新中国生育政策：你不知道的那些事儿

乐楚

2015年10月，党的十八届五中全会发表公报提出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。2016年1月1日，全面二孩政策正式实施。至此，在中国实施了30多年的独生子女政策宣告终结。自新中国成立以来，生育政策几经反复。从禁止节育、堕胎，到提倡节育、避孕；从“人多力量大”到“晚、稀、少”，从独生子女政策到“二孩”政策，发生过多次转变。在这个过程中，中央高层有哪些政治考量？是谁第一个提出了计划生育？计划生育这项影响亿万中国人家庭生活的基本国策，当年是如何出台的？在实践中又是怎样不断调整、完善的？

从“光荣妈妈”到节制生育

1949年8月5日，美国政府发表了中美关系白皮书，以及美国国务卿艾奇逊致电杜鲁门总统的信。艾奇逊在信中特别提到了中国的人口问题：“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到了不堪重负的压力。人民的吃饭问题是每个中国政府必须碰到的一个问题。一直到现在，没有一个政府使这个问题得到解决。”

9月16日，毛泽东发表著名的《唯心史观的破产》一文，对艾奇逊的言论进行了坚决的反击：“中国人口众多是一件极大的好事，再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。”“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”毛泽东的这种“人多力量大”的人口观，奠定了新中国初期的人口思想。

在这种思想的影响下，随着新中国成立初期民主改革的完成，大家普遍认为，人民应该可以安居乐业、安心养育小孩了。特别是1950年朝鲜战争爆发后，更是催生了奖励生育政策的出台。

经历过新中国初期的人应该对“光荣妈妈”这个词并不陌生，其实这个词是个舶来品，是向苏联学来的。经过二战炮火的洗礼之后，苏联人口尤其是男性数量急剧下降，于是国家大力鼓励妇女生育，授予生孩子最多的妇女以“英雄母亲”的称号。而在新中国成立初期，中国视苏联为老大哥，很多政策制度都是学习照搬苏联模式，生育政策也不例外，把苏联的方法拿来即用，不过稍微发展了一下：生孩子达到5个的，是“光荣妈妈”，10个以上的才授予“英雄妈妈”称号。

20世纪五六十年代，农村吃“大锅饭”，全村人都要参加劳动挣工分，插秧、收麦、除草都是手工完成。在不劳动就要挨饿的年代，“人多力量大”被民间认同。而对城里人来说，组织上的政策也多有倾斜：多子女的职工困难户可领取补助，按家庭人口分配住房。单位还会对生孩子的夫妇发放一定数量的津贴，对双胞胎及多胞胎给予奖励。

当时堕胎被认为是旧社会和资产阶级毒素而受到批判。1952年，中央政府在批复卫生部的报告《限制节育及人工流产暂行办法》中规定，私自绝育和人工流产者，以非法堕胎罪论处。一些妇女别无他法，只得自己解决问题。新华社上海分社曾发表一条消息说，不少女工怀孕后，为了流产而吃奎宁，喝砂药水，喝烧酒，搬重物。有的多子女的农村妇女怀孕后不知道怎么处理，就故意干重活，挑水。很多时候，这些方法不仅不凑效，反而还有人因此而丧命。

随着新中国经济持续快速增长以及医疗卫生事业的进步，中国人口的自然增长率迅速上升，到1953年6月进行第一次全国人口普查时，普查的结果是，新中国成立后的短短4年里，大陆人口总数达到了5亿8260万人，净增人口4600多万。

这样，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。中共高层开始注意到必须控制人口盲目增长。这一时期，随着新中国建设事业的发展，城市就业人数迅速增加，特别是妇女就业人数迅速增加，许多家庭开始要求减轻多子女的拖累，以缓和多子女同父母亲的学习、工作、健康以及改善家庭生活之间的矛盾。同时随着文化水平的提高，生活在城市里的人要求节育的也逐渐增多。

在这种情况下，1953年8月，政务院批准了卫生部关于《避孕及人工流产法》。1954年12月中共中央在北京召开了节育问题座谈会。会后由一些有关部门负责人组成节育问题研究小组。刘少奇在节育问题座谈会上明确指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的，要适当提倡，不要反对。”1955年3月，中共中央发出了《关于控制人口问题的指示》，指出：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。”同时，一些专家学者也看到了人口增长与经济发展的潜在矛盾。

邵力子首提计划生育

说到计划生育，人们往往会想到马寅初，但实际上，邵力子提出“计划生育”这个概念比马寅初还要早几年。

作为国民党元老，1949年4月国共谈判破裂后，邵力子留在了北平，后任全国人大常委、全国政协常委等职务。邵力子的母亲曾因不想继续生育而和丈夫分居长达十几年，他的前妻也死于生育第六胎时的自行堕胎，所以，邵力子一直对生育问题很上心。

1950年年初，邵力子同当时的卫生部部长李德全有过一次长谈，他对当时流行的“光荣妈妈”的号召颇感忧虑，认为战争需要大量生产人口，但人口超速发展，终将使经济建设不堪重负。他明确提出了要控制人口的主张：“如不防患于未然，采取计划措施加以控制的话，则不仅影响建设，同时也影响民生，成为社会发展的阻力。”但在当时“人多力量大”的人口思想下，这种议题只能被搁置。

1951年，邵力子回乡探亲，浙江绍兴农村一派安逸祥和，但满地奔跑的孩子之多，让他真切感受到中国未来的人口负担。1953年冬天召开的政务院会议上，邵力子首提计划生育的观点。他在全国人民代表大会第一次会议上发表演讲时曾说：“人多是好事，但在经济还没有发展起来的困难重重的环境里，人口应有限度，应该得到控制，否则后患无穷。”“社会主义什么都有计划，生育更要有计划。计划生育，有利于我国的经济发展，能使我们伟大的祖国更加富强。”

马寅初是邵力子的老乡和同龄人，他在20世纪50年代初回乡探亲后，对人口压力同样心有戚戚焉，以60多岁的高龄投入大量精力对人口问题进行实地考察。他在第3次回浙江调查时，到一个远房亲戚马本纳家去访问，结果大吃一惊，这个亲戚已经有了6个孩子，生活十分困难，靠救济度日。也就是这个亲戚的情景，使马寅初明确了人口按几何级数生长的“原理”，他对马本纳说：“人口的生长，不得了，不控制怎么行，你想想看，我们的祖父是一个人，到我们第二代就是5兄弟两姐妹，一人成了7人，到了你们第3代，是29人，再到了你的儿子辈，是第4代，现在是七十五六个，这人口的增长速度和倍数是多么惊人。”

1955年邵力子与李德全去拜会马寅初，商量计划生育之事。席间，马寅初忧心忡忡地说：“现在的人口出生率高得不得了，中国人口多，土地少，人口像现在这样的速度发展下去，简直是不得了，生产跟不上的话，国家不可能富强起来！这是一个迫在眉睫必须解决的重大问题！”并当场表示要把调查报告写出来，在人大会议上提出来。

同年7月的第一届人大第二次会议上，马寅初便在《控制人口与科学研究》的发言中，提出控制人口的“三步法”：第一步要破除“多子多福”等陈旧观念和封建思想；第二步实行晚婚，女23岁、男25岁结婚比较合适；第三步要有行政措施，生两个孩子有奖，生三个孩子要征税，生四个孩子征重税。

毛泽东的想法在慢慢改变

人口激增的现实和社会各界的关注，使得毛泽东的想法也慢慢发生改变。1956年他同南斯拉夫妇女代表团的谈话中提到：“夫妇之间应该定出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子，这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前中国的人口净增1200万到1500万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可以对人类本身的生产也实行计划化呢？我想是可以的。”同年毛泽东亲自主持制定的《全国农业发展纲要（草案）》中提出：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”

1957年2月，毛泽东接见全国学联委员时又说：“中国的好处是人多，坏处也是人多。北京现在有360万人口，将来要是有3600万人口，北京市长如何得了。你们将来当了市长怎么办？要安排工作，安排小孩子，解决交通运输问题，那时逛公园也要排队。”月底的最高国务会议上，毛泽东专门提出：“政府可能要设一个部门，或者设一个节育委员会。”

根据毛泽东的这一指示，生育限制调查委员会于当年成立，标志着政府开始设立专门机构研究人口问题。中国人口出生率和自然增长率在1955年和1956年都出现了大幅回落。但一场汹涌的政治风暴很快打破了平衡。

1957年5月，整风运动开始，由于“左’的思潮影响，反右斗争出现了扩大化倾向，知识界、科学界受到冲击，人口学界也不例外。马寅初等人的人口观点及其他学者的主张节制生育观点被断章取义，无限上纲上线，有人说他们是“利用人口进行政治阴谋”，是“向共产党向社会主义进攻”。马寅初这年7月15日在《人民日报》发表的《新人口论》，被认为是“配合右派向党进攻”。

高层领导原本并不牢固的计划生育思想也摇摆起来。1958年“大跃进”和人民公社运动席卷全国，“赶英超美”“跑步进入共产主义”的口号震天动地。大办工业，大办农业，大办文教事业，男女老少都走上了工作岗位，一时全国呈现出劳动力短缺的假象。于是，“人手论”开始取代“人口论”，“人多好”的观点一时又统治了人口理论界。

从重男轻女到“晚、稀、少”

三年困难时期过后，中国人口出现了灾难后的补偿性生育高峰。1962年人口自然增长率为26.99‰，1963年、1964年人口自然增长率继续攀升，1963年的人口自然增长率为33.33‰，达到了新中国成立以来的最高峰，总人口在1964年达到了7亿以上，净增加1亿人口用时10年时间。

1963年，周恩来等国家领导人提出，一对夫妇生两个孩子就够了。同时在全国大力推行提倡晚婚，限制早婚，提倡男子28岁以上、女子25岁以后结婚。1964年，国务院成立了计划生育委员会。

人口的急剧增长让毛泽东看到了可能的危机。 1965年1月9日，毛泽东和美国记者埃德加·斯诺谈话时，斯诺问及此事：“主席对中国计划生育的进程感到满意吗？”毛泽东答：“不满意。在农村还没有推广，最好能制造一种简便服用的避孕药品。”

然而，节制生育的人口政策刚形成一定规模和声势，又被紧随而来的“文革”打断。十年动乱中，人口增长处于盲目无序的失控状态。1966年到l970年，每年出生人口高达2500万到2700万之间，五年时间全国净增人口将近1亿，净增1亿人口的时间比前一时期缩短了一半，从10年变成了5年。

接近崩溃的经济加上失控膨胀的人口，引发了当时中国的众多问题。于是，限制消费，进行消费管制，几乎所有商品，无论是生活必需品（粮食、副食品、日用品等），抑或所谓的奢侈品（自行车、缝纫机、手表、收音机等）均需票证限额。而此时，人们的生育能力却发挥到了极致。统计数字表明，在1970年，妇女的平均总和生育率为5（即相当于平均每个妇女生育5个孩子）。

人口生产与经济社会发展的巨大反差，加剧了中国社会的动荡和乱象，因此，恢复生产和控制人口增长成了当时中国政府所必须解决的首要问题。

1970年，毛泽东再次与斯诺对谈时，明确表示了对计划生育工作的不满意。他说：“农村里的女人，头一个生了是个女孩，就想个男孩子。第二个生了，又是女孩，又想要个男孩子。第三个生了，还是女孩子，还想要男孩子。其生了九个，都是女孩子，年龄也是四十五岁了，只好算了。”他接着说，“重男轻女，这个风俗要改。”

1971年，国务院转批了《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1973年12月，中国第一次计划生育汇报会上提出，计划生育要提倡实行“晚、稀、少”政策。“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚；“稀”指拉长生育间隔，两胎要间隔四年左右；“少”就是少生孩子，后来将“少”具体为“一个不少，两个正好，三个多了”。那时北京流行的计生口号是“消灭小三”。只是此“小三”不是我们现在所指的第三者，而是第三个孩子。

这一生育标准显示出了惊人的效力。以总和生育率（育龄妇女在育龄期间愿意并且能够生育的婴儿数量）来衡量，1970年总和生育率为5.81，到1979年这个数字已降为2.75。

但是，即便如此，到20世纪70年代后期，我国人口已近10亿，人们普遍感到“人多了”，按照当时的人口增长速度，中国将在2000年超过12亿人口，经济上的压力会很大。当时的国家领导层认为，有必要实行更为严格的一胎化政策。1978年，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法，中央下发的报告中明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个。”“只生一个好”的计划生育政策呼之欲出。

从独生子女到全面放开二胎

时间滑入到1980年代，当时我国的人口现状是人口基数大（接近10亿），但年龄构成比较轻，增长势能较强。

由于人口多，经济压力大，从而引发了不少社会问题。当时普遍存在的社会状况是住房困难，一家三代挤住在一起是常态；生活必需品供给紧张，买米买布还需要粮票、布票；随着知识青年大量返城，城市劳动就业困难；每年国民收入中很大一部分被新增人口消费掉，学校、医院等公共事业的发展跟不上……

同时由于实行联产承包责任制后，农民的生活较以前有了较大幅度的提高，他们的生育欲望有所加强，而“大跃进”及三年困难时期后补偿性生育的人口也开始进入育龄阶段，因此这一时期人口出生率、自然增长率、总和生育率都有所反弹。

为实现20世纪末人口不超过12亿的目标，“要少生”成为当时中央高层和人口学研究者及其他一些专家学者的共识。

1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召全体共产党员、共青团员和全体干部，带头实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子，以控制人口增长。《公开信》明确提出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”《公开信》的发表标志着我国独生子女政策的正式出台。

此后，“独生子女政策”开始在城乡得到较为严格和普遍的实施。

1982年，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，将计划生育定为基本国策，并设定了到20世纪末把人口控制在12亿以内这个硬目标。1982年宪法有两处对计划生育进行了规定，分别是第25条：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条：“夫妇双方有实行计划生育的义务。”

不过，在推行计划生育的过程中，尤其是早期阶段，由于独生子女政策与人们的生育意愿存在差异，尤其是与农民的生育意愿存在严重冲突，独生子女政策的施行在农村地区遇到了强烈地抵制，并且一度恶化了干群关系。也正因为此，计划生育工作曾被誉为“天下第一难”的工作。

在这种情况下，党中央于1984年及时下发了《计划生育情况的汇报》的七号文件，以山东“开小口堵大口”的经验，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策（开小口），但严防二胎和三胎及以上生育行为（堵大口），这样，最后形成了所谓的“一孩半”政策，即如果第一孩是女孩的农村户口家庭，可以再生育一个，第一胎是男孩，则不允许生育。

“开小口堵大口”政策的尝试，某种程度上稳定了群众和干部的紧张关系，也缓和了计划生育工作的紧张局面。

之后，在“控制人口数量，提高人口素质”“晚婚、晚育，少生、优生”的口号下，我国人口的增量和增速得到了一定程度的控制，到2000年全国第五次人口普查时，全国人口总数为12.95亿。

然而，进入21世纪后，“我国人口发展呈现出重大转折性变化。人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加深，家庭养老抚幼功能弱化”，生育率降低，男女比例严重失调、四二一结构导致的家庭压力等问题显现。国家开始对严格的“一胎化”生育政策进行了相应调整，2002年9月出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定，国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个孩子；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。“双独二孩”政策由此在全国推开。

但是，由于人口增长惯性的存在，我国的人口自然增长率2008年以来一直在0.5%的水平徘徊，总和生育率已经20余年低于世界更替水平，到2010年第六次人口普查时，中国总和生育率仅为1.18，远远低于世界更替水平（即保持人口长期稳定需要每对夫妻生育孩子的数量）2.1；2012年年末，我国大陆15至59岁劳动年龄人口比上年末减少345万人，这是改革开放以来我国劳动力人口首次下降；截至2014年，我国60岁以上老年人已经达到2.12亿人，占比接近总人口的14%。

为保持人口长期均衡发展，切实解决劳动力持续问题、老龄化问题、人口结构性问题， 2013年11月，党的十八届三中全会决定放开“单独二孩”，即夫妻双方一方为独生子女，可以生育第二个孩子。两年后的2015年 10月29日，党的十八届五中全会公报再次宣布，全面实施一对夫妇可以生育两个孩子政策。2016年1月1日，全面二孩政策正式实施。至此，在中国实施了30多年的独生子女政策正式宣告终结。

结束语

从新中国成立初期的“人多力量大”，到70年代初期的“晚、稀、少”，到1980年的独生子女政策出台，再到现如今的全面放开二胎，我国的计划生育政策在实践中一直在不断调整、完善。

从20世纪80年代开始严格执行计划生育政策以来的30多年里，根据国家人口计生委的统计数据，中国少生了4亿多人，有效控制了我国人口过快地增长，缓解了人口资源环境的压力，引导我国人口进入了一个长期均衡发展的轨道。但也因此带来了一系列的人口问题，并随着我国经济社会的发展表现越来越突出，如人口老龄化、生育率降低、男女比例失衡等。

随着经济社会形势和人口发展规律的不断变化，计划生育政策必须与时俱进，及时调整，以尽量减少人口问题所带来的不利影响。“坚持计划生育的基本国策”，稳定低生育水平，但这个“低”一定要适度。低生育水平不是越低越好，也不是维持的时间越长越好。现阶段，调整生育政策，全面放开二胎，充分体现了中央高层在人口问题上的大智慧。这不仅可以缓解人口老龄化，减少国家财政负担和社会风险，还能够改变一些家庭由于长期守旧的重男轻女等传统观念所造成的“选择性生育”问题，进而有效地缓解男女比例失衡问题。当然，生育政策的调整，对中国政府而言，能不能达到预期目的，切实解决人口老龄化、劳动力短缺、生育率低等问题，还需要时间来检验。