水量和灌溉次数，为了符合当地实际情况，把汇灌作为作物灌溉的附加用水予以考虑。据2005～2013年灌区“春汇”和“夏灌”的水量数据，春汇的水量大于夏灌的水量，根据这一实际情况，参照水稻泡田的情况，把春汇作为附加用水构成用水定额的一部分。按照春汇平均值和节约用水（3年内降低18%）的期望，拟定258m3/亩作为项目区的用水定额。这样就确定了作物的灌溉用水定额（计算到斗口）。超定额加价中的定额也是以此定额为准。

在进行水价确定时，骨干工程成本只计算供水运行成本水价，末级渠系供水成本计算全成本水价。地表水终端供水成本等于骨干工程供水运行成本水价与末级渠系供水全成本水价之和。

由于桑干河灌区属于大型灌区，骨干工程水价的定价权在省物价局，具体定价由物价部门确定。编制小组进行了骨干工程水价的初步测算，但是需要经物价部门复核确认。

2.5 承受能力与补贴政策

“方案”充分体现了保护农民利益的精神。经过调查访问，在分析种植粮食作物用水成本和收益的基础上，以不增加种粮农民负担为前提，充分考虑农民的承受能力，设计了政府补贴水价方案和节水奖励方案。

经过测算种粮农民承受水费的能力每亩100.1元（0.345元/m3），种植水果的承受能力为每亩316.88元（1.055元/m3），综合承受能力为175.5元（0.593元/m3）。

灌区终端水价为骨干工程运行成本和末级渠系全水价之和，即合计为0.51元/m3，实施后的水价高于种粮农民的承受能力，需要对种粮农民进行水价补贴，补贴的标准为水价与承受能力的差额，即0.165元/m3。

为了方便实施，《方案》提出了3种模式建议：

一是灌区骨干工程水价达到补偿运行维护费用的农业供水价格水平，即0.24元/m3，折旧部分由财政补足。如果省物价部门批准的收费标准达不到补偿运行成本，需要财政进行补贴。目前张家口市涿鹿县政府已经拿出200万元进行补贴，不足部分需要国家财政补贴。

二是灌区末级渠系供水价格由用水户协会自主测算，建议末级渠系水价为0.23元/m3，其中含折旧0.136元/m3。水费收取后，按照种粮面积按亩（当年亩均用水量乘以0.136元/m3）返还给种粮农户。

三是在实行定额管理和提高水价后，灌区的售水量将会减少，在减少到一定程度后，灌区的运行费用将会出现亏损。经计算，灌区亩均水量由316m3降至258m3时，将会出现运行费用平衡。低于m3亩时，运行费用将不能足额收取，但是节约了水量，需要对灌区实行节水奖励。

2.6 用水计量与合作组织建设

农业水价改革是一项复杂的系统工程，水价的收取必须由用水合作组织和计量设施支撑。“方案”对水价改革的综合配套措施，特别是计量设施建设、用水组织建设和县乡村用水信息管理平台进行了详细设计，本次在试点区原有的6个用水合作组织中，规范建设3个用水户协会。由灌区管理单位与乡镇政府有关部门、村委会、农民用水户代表等协商进行重组，推选用水户代表候选人，完善协会章程和管理制度，召开用水户代表大会，正式成立农民用水户协会，并依照《社会团体登记管理条例》到民政部门注册登记。

为了完善试点区的计量设施，在骨干工程与末级渠系产权分界点，结合量水堰槽，安装17个斗渠供水计量设施。采用自动计量，避免因来水不稳定而由人工计量产生误差，更加准确、科学。采用远程自动计量，计量设施采用远程图像识别技术，避免由于春汇冰冻无法自动计量和夏灌水质杂草较多影响计量精度的弊端。计量采用GPRS远程传输，将斗渠过流水位直接传输至灌区管理处，便于及时察看水位变化情况和水量统计管理。

由于农渠、毛渠灌水时间较短，所以在农渠、毛渠进水口设置248座农渠口、62处毛口量水设施，采用人工计量。

3.建设实施及效果

按照通过专家审查、国家批复的实施方案，涿鹿县新成立用水协会3个，对协会人员进行了培训；以县政府名义确权到用水协会，颁发水权证，实行总量控制；结合当地春汇的灌溉习惯和节水目标，核算了粮食作物灌溉定额和果树定额；新建斗渠渠口量水设施17座并安装自动监测系统、248条农渠的量水计量设施，斗渠防渗衬砌8条19.80km，农渠防渗衬砌8.113km；调整了试点区灌区骨干工程供水价格，制定了阶梯水价和分类水价政策。在用水定额范围内按终端水价收费，对超出定额用水部分加收水费，其中超过用水定额20%以内的，超出部分每立方米加收执行水价50%；超出定额20%～50%的，超出部分每立方米加收执行水价的100%；超出定额50%以上的，除超出部分每立方米加收执行水价的100%，并立即停止供水，进行原因分析和整改。真正体现多用水多掏钱，少用水少掏钱。同时，还实行了水费预收制，即先费后水。对斗口以上骨干工程和斗口以下工程分别确权到灌区管理处和用水协会，并发放产权证，明确责权利。制定了《涿鹿县农业水价综合改革实施方案》，《涿鹿县农业水价调整实施方案》，《涿鹿县人民政府关于加快农业水价改革的意见》、《涿鹿县农业水价综合改革试点推行定额管理超定额累进加价收费办法实施方案》《涿鹿县农业水价精准补贴方案》《涿鹿县节水奖励办法（暂行）》。落实政府补贴资金200万元。

通过水价改革，基本达到了预期目的：一是转变用水观念、增强节水意识。涿鹿县是水资源相对丰富的地区，灌溉用水并不紧张，发放水权证实行总量控制和核定定额后超额累进加价，使群众意识到水也是有限的商品，加上价格的提高，使得群众在灌溉的时候增加了水费的经济意识，节水的观念开始在试点区逐渐深入。二是促进节水工程建设、加强用水管理。水价改革后，要想降低用水成本，办法之一就是建设节水工程，提高用水效率，减少跑冒滴漏，加强用水管理。试点区用水户已经自筹资金对末级渠系进行了清理，春汇地项目区较去年亩均节水15m3,节水率9%，水费收取率100%。三是结合信息技术促进灌区管理现代化。在计量设施上采用拍照换算技术，替代过去沿用水位计量方式，把水位计量和监控紧密的结合为一体，提高了灌区的管理水平，在量水设施上采取标准量水堰，并在量水堰上游设置过渡断面保证了计量的准确性。四是通过改革，将骨干工程水管单位亏损纳入政府补贴，减少农民用水户协会及用水户的负担，在不增加农民负担的前提下，灌区供水实现良性循环，即保护了农民利益，也保障灌区的正常运行。□

2016-05-02

孙雪峰，男，汉族，河北省水利技术试验推广中心，正高级工程师。