我国城乡一体化战略的路径与任务

冯俏彬

(国家行政学院 经济学部， 北京 100871)



我国城乡一体化战略的路径与任务

冯俏彬

(国家行政学院 经济学部， 北京 100871)

三农问题，它最终要放到工业化、城市化、市场化、全球化的潮流当中来谋求解决的，国家提出城乡一体化的战略之后，有一个具体实施路径的问题，有一个目标的问题，我们认为城乡一体化主要的目标实际上还是要达成一个比较稳定，比较成熟的制度体系，也就是说，城乡一体化最终是体现在制度的一体化，要做到这一点，需要在城乡的空间结构，还有要素的平等交换，农业现代化，城乡基本公共服务一体化，这几个方面来共同地着力。在通向城乡一体化的道路上，要经历三个步骤，第一个步骤是现在我们一些地方做的统筹城乡一体化发展，那么第二个是我们要建设一批中小城镇体系，第三，我们是走向城乡一体化的制度。我们同时也认为，这其中可能也涉及到三大核心任务，第一大核心任务是城乡基本公共服务均等化、一体化，第二是中小城镇体系建设，第三是现代农业体系，这是我们认为前三者之间的关系。在这三个问题当中，我们给与这个最重要的关注力是城乡基本公共服务一体化问题，这个一体化问题和基本公共服务一体化的问题，业界已经研究很多年了，也有很多的结论，但是在实践层面来讲，进展非常小。从这两年各方面的情况来看，城乡基本公共服务一体化越来越重要，体现在两个方面，第一个是庞大农村转移人口市民化的根本之策，我们国家2.6亿农民工要靠我们现在每年一两千万这种步骤把他市民化掉，与此同时，标准还得提高，人数还在增加，这种情况在解决农民工市民化的问题上是没有希望的，包括我们提出的两个一亿人的问题，靠这种办法是没有希望解决农民工市民化的问题的。

还有一个是我们城市工商资本下乡的前提条件，大家会谈到农村的很多落后，这个落后在很多方面分析起来，主要是城乡之间的要素不流通，这个要素是很多方面的，但是城乡之间的要素要流通，乡里面往城里面流容易，而城里面往乡里面流，这是大家现在很拒绝的一件事情，但是要解决农村问题，必须是城里面的资本、人力、技术，资金等等要下乡，要做到这一点，前提是基本公共服务要一体化，这是一个连环套，在这个问题上，我们做了研究，在基本公共服务均等化方面有很多，当然这边核心的两点，第一个是制度本身是碎片化的，标准不统一；另一个是中央政府和地方在基本公共服务方面的事权和支出责任迄今为止没有分开，基本上也是一种行政区划的一种格局。还有就是农民工市民化问题，希望通过有些地方逐步试点来解决，但实际上现在已经看得很清楚，这种事权，要放到中央层面才能解决。

总体来讲，实际上要在促进社会公平，共享经济发展成果，保持财政可持续，为经济长远发展夯实基础的原则下，要逐步推进城乡基本公共服务均等化，这当中有很多具体的内容，第一个内容是要分层次，确定基本公共服务的范围，当前主要是在第一个层次上，就是我们通常说的四有，义务教育、医保、社保、就业、住房保障这几方面要着力。第二个层次是在公共文化、基本社会服务、生命支持等方面要做一些努力。第三个方面是各种权利救济，这个方面需要分层次，明确不同阶段基本服务的范围，这是第一个事。第二个要做的事情，是要建立基本公共服务的国家标准，同时要允许基本公共服务合理的地区差异，第一个要有国家标准，我们现在没有国家标准，现在基本公共服务是放在省级层面，或者更低级的层面来做，各地的标准是不一样，现在需要的是一个国家标准，当然区域之间是要有差异的，还有一个是要加快推进城乡基本公共服务的制度衔接并轨。

大家看到，目前在这两方面是有进展的，比如说城乡养老保险，居民养老保险这一块现在开始合并了，但这一块是在十八大之后做出的努力，目前来看，进展还相当慢，还有一块是我们需要在财政方面来解决的，就是中央和地方这种事权划分，在社保这一块的事权划分方向比较明确，就是要上升到中央，然后由地方来负责具体的营运，等等。这涉及一个体系的变化，这个过程当中要强调省级政府的辖区责任，对本省内的基本公共服务一体化，首先要负责任，不能完全等中央，这就是区域差异的一个具体体现。社保全国统筹要有时间表和路线图，目前在整个社保体系上，统筹进度非常慢，它和不统筹密切相关，包括社保费过高问题以及养老金问题，跟制度本身有关，所以制度本身首先要改革，不仅仅是财政要往里面投钱等枝节性的问题，这是基本公共服务方面的事。

第二大内容是破解行政区划因素，建立中小城镇体系。中国的城镇化进程现在只处于一个中期阶段，2014年的城市化率是55%左右，按照这样的速度，到2049年就是第二个百年目标的时候，要到70%-80%。联合国人口司做过城市化率预测，一个是城市人口和乡村人口的变化，实际上是城市人口增加，农村人口减少。这要改变我们原来的认知体系，中国正在处于一个乡村中国向城镇中国的转变，到2049年，按照中国的人口峰值，将近14亿来算，大概有10亿人是在城市里生活，现在已经达到7亿多。回头看我们城市做好准备了吗？没有。70%的人进入城市以后，50%的人生活在50万人口以下的小城市，50万人口以下的城市现在一共是380座，这380座是一个什么概念？2015年到2049年之间，我们使用联合国人口司的权威数据按照人口的中位数对城市人口50万以下的小城市数进行预测，到2049年我们需要多少座人口50万以下的小城市？1050座，这还只是一个约数，我们现在是380座，差得非常远。所以说我们的城镇化体系没有做好准备，而且这种准备不仅仅是把城市建起来，更重要的问题是这个城市的管理问题，要按照城市来做，我们的政策建议是在十三五期间，要推动一大批符合条件的县镇由农村政区向城市政区转变，与此同时，我们的体制和制度要跟上去，我们提出的一些政策建议在媒体上争论很大，比如重启撤县的改革措施，1997年以后县改市政策叫停，到现在基本上没动。如果县能够改为市，基本上只有边疆具有边防意义的城市才能改，其他的都改不了。当时撤地的时候为什么要停止？原因是因为太多的县想改为市，涉及行政级别和财政资金分享。1997年县改市是有标准的，但这个标准没有达到，地方政府做出条件来达到那个要求，后来民政部就把这个闸口关掉。我们认为撤县设市的标准要重新设立，这其中关键是要注意两个弱化，一个是要弱化量化指标在设市上面的影响，不是说达到那个指标就可以设市，还要考虑其他条件；另外一个要弱化行政级别和权力大小，变成市也不见得行政级别就一定变为市长升一格，没有这种必然的关联性，但实践过程中常把这两者等同起来。还有一个是要扩大镇级市试点，中国有很多镇，镇要达到什么程度？5000人在国外就可以叫做市镇，我们60万还是乡还是农村，这是非常扭曲的事情，另外还有县改区的问题，学界对县改区的评论是不好的，认为是城市吞噬了农村，实际上有一些接近大都市的县在城镇化过程中，必然会变成城市的一部分，我们需要在体制上认可。还有一个就是省管县的问题，不是说县改为市以后所有的县都没了，该是县的地方还得是县，县在行政区划上是一个农村的概念，市才是城市的概念，这两套在我们现有的行政体制内，从管理方式、基础设施、人员编制等方面完全不一样。第一，发展现代农村经济，目前最主要的是要素交换的问题，现在农村的要素往城市里边走，非常突出的就是人，农民工进城现在没有阻碍，但城市里的人要下乡有很多的政策阻碍，这是单向交换，要重视单向交换的负面作用，我们现在的种种问题实际上是由单向交换所引起的。此外就是农村经济组织比较脆弱，如果要把农村隔绝开来，离开城市化，工业化这个进程来发展农村是没有出路的，要通过一系列的制度建设把制度建好，然后促进城乡之间的要素相互流动，形成城乡之间要素平等交换的制度体系和保障机制。比如土改问题、农村金融问题、农业生产组织问题、人的问题等等，要实现城乡一体化，这个要落实在制度的基础建设上，农村问题如果隔开城市化和工业化来谈是永远没有出路的，永远会保持在低水平的循环，单纯的保护其实也不是我们的目的。

责任编辑王敬尧