破解农民工就业困境的对策

钟 兵

（顺德职业技术学院 思想政治教学部，广东 佛山 528300）



破解农民工就业困境的对策

钟 兵

（顺德职业技术学院 思想政治教学部，广东 佛山 528300）

摘 要：伴随农民工数量增长和队伍不断壮大，农民工已成为我国产业工人的主体，是推动国家现代化建设的重要力量。然而，由于城乡分割的二元户籍制度制约、农民工自身的素质与技能较低、农民工权益保护与就业信息服务的缺失，导致农民工就业问题日益凸显。为了破解农民工就业困境，迫切需要从户籍制度、权益保护、社会保障和就业服务等方面解决农民工日益严峻的就业问题，让农民工共享改革发展成果。

关键词：农民工；户籍制度；权益保护；社会保障；就业服务

农民工是我国经济社会转型时期出现的一个特殊社会 群体，是伴随改革开放而成长起来的一支新型劳动大军，是我国现代产业工人的组成部分。据2014年国家统计局调查报告显示，我国农民工总量已达2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人。[1]农民工已成为我国产业工人的主体，是推动国家现代化建设的重要力量。伴随农民工数量增长和队伍不断壮大，农民工就业问题日益凸显。为让农民工共享改革发展成果，迫切需要解决农民工日益严峻的就业问题。

一 农民工就业面临的困境分析

（一）户籍制度

户籍制度是农民工遭遇就业歧视的根源所在。城乡二元的户籍制度以及建立在其上的就业制度、社会保障制度、医疗卫生制度、教育制度等城市基本公共服务制度构成了农民工融入城市社会的制度性障碍，同时也是导致城乡劳动力市场分割，进而影响农民工在城镇就业，使得农民工与城镇就业人员：同工不同酬、同工不同权、同工不同时；也使农民工在遭遇就业歧视的同时，还无法与城镇居民平等享有教育、医疗卫生、社会保障、住房等基本公共服务。

（二）文化素质

文化素质的高低直接影响到农民工就业。尽管近年来农民工受教育水平总体上有所提高，但与城市劳动力相比，其文化素质依然较低；据2014年国家统计局调查报告显示，农民工初中以下文化程度占15.9%，初中文化程度占60.3%，高中文化程度占16.5%，大专及以上文化程度占7.3%，而上一代农民工初中以下文化水平却占16.6%，初中文化程度占60.6%，高中文化程度占16.1%，大专及以上文化程度仅占6.7%，高中及以上文化程度的农民工比上一代农民工高1%，但不到农民工总数的三分之一，初中及以下文化程度依然是农民工的主体，[1]而有关研究表明，农民工受教育水平与就业能力是正相关的，较低文化素质阻碍农民工就业。

（三）职业技能

职业技能是制约农民工就业的关键因素。尽管我国农民工职业技能水平总体上较上一代农民工有明显的提高，但其接受技能培训所占比例总体上依然偏低。据2014年国家统计局调查报告显示，我国农民工中没有接受过技能培训高达65.2%，接受过技能培训仅为34.8%，其中接受过农业技能培训仅为9.5%，非农业技能培训的占32%，农民工各年龄段接受非农技能和技能培训的比例如下：20岁及以下分别占31.4%和32.6%；21－30岁分别占37%和38.3%。[1]从企业招聘人才情况来看，目前最紧缺的人才是技术工，其中熟练工和高级技工的需求量非常大。但农民工却由于职业技能的缺乏，无法适应产业结构升级以及新兴产业发展的需要，较低的职业技能水平，进一步制约了他们就业能力。

（四）权益保护

尽管近年来国家在推进城乡发展一体化进程中高度重视农民工的权益保障问题，相应出台了一系列的政策措施，农民工权益保障工作也取得了重大进展。但是从总体上看，相关立法还不完善，劳动执法不够严格，司法环境不够宽松以及维护农民工权益的社会组织发育滞后，导致农民工基本公共服务均等化受阻。一方面，我国现行的《劳动法》实施距今已有近20年的时间，尽管期间有一些修改和补充，但由于规定较为宽泛、没有农民工权益保障的具体规定，缺乏可操作性，执行起来比较困难，而后来颁布的《职业病防治法》、《安全生产法》、《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》等虽在一定程度上起到了对劳动者权益保障的重要作用，但和新型城镇化建设需要相比明显不足。农民工作为城市的弱势群体，其权益保障亟待更具刚性的相关法律出台；另一方面，作为我国劳动执法的政府行政机关的劳动和社会保障部门，由于其执法行为要服从和服务于地方城市经济发展需要，在劳动纠纷中，往往偏向于维护企业利益，而忽视农民工利益诉求；同时，作为法律知识贫乏、法制意识淡薄的农民工由于自身组织缺乏，工会入会率低，通过工会等社会组织维护自身权益的能力较低，加之维权过程中诉讼成本高、周期长、程序复杂，而我国现行的司法程序专门针对农民工的诉讼绿色通道、法律援助制度、司法执行保障又不能满足现实需要等，使得农民工通过诉讼维权异常艰难。[2]

（五）信息服务

获取充分而准确的就业信息是农民工就业的前提。然而，由于城乡信息基础设施建设不同步，农村信息网络设施建设明显滞后，人力资源市场信息服务体系的不健全，市场信息发布制度的不完善，城乡统一的劳动力市场尚未形成，导致劳资双方在劳动力市场上存在着严重的信息不对称现象，而政府对就业中介机构指导和监督不力，一些非法就业中介机构利用农民工求职心切的心里，以虚假信息骗取钱财，导致农民工对中介机构缺乏信任。正因如此，农民工就业信息的获取渠道只能来自亲友的介绍。信息收集难，获取渠道少，严重制约了农民工就业。

二 促进农民工就业的对策思考

（一）深化户籍制度改革

要加快户籍制度改革步伐，一方面，建立城乡统一的户口登记制度，还原户籍的人口登记管理功能，消除城乡区域间的户籍壁垒；另一方面，要调整完善户口迁移政策，要以居住证为载体，以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利，[3]为农民工公平有序落户提供阶梯式政策通道。

（二）建立健全保障农民工合法权益的保障机制

立法部门要制定和完善有关农民工权益保障的法律法规，尽快出台《农民工权益保障法》，一方面要整理和总结现阶段关于农民工权益保障的各项规定，选择性地将部分内容上升至法律高度，并对现有规定中尚未明确的部分加以补充和完善；同时要在现有《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律的基础上进一步明确农民工养老保险、医疗保险、住房保障和子女教育等基本公共服务领域的权利，确保农民工与城市居民享有同等基本公共服务，严禁任何个人、单位和机构侵犯农民工权益，使农民工在权益诉求中做到有法可依；[4]另一方面，要强化农民工相关法律的执法力度，使企业、用工单位做到有法必依，用人单位要严格执行劳动合同制度，建立权责明确的劳动关系；各地的司法部门应当完善农民工法律援助机制，在提供无偿的法律服务的同时，建立农民工诉讼的“绿色通道”，降低农民工的诉讼成本，对侵犯农民工权益的单位，要加大惩罚力度；另外，要充分发挥工会组织维护进城农民工合法权益的作用，最大限度地把进城农民工组织到工会中来，关心他们的疾苦，倾听他们的呼声，切实表达他们的利益诉求与维护他们的合法权益，同时，加强工会组织对农民工协会等社会组织的引导，发挥民间社会组织在缓解心理压力、消解负面情绪、提供情感支持以及向政府及社会表达他们的利益诉求，增强其政治参与能力等方面的积极作用；通过以上途径确保农民工权益保障的相关法律法规真正落到实处。[5]

（三）进一步完善农民工的社会保障体系

要进一步完善公共服务体系，一是进一步完善农民工社会保障制度。加快推进农民工社会保障全覆盖，逐步实现与城镇职工平等享有相应待遇。一方面，要进一步完善农民工工伤保险制度，要对农民工集中度较高的行业（如商贸、餐饮、住宿、家庭服务、制造业等）实施“平安计划”，为他们创造平安工作环境，有效保障他们的权益；[6]另一方面，进一步完善农民工失业保险和社会救助制度，逐步提高农民工失业保险和社会救助的覆盖率。对符合失业保险条件的农民工，按规定及时支付一次性生活补助金，同时要逐步将符合条件的农民工纳入城镇基本生活救助范围，为他们提供必要的社会最低生活保障；另外，要建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享，同时完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹；与此同时，要完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，加强对企业缴纳农民工社保费的监督力度，扩大参保缴费覆盖面，[7]把进城落户农民全部纳入社会保障体系。

二是要落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地基本医疗卫生服务体系。一方面要合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工集中地基层社区医疗卫生机构服务能力，积极推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿，保障农民工享受安全、公益、便利的社区医疗卫生服务；另一方面要在免费为农民工提供传染病防控、预防接种、计划生育、妇幼保健、健康教育等公共卫生服务的同时，加强农民工聚居地疫情处理和疾病监测以及应对突发公共卫生事件能力；另外，要将农民工及其随迁家属纳入医疗救助范围，将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系，列入国家重大公共卫生服务项目，切实保障农民工健康权益。

三是要深化教育体制改革，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和公共财政保障范围。一方面要根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源；另一方面要按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额支付教育经费，禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为。

四是要根据进城农民工的留城意愿和经济能力，将其分类纳入城镇住房保障体系，提供不同层次的住房保障需求。对留城意愿强烈、有稳定工作与收入来源、在城市有固定住所的农民工，他们在一定程度上已经具备扎根城市的基本条件，有望在城市购房定居，政府应提供与城镇居民同等的住房保障体系；对流动性较强、在城市工作与收入来源不稳定的农民工，其住房保障应主要以廉租房为主，通过提供住房补贴等形式减轻其租房的经济压力；对留城意愿不强烈、季节性地在城市从事临时性工作、其工作重心依然在农村的农民工，其住房保障应主要由雇佣单位和政府提供时临性居所，[5]以此缓解租房的经济压力。

三 进一步完善农民工的就业服务体系

进一步完善农民工的就业服务体系，一是要尽快整合现有的培训资源，建立城乡统一的就业培训制度，努力增加农民工人力资本的积累，提高农民工就业的能力。一方面构建以政府主导、企业为主体、非政府组织为重要组成部分的农民工就业培训体系，使政府在加大对农民工培训的资金投入的同时，通过制定激励政策（如财政补贴、税收优惠等措施），引导社会和企业参与农民工培训；另一方面，要强化企业技能培训责任，把农民工纳入企业职工教育培训计划，确保农民工享受和其他在岗职工同等的培训待遇；同时，充分发挥社会组织在职业教育培训中的重要作用，要根据劳动力市场需求状况和农民工人力资源现状，合理安排培训内容，确保职业技能培训市场与企业需求的对接，在尊重农民工自身的意愿的前提下，采取灵活多样的培训形式，增强培训的针对性与实效性，切实提高农民工转移就业能力；二是要建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，消除城乡劳动者就业歧视，努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬，保障农民工的合法权益；同时要将农民工纳入创业政策扶持范围，[8]逐步形成覆盖城乡的创业就业服务网络。三是建立全国统一的公共就业服务信息体系。要整合各类就业管理服务信息资源，形成覆盖城乡的公共就业服务信息网络，为农民工提供就业、培训、维权、创业、生活等一体化服务，并免费提供就业政策法规咨询，职业供求信息发布，市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍；同时要加强就业服务市场监管，依法规范中介组织行为，依法打击以职业介绍或以招工为名坑害农民工的违法犯罪活动。[9]

参考文献：

[1]国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn,2015-04-29.

[2]魏博洋,耿平,张严冰.城乡统筹背景下农民工权益保障的法律思考[J].农业经济,2013,(2):42-44.

[3]韩俊.农民工市民化实质是基本公共服务均等化[EB/OL].http://jingji.cntv.cn,2013-02-04.

[4]梅建明,熊珊.新型城镇化突破口:农民工基本公共服务均等化[J].中国财政,2013,(16):60-62.

[5]钟兵.农民工基本公共服务均等化探析[J].宏观经济管理,2015,(8):71-74.

[6]陈柳欣.农民工就业面临的主要困境及其应对措施[J].南方农村,2011,(2):30-33.

[7]钟兵.新型城镇化建设面临的主要问题及其对策[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2014,(3):27-31.

[8]钟兵.新型城镇化:我国经济社会持续发展的新引擎[J].内蒙古师范大学学报(哲学社会科学版),2014,(4):163-168.

[9]刘唐宇,罗丹.我国农民工就业歧视现状、原因及政策建议[J].四川理工学院学报(社会科学版),2014,(3):1-9.

[10]国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020)[EB/OL].http:// news.xinhuanet.com,2014-03-17.

[11]朱巧玲,甘丹丽.加强城乡基本公共服务均等化制度建设是农民市民化的关键[J].改革与战略,2014,(1):1-5.

[12]方烨.农民工市民化实质是公共服务均等化[N].经济参考报,2013-02-04(8).

（责任编校：张京华）

作者简介：钟兵（1969－），男，湖北孝感人，顺德职业技术学院思想政治教学部副教授，硕士，研究方向为“三农”问题和教育理论与实践。

基金项目：广东省软科学研究项目（项目编号2013B0 70206005）。

收稿日期：2015－12－08

中图分类号：D412

文献标识码：A

文章编号：1673-2219（2016）02-0135-03