住房公积金纠偏

张宁

曾经建立起适合我国国情的社会互助机制的住房公积金，在国家经济环境变化和房地产市场迅速发展当中暴露出的关键性问题并未得到有效解决

供需两端宽松政策频出作用下，房地产库存压力正在得到进一步释放。中国指数研究院最新发布的统计数据显示，2015年房地产市场成交量价稳步回升，行业运行环境显著改善，其中，百城住宅价格累计上涨4.15%。不同城市间房价仍表现分化，一线城市全年累计涨幅高达17.2%，较2014年扩大16.62个百分点；二线、三线城市分别下跌0.53%和1.09%，跌幅较2014年明显收窄。

化解房地产库存被定为2016年全国经济工作的主要任务。进一步推动住房公积金改革，则是住建部推动房地产去库存的主要途径。

2015年，住建部等部委接连下发关于调整、放松住房公积金管理使用规定的通知，直至2015年11月出台《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，这是自2002年之后中央对于住房公积金管理条例的首次修改，其中对缴存制度不完善，城市之间资金无法融通，资金提取、使用和保值、增值渠道偏窄，管理效率和服务水平不高等长期存在的问题进行了修改完善，例如，规定公积金缴存比例不应高于12%的上限，无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以缴存住房公积金，支持住房公积金个人贷款资产证券化等。化解房地产库存重压下，中央和地方政府力图通过完善住房公积金刺激住房消费的信号显现。

因连接着经济增长与民生，住房公积金一直是社会各界的敏感话题。对于2015年住房公积金的一系列改变，《财经》记者采访的多位学界和业界人士的评价是，短期内取得了明显的市场效果，但从全局上看并没有一步到位，曾经建立起适合我国国情的社会互助机制的住房公积金，在国家经济环境变化和房地产市场迅速发展当中暴露出的关键性问题并未得到有效解决。

公积金松绑

去年对住房公积金的一系列修改，皆围绕推动全国住房公积金结余资金的释放这个中心目标展开。

住建部公布的统计数据显示，2015年前三个季度，全国新发放住房公积金个人住房贷款7585亿元，个贷率76.1%，结余资金9600亿元。住房公积金已同比呈现出缴存额稳步上升、提取额大幅攀升、个贷额显著提升、结余资金持续下降的趋势。

住建部联合财政部、央行多方提高公积金使用效率，加大力度释放结余资金。其方式包括：放宽提取条件、调整存贷款利率、降低贷款首付比例、全面推行异地贷款、提高实际贷款额度等。2015年下半年，相关文件密集出台，各项政策发力。

“住房公积金一头连着经济，一头连着民生，必须在国家经济转型与平稳过渡中发挥作用。从目前住房公积金结余资金总量看，2016年仍有较大释放空间，可争取更大作为。” 住建部副部长王宁2015年10月在部分省市住房公积金管理工作座谈会上如是表示。

中央政策指引下，各地方同时活跃起来。“为了做好2015年释放结余资金的收官工作，有条件的地区都已经赶在年底出台新政，最大限度地给住房公积金松绑。”一位不愿具名的浙江省住房和城乡建设厅人士告诉《财经》记者。

据记者了解，松绑住房公积金方面，浙江省速度明显领先全国。以温州市为例，《财经》记者从温州市住房公积金管理中心获得的一份文件显示，为方便群众使用住房公积金，温州住房公积金管理中心对公积金贷款、提取等多项业务做出调整，比如贷款可贷缴存条件由连续缴存12个月缩短为6个月；在放宽面积要求的同时，首套房首付比例下降10%，二套房首付比例下降30%；二套房贷款对象不再受结清满两年的限制等等。

据温州住房公积金管理中心工作人员介绍，2015年1月-11月，全市归集住房公积金77.06亿元，向全社会提供住房消费资金112.37亿元。温州市公积金入楼市首次突破百亿元。

备受社会关注的公积金异地贷款业务，浙江省温州市、宁波市、湖州市德清县等地同时间段取消了户籍限制。

《财经》记者不完全统计，在出台不同程度的住房公积金便利使用政策，个贷率大幅提升后，广西全区、广东东莞、四川德阳、河北定州、宁夏银川也于2015年底宣布打破住房公积金异地贷款户籍限制，较快实现全国互通。

最近，厦门市住房公积金管理中心再度简化流程，推出了公积金缴存与提取的全网络化操作，单位和职工无需再到银行、公积金管理中心，相关业务可在线办理。

松绑住房公积金对于拉动住房消费的作用可堪称立竿见影。中国指数研究院2016年1月2日发布的研究报告指出，2015年中国房地产市场“低开高走”，楼市总体成交量较2014年上涨20.56%，到12月底全国商品房销售额同比增幅近16%，创历史新高。

多位市场人士预计，持续宽松的信贷政策，加上公积金等中央和各地方促进住房消费政策的继续推动，房地产市场库存压力将在2016年进一步得到结构性缓解。

另外，由于住房公积金属地化管理特征，部分城市流动性紧张日益成为与结余资金过剩相互矛盾而存在的难题。扬州市住房公积金管理中心宝应分中心业务科长李飞表示，流动性紧张是国内住房公积金运用率较高城市近两年出现的一个新问题，并呈蔓延扩大趋势。在中央政策支持下，各地纷纷探索破解之策。目前已探索出的融资创新模式有三种：一是公转商贴息贷款，已在广州、温州、宁波、常州、厦门等地落地运用；二是个贷资产证券化，武汉、杭州已先行试点，2015年底，上海成功发行的两只个人住房贷款资产支持证券，其69.63亿元的规模创下了目前试点城市中单笔发行规模的最大纪录；三是大连市公积金管理中心近期首创的个贷资产收益权融资方式，其具有审批快捷，成本更低的优势。

仍待打破的格局

国家对住房公积金的松绑获得了市场欢迎，但多数经济学者和研究人士指出，包括去年11月公布的《住房公积金管理条例（修订送审稿）》在内，无论是从稳增长还是惠民生的角度出发，中央和各地方政府对住房公积金的一系列修改都忽视了最重要的问题。

以《住房公积金管理条例》的这次修改为例，其中一个明显的变化是，扩大缴存范围，缴存基数和比例“限高保低”。对此，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员姜雪梅告诉《财经》记者，由于统一实行按工资比例缴纳公积金、国家或单位以相同比例补贴，贷款额度以缴存余额倍数计算的具体收缴办法没有改变，这就导致前述修改实际上对于扭转公积金“低收入者少补、高收入者多补”和“劫贫济富”的局面将非常有限。

原因在于，现阶段我国居民内部收入分配差异仍然较大。低收入组与高收入组之间的人均可支配收入相差逾10倍。从人数比例上看，中低收入者占到居民总数的80%左右。

学界认为，住房公积金是我国住房社会保障制度的一个重要组成部分，住房社会保障的一条重要原则是，对最低收入者给予最多的保障补助，然后针对居民收入的分级提高分级减少保障补助，直至对高收入者不予补助。而我们目前实行的住房公积金交缴办法，显然与住房社会保障的原则相悖。

“国家强调，下一步将推动农民工和个体工商户纳入住房公积金体系。但现实问题是，虽然国家对住房公积金的缴存做出了强制性要求，却没有强制性实施，由于缺乏有效的法律约束，各地方用人单位实际中不给职工缴纳住房公积金的现象比比皆是。尤其是近年来城镇化过程当中的农转工人员，河南、安徽、陕西等多省市地区的大量人员因没有正规的劳动合同，享受不到社会保险和住房公积金等社会保障性福利，并且这一庞大的数字也无法在国家统计数据中找到。” 姜雪梅对《财经》记者说。

由住房公积金公平性而生的另一争议则是增值收益的归属权。中国人民大学经济学院研究员高连奎对《财经》记者表示，住房公积金发展资产证券化不仅要关注收益，也需要在平衡不同群体的利益上做出差别化探索。

多位学者指出，我国将住房公积金定性为，住房公积金来源于单位和职工个人，所有权属于职工个人，属工资性质；我国经济法中对所有权的界定为，收益权即获取财产所产生的利益和权利。依据这一法理，住房公积金增值收益的所有权，应该与住房公积金一样归职工个人（缴存人）所有，受到法律的保护。而《住房公积金管理条例（修订送审稿）》中，“住房公积金的增值收益除提取住房公积金管理中心的经费后，全部用于建立住房公积金风险准备金”，这一规定是否合法值得商榷。

易居房地产研究院智库中心研究总监严跃进告诉《财经》记者，套用活期和短期存款利率，缴存住房公积金的投资回报率很低。此次住房公积金的增值渠道拓宽，但上海等地方管理中心将增值收益几乎全部用于住房贷款的再投放，如果把对住房公积金贷款中包含的优惠因素综合起来考虑，对于那些只有积累没有贷款的人员来说，其相对损失既来自积累的回报率，也来自未能获得的贷款优惠。这无疑等于再度加大了“劫贫济富”。

《财经》记者近期了解，住房公积金发挥稳定支撑住房市场增长作用的时间长短，正在成为一些研究机构的担忧。

易居研究院报告显示，从国家2014年那一次对住房公积金放松后的市场表现看，大部分城市调整之后，能够在短期数月内促进快速成交。比如佛山、无锡、长春、苏州、济南等城市，在公积金放宽调整之后的2个-3个月内，均出现了成交量上涨的情况，但之后成交量便回复正常。“2015年末这轮的市场表现是，热点城市住房需求旺盛，财富人群聚集、购买力强的城市改善性需求明显释放。但如不切实拓宽住房公积金受益范围，本轮公积金调整效果将难保不重回 ‘短期促进成交效果明显，长期效用衰减的旧循环。” 严跃进说。

期待平衡与归位

高连奎对《财经》记者说，2000年时我国住房均价大概仅在2000元/平方米，之后的15年间国内房价飞涨，而居民工资水平的提升却是相当缓慢。在平均工资水平赶不上房价的情况下，住房公积金的改革空间已经不大。而目前温州开展对低收入住房困难家庭发放公积金贷款补贴的做法，对于解决全国低收入家庭住房问题可能也只是杯水车薪；另一方面，依靠财政补贴解决低收入群体住房问题，其结果则是给负债率本已逼向警戒线的政府再加上一重负担。

数量巨大的中中、中下收入群体因无力买房而享受不到住房公积金的贷款购房优惠，我国现行的住房公积金贷款是少数缴存人贷走了大多数住房公积金，据此，不少学者和社会人士呼吁废止住房公积金。

但近期，越来越多的学者向《财经》记者表示，随着国家相关决策的调整，住房公积金可以通过内部管理条例的不断修改和外部制度的建设完善作用下，在更广泛的程度上发挥作用。

例如在管理细则的修改完善上，有经济学家提出，将公积金的收缴办法改为各单位按平均工资提供住房公积金。假设某企业职工月平均工资为5000元，企业职工仍按自己工资的10%缴纳住房公积金，而企业存入每个职工账户的住房公积金则一律变为平均工资10%的500元。这就能够做到收入少的多补，收入多的少补，从而较好地体现住房社会保障的原则，同时为企业解决了成本。

我国借鉴自新加坡的住房公积金是现代住房制度的住房社会保障办法之一。国际上现代住房制度的特征是将住房列入重要福利事业范畴，推行政府介入、以住房福利为主并与住房商品适当结合的原则。德国、新加坡等国家因摒弃住房商品化制度，推行现代住房制度，都取得了解决好广大居民、特别是中低收入者住房问题的显著成效。我国在极为特殊的历史条件下，于房改“23号文”中要求继续推进住房商品化制度的同时，推行现代住房制度。

房地产专家包宗华认为，“23号文”中明确房改后同步推行现代住房分类供应制度，主要内容是：对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多社会保障的廉租房。实际中，我国前些年每年建设住房总量中，商品房竟占了95%左右。而大量商品房的入市、投资交易，更造成了近年来房价的失控。其结果就是置中下收入群体和绝大多数中中收入群体居民的住房难于不顾。

姜雪梅对《财经》记者说 ，本属现代住房制度的住房公积金却在我国住房商品化的现实中错位运用，必然导致其走了样，无法实现预期效果。

“在是否取消住房公积金的问题上，我主张向前看。”包宗华提出，近几年我国政府正在加快建设保障房的步伐。尽管受到土地财政等种种原因的制约而步子不够大，但可以预期，步子会逐步加大，并会通过一段时间的努力实现保障房的全覆盖，达到中下群体居民都能买得到和买得起房的目标，从而充分发挥住房公积金的重要作用。

住建部最新公布的统计数据显示，截至2015年12月底，全国城镇保障性安居工程计划已开工783万套，基本建成772万套，完成投资1.54万亿元。其中，棚改开工601万套，占年度目标任务的104%。均超额完成年度目标任务。

而在本次住房公积金管理条例的修改问题上，学界则并不认同《住房公积金管理条例（修订送审稿）》中“删除住房公积金增值收益用于建设城市廉租住房补充资金”的规定，指出这与推行现代住房分类供应制度的目标与内容南辕北辙。“我的看法是，我国政府目前借用住房公积金用于廉租房等保障类住房建设的资金还不够多，应该经过努力适度扩大借款规模。但借用住房公积金资金时，要借鉴新加坡的办法，与公积金管理中心签订借款合同，并依据合同按期归还本息，做到依法办事，以免再次受到社会指责。” 包宗华表示。