行政主体低碳化的法律规制——一个组织法的视角

谭冰霖

(中南财经政法大学 《法商研究》编辑部，湖北 武汉 430073)



法学研究

行政主体低碳化的法律规制
——一个组织法的视角

谭冰霖

(中南财经政法大学 《法商研究》编辑部，湖北 武汉 430073)

在气候变化的治理中，行政主体的行政活动的过程本身也是一个巨大的碳排放的过程，离开了行政主体本身的低碳化，低碳社会不可能建成。因此极有必要基于低碳化的标准对行政主体的碳排放活动加以规制。从行政组织法的角度，促进行政主体的低碳化应当从机构要素、人员要素和物质保障要素三个层面加以规制，使其内部诸要素上的能源消耗及碳排放符合节能减排的低碳标准。

行政主体；低碳规制；机构要素；人员要素；物质保障要素

一、问题的提出

在气候变化的治理中，行政主体本身即是一个巨大的碳排放实体。以美国联邦政府为例，仅就办公建筑和车辆这两项而言，它就有近50万幢建筑，超过60万辆汽车，每年政府采购达到5000亿美元，仅2008年一年就消耗了超过245亿美元的电力和燃料①Washington,DC,White House Announces the Release of Federal Agency Strategic Sustainability Performance Plans,Outlines Commitment to Achieve Environmental and Energy Goals,September 9,2010,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/09/09/white-house-announces-release-federal-agency-strategic-sustainability-pe，2010年9月18日访问。。2011年，我国的“三公”开销达3000亿，占财政总支出的18.6%，远超世界日本、英国、加拿大、美国等其他国家(四个国家的同类支出分别占本国预算的2.38%、4.19%、7.1%和9.9%)②蒋彦鑫：《公款吃喝一年3000亿 九三学社中央建议三公浪费入刑》，《新京报》，2012年3月2日。。而这些三公经费开销又都意味着行政活动过程中大量碳排放的产生。可以说，离开了行政组织本身的低碳化，政府便失去了践行低碳行政的表率资格，低碳社会也不可能建成。

然而，由于“帕金森定律”③所谓“帕金森定律”是指，在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。参见《帕金森定律》，《管理现代化》，1994年第2期。的存在和行政主体开支的公共负担性使然，在没有外部约束的情况下，行政主体的碳排放活动常常处于一种“有组织的不负责任”(organised irresponsibility)④[德]乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿，孙淑敏译，南京：南京大学出版社，2004年版，第191页。状态。基于“帕金森定律”，政府机构和人员具有一种内在的自我扩张冲动，无论是机构设置还是人员编制都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。同时，行政主体的经费开支和日常运转由纳税人和国库买单，这决定了行政主体及其工作人员在办事过程中缺乏降低成本和节约资源、能源的动力。一方面是机构人员的无限膨胀，一方面是机构人员对公物要素使用的铺张浪费。在二者的共同作用下，必然形成行政主体运行的资源浪费和高碳排放，极有必要加以规制。

二、行政主体的组织法要素与碳排放

从行政组织法的角度看，行政主体由三个要素构成，即机构要素、人员要素和物质保障要素*杨建顺主编：《行政法总论》，北京：中国人民大学出版社，2012年版，第60页。。一是机构要素，也被称为最狭义的行政组织，包括行政组织机构的设置、权限、法律地位以及相互关系等；二是人员要素，机构只是行政组织的形式和名义载体，行政任务的实现必须通过公务人员的行动来执行；三是物质保障要素，它包括行政组织行使职权所必需的财政资金、建筑及其他办公用品等。

行政主体的三个组织法要素相促相发，共同影响着行政主体碳排放的大小。其中，机构要素是行政主体碳排放的物质源头和人格载体，属于间接的碳排放。一般来讲，行政主体所设置的机构越庞杂，经费预算和物质配置越多，其潜在的碳排放源头就越多。人员要素依托机构要素进行编制，并从两个方面影响着行政主体的碳排放。一方面，公务人员的薪酬供养和职务活动需要以一定的财政成本和物质资源作为保障，而这些最终都可以折算为相应的碳排放当量；另一方面，公务人员在办公过程中对物质保障要素的使用是否合理和节省也影响着碳排放的高低。物质保障要素是产生行政主体碳排放的物质基础，公物规模是否适度、公物采购是否绿化、公物使用过程是否低碳环保等等，都是制约碳排放的重要因素。基于此，对行政主体实施低碳规制的任务就是通过制度优化与合理安排，使行政主体内部诸要素的资源、能源消耗及碳排放维持在合理必要的适度水平。

三、行政主体机构要素的低碳规制

(一)气候变化语境下重申“精兵简政”之意蕴

从实践情况看，行政主体机构要素和人员要素的非低碳化体现主要是机构的膨胀以及人员的超编。早在解放前，李鼎铭先生就提出了“精兵简政”的方案并得到毛泽东同志的重视。从20世纪80年代开始，我国政府陆续进行了七次大的机构改革，机构和人员冗杂问题一直是其中的改革重点，学界也已作出大量探讨*代表性成果如王亚明：《县级党政机构精简难的症结与对策》，《经济管理》，1987年第1期；郑彦秋，尹继珍：《对机构精简的几点思考》，《行政论坛》，1994年第6期；赵玲：《从行为科学的角度看机构精简问题》，《社会科学辑刊》，1999年第2期；朱光磊，张东波：《中国政府官员规模问题研究》，《政治学研究》，2003第 3期。。今天，之所以要在应对气候变化的语境下重申“精兵简政”的命题，需要上升至新的认识高度来把握其时代意蕴。

第一，在传统语境下，推行“精兵简政”和机构改革的主要目的是转变政府职能，减少办事环节，从而提高行政效率，更好的为人民服务，体现的是效率行政和服务行政的理念。但面对能源危机、气候变暖、环境污染等现代风险，政府作为社会碳排放的一个重大来源，必须加以规制。在此意义上，“精兵简政”已超越了传统的效能面向，承载了促进低碳发展和规制生态风险的功能。

第二，从碳排放的角度，“行政机构及人员越庞大，活动越复杂，开支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，反之亦然。”*方世荣，孙才华：《论促进低碳社会建设的政府职能及其行政行为》，《法学》，2011年第6期。机构和人员要素的膨胀大大提高了行政过程中的资源消耗和财政成本，并带来巨量的碳排放。研究表明，气候变暖将对农牧业生产产生负面影响，引起水资源分布的变化，并导致某些传染性疾病的传播和复苏，从而直接或间接地威胁人类的生存权、健康权等基本人权*杨泽伟：《论气候变化对人权国际保护的影响》，《时代法学》，2011年第1期。。因此，在气候变化的语境下，“精兵简政”的意义丝毫不亚于传统语境中高效便民的价值取向，并“已经浓缩为一种人权地位的主体要求”*[德]埃贝哈德·施密特，阿斯曼等著，海希·巴迪斯编选：《德国行政法读本》，于安等译，北京：高等教育出版社，2006年版，第53页。。

第三，打铁还需自身硬，政府的行为对广大社会公众具有重要的引导作用，这既可以是正面的率先垂范，也可能是负面的“破窗效应”。行政主体设置和人员编制的膨胀，已在很大程度上损害了政府在低碳社会建设中的表率作用，长此以往，将对广大公民的低碳行动形成不良示范，影响政府领导低碳社会建设的公信力和正当性。为此，政府必须首先树立和贯彻低碳理念，并积极承担节能减排的义务，以在低碳社会建设中发挥核心带头作用。

(二)机构和人员要素的非低碳化表现

行政主体机构设置的非低碳化主要表现为以下几个方面：

1、议事协调机构和临时性机构过多过滥的现象普遍存在。设置议事协调机构和临时性机构的目的在于沟通、协调不同的职能部门更好地完成行政任务，或对某一特殊性、临时性的特定事务进行专门管理。这是全国很多地方长期以来广泛的做法，主要是为了应对复杂的社会情况，以发挥行政行为的灵活性，解决经济社会发展中的问题。但由于组织法约束的长期缺位，二者的发展已经出现严重异化。据统计，2012年湖南省石门县所街乡一次性就成立了38个工作领导小组；2007年，杭州市萧山区编制办发现，区委、区政府议事协调机构多达235个*程国昌：《专家谈“馒头办”现象：地方类似机构很普遍》，《河南商报》，2014年6月18日。。自2013年群众路线教育活动开展以来，全国范围内共计集中清理了13多万个议事协调机构，这些机构名目繁多，包括领导小组、协调小组、委员会、指挥部、办公室等不一而足；涉及的业务领域更是五花八门，“禁止午间饮酒办公室”，“推广足疗保健工作领导小组”、“西瓜办”、“馒头办”、“生猪办”等，有的地方甚至事隔十年仍保留“省防治非典指挥部”……*周琳，朱翃：《全国砍掉13万“协调机构”“领导挂帅”频现背后是无奈还是无能？》，新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/22/c_1112929815.htm,2014年11月19日访问。由此可以窥探出我国议事协调机构设置的混乱。按照《地方各级人民政府机构设置与编制管理条例》(以下简称“《地方条例》”)第11条的规定，可由现有机构承担职能解决问题的，不另设立议事协调机构。但许多地方一级的议事协调机构都有独立的常设机构、核定预算及人员编制。同时，临时性机构在地方层面也广泛存在，且更不规范，不仅有实体的办事机构和于法无据的庞大支出，有的规模甚至数倍于政府职能部门。据媒体披露，仅浙江省丽水市就有162个临时机构；湖南省永州市冷水滩区的大小临时机构达200多个，每年财政支出5000多万元*沈亮，魏娟：《临时性机构太多 领导自己都烦了》，《南方周末》，2010年5月6日。。议事协调机构和临时性机构的泛滥不仅造成机构臃肿、人浮于事而额外产生巨量的碳排放，还大大增加了行政组织内部的工作环节，导致开会、发文等程序性成本增多，从而间接引发资源能源和碳排放的二次浪费。

2、衍生机构的隐性膨胀。衍生机构是长期存在但却被组织法忽视的一个潜在问题。政府衍生机构是指从行政机关衍生出来的非内设下属机构，包括隶属的公益组织、官办的中介服务机构、行业协会和各类企事业单位等，一般可分为行政性机构、专业性机构、经营性机构和公益性机构四类。在实践中，它们大量存在于不同层级和部门的行政机构中，从中央机构到地方机构、从党委工作机构到政府职能机构，从服务机构到执法机构，无不能看到其踪影。衍生机构属于法律规定的灰色地带，其机构设置更为灵活。这导致许多行政机关衍生机构的数量持平于甚至多于内设机构，以商务部、财政部和发改委为例，其衍生机构和内设机构数量比分别依次是35∶31、31∶23、30∶31*张小劲，吉明明：《隐性膨胀：政府机构改革灰色地带》，《人民论坛》，2014年第12期。。其中，商务部在正式的内设机构、派驻机构之外，另设有中国国际经济技术交流中心、商务出版社、中国外商投资企业协会、中国国际贸易学会等不同性质和类型的衍生机构30多家。同时，由于衍生机构的人员配备不受公务员编制的限定，其工作人员数量也往往多于其上级行政机构。衍生机构的经费来源许多为财政全额拨款或差额拨款，其职责行使更是与其母机构有着千丝万缕的联系甚至有一定程度的重叠，是不折不扣的“准行政机构”，故有学者把这种衍生机构称为政府规模的“隐性膨胀”*张小劲，吉明明：《隐性膨胀：政府机构改革灰色地带》，《人民论坛》，2014年第12期。。相对于正式行政机构的膨胀而言，衍生机构的膨胀更为隐蔽，人财物的运用也更加难以规范，形成了大量逸脱组织法管控的碳排放源。

3、上下级政府机构机械对口和党政部门重叠设置。尽管《国务院行政机构设置与编制管理条例》和《地方条例》已经明确规定上级政府不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构，但实践中各级政府“上下一般粗”的问题仍十分普遍*李军鹏：《行政管理体制改革理论与实践的九大热点问题》，《学习时报》，2007年11月5日。，不少基层政府设置了门类齐全却无事可管、流于形式的行政机构。如，某县为了“上下对口”成立了台属办公室，配备了7名工作人员，而全县在册台属仅有1人*马善记：《“上下对口”之议》，《中国财政》，1992年第4期。。这种“上下对口”显然没有必要。我国存在着党政两套系统，目前各级党委设立了许多与政府机构职能近似或相同的工作部门，如与农业行政机构对应的农村工作委员会、与教育行政机构对应的高校工作委员会、与工商行政机构对应的企业工作委员会等。部分党政机构职责重叠，却各自拥有独立的办公建筑、公物配置、财政支出和人员编制，整体上不利于行政成本的节约及其碳排放的削减。

(二)机构要素低碳化的规制路径

1、对于议事协调机构和临时性机构过多过滥的问题，要分三个层次解决。其一，议事协调机构对于沟通条块关系以实现跨部门的行政任务具有重要作用，确有需要的应当保留，但在实行机构总额上要加以限制，杜绝无限膨胀。根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》(国发[2008]13号)，国务院目前共有29个议事协调机构，地方政府议事协调机构的限额应当以此为参照，至少不应超过国务院议事协调机构的数量。其次，各级人民政府的议事协调机构原则上不得单独设立实体性的办事机构，已经设立的实体议事协调机构要予以撤销，具体工作转移给现有职能部门；为办理特定行政任务确实需要设立单独办事机构的，应当待任务完成或期限届满时撤销。其二，“临时性机构”作为一个组织法概念源于1998年《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》(国发[1998]7号)。但2007年颁布的《地方条例》和2008年第十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》已经明确取消了“临时性机构”的概念，只保留了“议事协调机构”。也就是说，临时性机构的大量设置系行政体制改革的历史遗留问题，时至今日，其已不具备组织法上的合法性而成为滋生资源浪费和高碳排放的温床，应当及时清理和撤销。其三，治理议事协调机构和临时性机构的滥设，最终要依靠监督检查来予以保障。按照现行《地方条例》的规定，机构设置的监督检查由同级机构编制管理机关实施，发现违法设置行为的，向本级政府提出处理意见和建议。但在实践中，议事协调机构和临时性机构一般都是由党政领导牵头，期待本级政府中的机构编制管理机关来对其提出监督建议并由其自行整改，不啻与虎谋皮。为此，有必要改变《地方条例》目前的监督检查机制，从同级监督转变为上级监督。如，规定由省级人民政府机构编制管理机关对县级以上人民政府机构设置情况进行监督检查；由中央编委和中央编制办对各省和直辖市人民政府的机构设置情况进行监督检查。同时，发现违规设置机构的，不仅要规定追究主管领导的法律责任，更重要的是要依法撤销机构本身，消除于法无据的碳排放实体。

2、衍生机构膨胀的治理，首先要确立组织法定原则，在组织法层面严格限定行政组织的机构设置权，并对行政机构的形式和类型予以法定化，如内设机构、议事协调机构等，在此之外不得再设定任何意义上的衍生机构。其次，对于现有的衍生机构的处理，可以结合《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的精神，进行分类改革：对于承担一定监管职能或内部服务职能的行政性衍生机构，应当与正式行政机构进行合并，但人员编制必须有合理的总量限定。对于经营性的衍生机构，应当逐步将其转变为财政自收自支的企业；对于承担某类公共服务任务的公益性衍生机构，可以将其保留在事业单位序列，其机构设置和人员编制纳入统一管理。对于诸如行业协会、研究学会等专业性衍生机构，则应及时转变为经费自筹、内部自治的非政府社会组织。

3、破解上下级政府机构对口设置的问题，要求改变现有的建制模式，转为采用职责调整模式来安排上下级政府的机构设置，即在合理分配各级政府职责的前提下，除中央垂直领导和省级垂直领导的机构外，根据不同层级政府的不同职责来设置各自的职能机构*徐继敏：《地方行政体制变革与服务型政府建设》，《中共浙江省委党校学报》，2009年第2期。。一般而言，基层政府原则上承担与居民生活密切相关的具体管理职责，如社会治安、户籍管理、资源供给、环境保护、社会保障、城乡规划和市政建设等；而省级以上政府则适宜承担重大行政决策、财政转移支付、制定经济和社会发展规划以及民族宗教事务等较为宏观的管理职责*朱光磊，张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2005年第1期。。基于职责调整模式，各级政府有何种职责就设置何种行政机构，无相应职责则无须根据上级建制来设置机构，从而能够有效避免层层设置重复或类似的行政机构，达到精简机构和节约资源之目的。关于党政机构设置重叠的问题，党的十六届四中全会已经提出“撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”的原则。所谓“撤”，即凡是已有政府机构承担相同或相近职能的，党委原则上不再设立类似的工作部门；已经设立的，要逐步分批予以撤销。所谓“并”，即确实需要政府行政机构和党委工作部门共同承担的职能，应当尽量采取合署办公的形式，实行“两块牌子一套人马”的机构设置，如纪委与监察部、党校与行政学院、高校工作委员会和教育行政机构等。我国目前在“并”的方面已经进行了卓有成效的工作，但在“撤”的方面尚缺乏有效举措，有待在行政体制改革中继续探索。

四、行政主体人员要素的低碳规制

(一)人员要素非低碳化的体现

人员要素的低碳组织规范是使行政组织的人员编制维持在履行职责所需的适当规模，并具有合理明确的职责分工，避免不必要的冗官闲禄。但我国人员编制存在较为严重的数量超编现象，不尽符合低碳规范的要求。

1、总体人员数量超编仍不同程度存在。人员超编一直以来就是困扰我国行政机构和体质改革的一个老大难问题。随着国务院“三定”方案的推行，人员超编得到一定程度的遏制，但由于缺乏明确的退出和清理机制，超编现象仍在各级政府不同程度的存在。有学者对某省编制情况进行的实际调查发现，政府层级越低，人员超编现象越严重，据该学者的调研结果，某省级政府系统超编6.5%，某市级政府系统超编36.9%，某区和某县一级政府系统则分别超编了90%和72.5%*曾峻：《地方党政机构设置与编制管理问题及其“治本”策略》，《上海行政学院学报》，2008年第4期。。另据报载，安徽省灵璧县环保局环境监察大队正式人员为73 人，而根据该县机构编制委员会批准的编制文件，环境监察大队的编制仅为 21 人，超编近200%*王利民：《给机关事业单位人员超编“把脉”》，《陕西日报》，2008年 2月25日。。供养这些超编人员，既无谓的加重了政府财政负担，因之产生的资源、能源消耗也都属于不必要和不合理的碳排放。

2、副职人数超编及人员的结构性冗余问题突出。除了总量人员超编以外，副职等领导职数的超编问题也十分突出。在中央层面，《国务院组织法》特别对部委的副职人数配置明确规定2至4人，但实践中有些部的副部长远不止 4 人，明显违反组织法的规定*应松年：《完善行政组织法制探索》，《中国法学》，2013年第2期。。在地方层面，有媒体综合全国42个省市区的信息公开申请答复情况和官方网站信息发现，各地政府的副职配备为7-9名，副秘书长人数则远超副职领导，有的地方政府多达15、16人，比配备的副职领导人数多出一倍*佚名：《全国多地公布削减政府副秘书长情况》，《南方都市报》，2014年8月18日。。从资源消耗和碳排放来看，行政领导的消费要比普通公务员大得多，因为其一般还配备有秘书、助理、司机等辅助人员，享有更大的办公面积和更好的福利待遇等，这些因素都会大大提高整个行政组织人员的平均碳排放强度。与此同时，受副职及其他领导人数过多的影响，行政组织出现了“官多兵少”的结构性人员冗余，即行政领导人员和一般公务人员比例明显失衡，指挥的人多而办事的人少。资料显示，在中国政府公务员系统中，“负责人”与“办事人员、其他人员”的比例为 1∶0.84，明显高于美国的1∶2.7 和日本的 1∶3.6*徐刚：《结构性冗余下政府副职的机理反思与进路选择》，《学习与探索》，2013年第2期。。人员的结构性冗余意味着等量的行政任务需要耗费更多的人力来完成，导致公务人员平均资源消耗和碳排放量的不合理增长，从而又进一步增加了行政组织的碳排放强度。

(二)人员要素低碳化的规制路径

对于总体人员数量超编的精简问题，当前各级政府的惯常做法是在体制内部进行“消化”，如将被精简的超编人员向事业单位等其他公共机构分流等*张贵峰：《武汉市4000多名机关超编人员如何“消化”》，《中国青年报》，2009年9月8日；《黄冈市消化党政机关超编人员情况汇报》，http://www.hbcz.gov.cn/421101/lm2/lm4/2011-11-22-1197171.shtml，2014年11月19日访问。。这虽然在形式上削减了正式编制，但实际上政府财政的供养人数并未减少，而只是将这些人员转移到了其他非行政编制的公共机构*按照《公共机构节能条例》的界定，“公共机构”是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。，是一种拆东墙补西墙的办法，并不能真正起到节约行政成本和减少资源消耗的低碳效果。对此，治本之策应是建立公务员的正常退出机制，对冗余超编人员予以及时清理辞退，引导其在社会上实现再就业，而不得变相安排至其他公共机构。这一点应当在公务员法和政府机构设置和编制管理法中得到明确。

对于副职人数超编及其伴随的人员结构性冗余问题，可从“首端控制”和“末端控制”两个方面加以纾解。在首端控制方面，应当在行政组织立法中对各级政府及其职能部门的副职人数进行明确的限制，对此《国务院组织法》已有若干量化的规定，但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》亟待在修法中予以补充规范。同时，还须根据一定的科学标准，对领导人员和办事人员的比例进行原则性的规定，考虑到实践情况，这里的“领导人员”不仅包括实职领导职务，还应涵盖检查员、调研员、巡视员等享受领导待遇的虚职非领导职务，以达到合理的人员结构。在末端控制方面，一是要在组织法中明确违法超编设置副职的法律责任，如规定行政首长应承担领导责任，分管领导承担工作责任等；二是对于超编的副职人员，应当根据干部能上能下的组织原则，依法对其实施降职和撤职处理，进行降职和撤职的，不得保留原级别待遇，以真正达到财政供养成本与资源能源消耗的低碳实效。

五、行政主体物质保障要素的低碳规制

长期以来，基于组织法定主义，行政组织法对行政主体的规范重点通常在于行政组织的法定职权、机构设置和人员编制，物质保障要素往往游离于行政组织法的视野之外。在低碳时代，行政主体物质保障要素的运营已经成为社会能源消耗和温室气体排放的重要源头。基于节能减排的现实约束，在低碳框架下重新考虑物质保障要素的规制结构是行政主体回应气候变化的必然走向。基于碳排放活动的生命周期视角，物质保障要素的低碳规制可以从公物的配置、使用及监管等方面展开分析。

(一)物质保障要素非低碳化的体现

在机构和人员要素上，我国目前已经初步建立了以机构设置和编制管理法律规范的约束和监管制度，但在物质保障要素的监管上，目前的组织法制度尚十分缺乏。这使得我国行政主体的物质保障要素存在许多非低碳化的现象。这主要体现为物质保障要素配置、物质保障要素使用的非低碳化。例如，在物质保障要素的配置上*国管局公共机构节能管理司：《全国公共机构节能“十二五”规划汇编》，第4页。http://www.gxgg.gov.cn/upload/2013_10/13101217351273.pdf，2014年10月27日访问。，我国的公务活动同样涉及巨量的公共物品与设施使用，如目前党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿—2000亿元(不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车)，每年公务用车购置费支出增长率为20%以上*李欣欣：《打开公务用车消费灰箱》，《瞭望》，2010年第1期。。在物质保障要素的使用上，我国的行政活动涉及巨量的资源和能源耗费。根据2010年的统计数据，中国公共机构终端能耗总量为1.92亿吨标准煤(1kg标准煤燃烧排放0.67kg碳，合2.46kg CO2。)*1吨标准煤约等于1.9吨碳排放。，约占全国能源消耗总量的6.2%。另据报道，江西省的公共机构办公建筑每平方米耗电量是普通民用住宅的10-20倍，其能源平均消耗水平高出社会平均水平20%以上*郭远明：《江西：公共机构能耗超标 下年预算要扣经费》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-03/27/content_13257645.htm新华网，2010年10月18日访问。。这表明，我国行政主体在物质保障要素层面远未达到低碳标准，存在非常大的节能减排潜力。

(二)物质保障要素低碳化的规制路径

1、物质保障要素的低碳配置

物质保障要素的低碳配置属于“静态”意义的低碳化规制。在特定行政组织中，物质保障要素的碳排放总量可以视为单位物质的碳排放强度和拥有物质总量的乘积。据此，物质保障要素的低碳配置规范可进一步解构为“技术规范”和“规模规范”两个层面。技术规范是指行政组织所配备的物质保障要素本身应为绿色节能的低碳产品；规模规范是指行政组织所配备物质保障要素的数量与规模必须经济节省，控制在履行职责所需要的最低水平，避免财政资金和社会资源的浪费。技术规范是“质”的低碳，规模规范是“量”的低碳，二者相辅相成，缺一不可，共同约束物质保障要素的低碳配备。按照大的分类，行政组织物质保障要素的配置可分为办公建筑和办公物品两类，二者都要符合低碳配置的要求。

第一，办公建筑配置的低碳化。在技术规范方面，办公建筑及其设备系统的新建、维修和改造应当符合节能减排的科学标准。具体而言，根据减碳能力的大小，节能减排的建筑标准大致包括“节能建筑标准”和“零碳建筑标准”两个层次。“节能建筑标准”要求在建筑生命周期内，从规划、设计、施工、运营、拆除、回收利用等各个阶段的设计都必须有利于降低能耗、保持能源和提高能源利用效率，实现建筑生命周期碳排放性能的优化*李海兵：《浅析“生态建筑”与“节能建筑”的异同》，《建筑节能》，2010年第1期。。我国现行的《公共建筑节能设计标准》(GB 50189-2005)即属此列。“零碳建筑标准”又称“碳中和建筑标准”，要求建筑所用全部能源由可再生能源提供、所需全部水源由雨水和中水提供、所产生的废弃物经分拣后全部本地销毁和再利用，或者通过绿化和植被等增加碳汇的途径实现碳中和*陈硕：《零碳建筑技术指南》，《建筑技艺》，2011年第5期。。其中，节能建筑标准是行政组织建筑营造低碳化的最低要求，逐步达到节能建筑标准后，还要进一步提升为零碳建筑标准，以应不断加剧的气候变化趋势。美国《2007年能源独立和安全法案》规定，以2003年能源消耗水平为基线，联邦新建和翻修建筑必须在2010年前使化石燃料使用降低55%，在2020年前降低80%；到2030年，所有联邦新建建筑必须符合碳中和(carbon-neutral)标准*See Energy Independence and Security Act of 2007，SEC.432.。此外，对于能耗强度较高但又暂时无法淘汰的老旧建筑，应当按照对其建筑围护结构及用能系统进行必要的节能改造。在规模规范方面，行政机构新建建筑的建设规模，应当严格按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》(中办发[2007]11号)、《党政机关办公用房建设标准》(计投资[1999]2250号)等规范性文件，根据本单位建筑等级、人员编制数额、人均核定使用面积来合理确定建筑规模，不进行豪华装修；各级领导干部的办公使用面积不得超过《党政机关办公用房建设标准》规定的标准，超标的应当及时腾退并集中在部门间进行调剂。同时，现有机构建筑及其设备系统能够正常使用的，应当物尽其用，不得新建、扩建、迁建或者购置新的办公建筑。

第二，办公物品配置的低碳化。就技术规范而言，办公物品低碳化配置要求行政机构应当采购节能环保的办公物品。在这方面，我国已在《公共机构节能条例》中作出规定：“公共机构应当按照国家有关强制采购或者优先采购的规定，采购列入节能产品、设备政府采购名录和环境标志产品政府采购名录中的产品、设备，不得采购国家明令淘汰的用能产品、设备。”并通过《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》(国办发〔2007〕51号)授权财政部和环保部共同制定和调整“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”，并明确划定强制性采购和优先采购的办公用品名录。这初步构成了行政组织办公物品配置的技术规范。在规模规范上，办公物品低碳化配置应重点做好三点：首先，除了对部分办公用品有专业特殊需要的行政机构可以实行部门集中采购外，其他行政机构一律由本级政府采购单位或采购中心集中采购，并严格控制采购数量，以避免各行政机构频繁、重复采购办公用品。其次，建立跨行政机构的办公用品调剂机制，从整体上盘活办公用品存量，通过部门间调剂能够解决行政机构办公用品需求的，不再进入政府采购。最后，对已经配置的办公物品应当物尽其用，对已到更新时限但仍可正常使用的办公用品，不得重新组织政府采购(已到报废年限的公务用车除外)。

2、物质保障要素的低碳使用

对物质保障要素进行低碳化配置之后，行政主体后续运行过程中的碳排放量即取决于各种物质保障要素的使用是否符合低碳、环保标准，这是“动态”意义的低碳化规制。具体而言，物质保障要素的低碳化使用又可分为宏观上的碳排放总量控制和微观的节能减排行为规则。

(1)物质保障要素低碳化使用的总量控制。由于行政组织物质保障要素使用所消耗的能源、资源都由国库买单，导致其具有一种天然的浪费使用倾向，需要通过碳排放的总量控制来加以约束。物质保障要素低碳化使用的总量控制首先要求中央政府对全国范围内所有行政组织的碳排放总量或节能减排总量制定统一的控制性规划。例如，2010年1月29日，美国总统奥巴马根据第13514号总统令设定了联邦政府温室气体减排的总体目标——截止2020年，联邦政府的碳排放总量将在2008年的基础上减少28%，相当于每年少消耗646万亿英热单位(BTUs)、2.05亿桶石油或减少路面汽车1700万辆*The White House Office of the Press Secretary,President Obama Sets Greenhouse Gas Emissions Reduction Target for Federal Operations,January 29,2010,at http://www.whitehouse.gov/the-press-office/president-obama-sets-greenhouse-gas-emissions-reduction-target-federal-operations，2015年11月15日访问。。2012年8月6日，我国国务院印发了《节能减排“十二五”规划》(国发[2012]40号)，要求截止到2015年，公共机构单位建筑面积能耗和人均能耗纵容分别比2010年水平降低12%和15%。在此基础上，各地区要将国家下达的节能减排总体目标逐级分解落实到下一级政府及其职能部门，下级行政机构应当根据指标分配制定本部门的节能减排目标和实施方案。此外，鉴于全球气候变化趋势日益加剧，碳排放总量控制的目标还应当随之进行逐步提高。

(2)物质保障要素低碳化使用的具体规则。从总量上对行政组织物质保障要素使用的碳排放进行规划后，尚须依靠具体的操作规则来约束和指导物质保障要素日常使用的低碳化。根据节能减排方式的不同，这里可以将物质保障要素低碳化使用的操作规则大致概括为如下几类：一是设备系统节能规则，如合理设置电梯开启的数量和时间，合理控制室内温度，减少计算机、复印机等用电设备的待机能耗，充分利用自然采光，减少照明时间，及时关闭用电设备、实行办公区域分时供电等；二是绿色消费规则，如使用环保可再生纸张、减少一次性物品的使用、节约用水等；三是资源循环利用规则，如对非涉密废纸、废旧电子产品、废弃物和餐厨垃圾等主要废弃物品进行分类回收；四是公务用车节能规则，严格按照规定的用途使用公务车辆，车辆运营应严格遵守节能驾驶规范，实行公务用车油耗定额管理。此外，行政机构还可采取合同管理方式，在明确节能减排责任目标的前提下，将本部门的节能减排工作一揽子委托给第三方服务机构，以便对本部门的低碳工作进行诊断和管理。

3、物质保障要素低碳化的监督管理

为保障行政主体物质保障要素配置及使用的低碳实效，还应当建立相应的监管制度。按照监督方式的不同，物质保障要素的低碳监管制度可以分为内部监管和外部监管。

(1)内部监管，即基于行政组织内设机构来监管本机构物质保障要素的节能减排。我国《公共机构节能条例》第25条规定：“公共机构应当设置能源管理岗位，实行能源管理岗位责任制。”初步确立了行政主体物质保障要素低碳化的内部监管制度。但这只是一种原则性的规定，监管岗位如何产生及岗位职责等问题尚有待进一步明确。节能减排的监管是一项技术性很强的工作，需要具备专业能力方可胜任，对此，可以从社会上聘请国家注册节能管理师或通过公务员考试选任具有能源管理或环境工程等专业学位的人才进入本单位，并根据单位的规模和能源、资源消耗情况合理确定岗位人数。按照实际需要，这类监督管理人员的职责至少应包括：协助单位制定节能减排的规章制度；根据政府制定的节能环保产品采购目录，按照有关强制性购买和优先购买的规定采购本单位的办公用品；根据上级下达的指标编制本单位的节能减排目标规划并组织实施；对本单位重点用能、用水设备的运行情况进行检查和调节；定期评估本单位节能减排情况并提出改进建议；对本单位职工进行节能减排的知识培训。

(2)外部监管，即政府通过专门机构对行政主体物质保障要素的低碳化使用情况进行监测和评价，并在此基础上作出一定的整改和处置决定。我国于2010年在各级机关事务管理机构中设置了公共机构节能管理办公室，专门负责组织行政机构节能考核评价、监督检查和能源审计工作，并通过《公共机构节能条例》设置了行政机构违反规定的相应法律责任。现行的监管体制和制度大致是妥适的，也取得了较好的监管成效。但就全面保障行政组织物质保障要素低碳化的目标而言，尚存在一些不足。其一，现行监管职责完全依托机关事务管理机构下的公共机构节能管理办公室，存在权责失衡之虞。从专业性上看，机关事务管理机构长期定位于政府内部的服务职能，其在节能减排工作的专业性、技术性上必然存在一定的能力欠缺。从执法力量上看，机关事务管理机构在政府序列内属于规模较小的机构，面对大量行政机构的节能减排监管任务，不免会遇到执法力量不足的问题。国家机关事务局局长焦焕成曾指出，有的地区特别是市、县一级公共机构节能管理力量不足，管理人员能力亟待提高*焦焕成：《加强公共机构节能 促进生态文明建设》，《人民日报》，2014年5月5日。。为弥补单一机关监管在专业性和执法力量上的缺陷，应当考虑建立以机关事务管理机构为主导，发改、财政、审计、统计、环保等多部门共同参与、分工明确的多元协调监管体制，形成一个综合性的外部监管体制。美国在这方面的经验值得借鉴，美国总统环境质量咨询委员会(CEQ)下设联邦环境执行办公室(OFEE)，与总统预算管理办公室(OMB)、环保署(EPA)共同监督各个行政机构执行联邦政府节能减排绩效目标的情况*About the Office of the Federal Environmental Executive,at http://www.ofee.gov/about.asp#ofee.。其二，目前对违反节能减排规定的法律责任设置只注重了惩罚性责任，矫正性和恢复性的法律责任较为缺乏。如《公共机构节能条例》的法律责任部分几乎都是对违法机构责任人的处分，而不是对超额耗能或超标碳排放行为的弥补或中和。为此，应基于碳中和理念，在设置惩罚性责任的基础上进一步强调恢复性、矫正性的法律责任。如对于某行政机构耗能或碳排放超标的，首先应考虑从本级其他机构的能耗和碳排放结余量中进行转移支付；结余量不够转移支付的，应当责令该机构按从碳交易市场上购买相同当量的碳排放权或碳汇(CCER)进行碳中和。

[责任编辑：毕可军]

本文系国家社科基金重点项目“应对气候变化的行政法问題研究”(批准号：11AFX11)的阶段性成果。

谭冰霖(1988-)，男，法学博士，中南财经政法大学社会科学院研究院助理研究员、《法商研究》编辑部编辑。

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