全面两孩政策的社会经济效应与计划生育工作转型

崔树义，李兰永

(山东社会科学院，山东 济南 250002)



社会政策研究

全面两孩政策的社会经济效应与计划生育工作转型

崔树义，李兰永

(山东社会科学院，山东 济南 250002)

“全面两孩”政策是党的十八届五中全会做出的重要部署，即将于2016年起在全国各地落地实施。“全面两孩”政策有利于独生子女养成健全的人格，有利于缓解婚姻挤压，有利于家庭养老等社会效应，也具有活跃婴幼儿用品市场、缓解劳动力短缺、扩大对基本公共服务的需求等经济功能。从人口过程看，当前计划生育工作需从“大人口观”向提高出生人口素质、加强围产期保健和生殖健康、关爱女童等方面转型。

“全面两孩”政策；社会经济效应；计划生育工作转型

一、引　言

实施城乡所有育龄夫妇都可以生育两个孩子的“全面两孩”政策，是学界和民间多年来一直期盼的事情，特别是“单独二孩”政策的实施，愈加强化了人们的这种心理预期，大家普遍意识到，“全面两孩”时代的到来已为期不远，但具体调整的时间点，则很大程度上要取决于单独二孩生育政策的执行效果①原新：《“人口转型”的计划生育政策走向》，《探索与争鸣》，2014年第4期。。全国单独二孩生育政策于2014年上半年普遍正式实施，近一年来的实践表明，无论是申请生育二孩数量还是实际生育二孩数量，都远低于预期②马小红，顾宝昌：《单独二孩申请遇冷分析》，《华中师范大学学报》(人社会科学版)，2015年第2期。，难以达到有效调节人口结构，实现人口均衡发展的目的。因此，对生育政策进行进一步调整不仅是许多人的主观要求，也是中国人口发展的现实需要。党的十八届五中全会提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这标志着人们翘首企盼的“全面两孩”政策正式出台。可以说，“全面两孩”政策是在近乎风平浪静的情况下出台的，“幸福来得太突然”，多少有些出乎包括那些一直在呼吁实施全面两孩政策的专家在内的人的预料，因为毕竟“单独二孩”政策实施刚满一年，政策效果尚未全部显现。这一政策顺应了民意，是以人为本、执政为民理念的真正体现，得到社会各界一致点赞。但是，激动过后，也需要我们来冷静、理性地思考一些问题：“全面两孩”政策实施以后，将带来哪些人口效应、社会效应和经济效应？在人口再生产的新的历史时期，虽然计划生育仍然是基本国策，但计划生育工作的重心已经在悄然发生转移，那么计划生育工作的重心究竟应该在哪里？其主旨是什么？将来应如何来做计划生育工作？各种人口效应将如何促使计划生育工作转型？本文将对这些问题进行探讨。

二、“全面两孩”政策的覆盖范围

“全面两孩”后，会不会出现一个比较大的“婴儿潮”，引起新的“人口爆炸”，使中国人口再度经历一个高速增长期，并使几十年严格人口控制政策的成果付诸东流？这个疑虑，曾长期困扰着决策者，也是“全面两孩”一直未能成为国家生育政策的主要障碍之一。但是，此前“全面两孩”政策试点地区的有关生育数据，完全可以打消人们对二孩政策的犹疑态度。对此，顾宝昌教授在《八百万人的实践》一书中有详尽的论述。《八百万人的实践》考察了过去作为“全面两孩”政策试点的四个市县，即甘肃省酒泉市、湖北省恩施市、河北省承德市和山西省翼城县试点以来的生育情况，所得数据为“全面两孩”政策不会导致人口增长失控提供了佐证*顾宝昌：《八百万人的实践》，北京：社会科学文献出版社，2009年版。。2008年第4期《人口研究》“人口与发展论坛”栏目写道：这些地区在比较宽松的政策环境下，多年来人口保持低增长，总和生育率保持在2个孩子以下，进入21世纪后尽管人口基数增大，人口增长却呈越来越低的趋势，出生率、自增率、生育率都低于或接近于与它们条件相似但实行“一孩半”政策的地区，并没有出现政策较宽松而引发出生反弹的情况，也没有出现多孩生育增多的情况*《人口研究》编辑部：《二孩生育政策地区的实践及启示》，《人口研究》，2008年第4期。。这些实施二孩政策地区的实践证明，“允许生育二孩人们就会生育三孩”的推断并不符合事实。

生育政策有广义和狭义之分。广义的生育政策指宽泛意义上的与生育相关的政策；狭义的生育政策包括三个方面，即生育数量、生育性别和生育间隔。在“全面单独二孩”政策之前，中国的生育政策大致可分为5类：(1)一孩政策。包括绝大多数城镇居民以及北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省(市)的农村居民。2010年约覆盖37.5%的人口。(2)一孩半政策。河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、甘肃19省(区)的农村居民。2010年覆盖约52.8%的全国总人口。(3)二孩政策。一是各省份规定的“双独二孩”人群；二是天津、辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽7省市“单独农村夫妇”；三是海南、云南、青海、宁夏、新疆5省(区)部分地区农村居民普遍可生育两个孩子。2010年覆盖约5.8%的全国总人口。(4)三孩政策。包括青海、宁夏、新疆、四川、甘肃5省(区)的少数民族农牧民夫妇；海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民；云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民；黑龙江人口稀少的少数民族居民。(5)特殊政策，西藏自治区藏族城镇居民可生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。2010年可生育三个及以上孩子的人口约占全国总人口的3.8%*原新：《“人口转型”的计划生育政策走向》，《探索与争鸣》，2014年第4期。。

“全面两孩”政策实施以后，上述(1)、(2)中的享受一孩政策和一孩半政策的育龄夫妇将可以安排二孩生育，预示着这些人口都将实行“全面两孩”政策，整个范围涉及占全国90.3%的人口。也就是说，按照全面两孩政策，在农村，第一个孩子是男孩的，可以再生育第二个孩子，这将是全面两孩后生育数量出现较大增长的主要力量。在城市，第一个孩子不论是男孩还是女孩，都可以生育第二个孩子，这将是全面两孩后生育数量出现较大增长的次级力量。现有已婚但未育的育龄人口，都可以在育龄期间生育二孩，长期来看，这是影响生育增长的潜在力量。至此，从全国来看，二孩的生育数量以“两个孩子”作为底线，兼顾少数民族的三孩及以上的政策。

“全面两孩”政策下，已经生育一个孩子的育龄人口到底生不生二孩？将会出生多少二孩？对此，目前还难以做出一个比较准确的估计。但是，“单独二孩”政策的实施效果可以给我们一些启示。例如，自 “单独二孩”政策实行以来，山东省烟台市办理单独二孩生育证数只占符合政策家庭数的6.9%；二胎宝宝占新生儿的比例不足三成*《烟台二孩生育调查：家庭教育投入多 全面两孩门槛高》。http://news.shm.com.cn/2015-11/15/content_4410134.htm.。有学者认为，如果自2015年开始全面放开二孩生育限制，最初3～5年的年出生人口将比保持现行生育政策多出600万人左右，存在一定程度的出生堆积现象*王广州，胡耀岭：《我国生育政策的历史沿革及发展方向》，《中国党政干部论坛》，2012年第11期。。可以预计，全面放开二孩政策会增加新生儿数量，近期将出现一个比较明显的生育小高峰，但随着对政策关注的淡化，中长期新生儿数量增加将趋于平缓。

三、“全面两孩”政策的人口效应

“全面两孩”政策的实施，将使生育水平有所回升，出生人口总量增多。出生人口总量增多，人口结构愈加合理，人口性别比将趋于改善，形成合理的人口年龄结构和人口性别结构。

(一)“全面两孩”政策有利于生育水平回升

近20年来，中国经历了一个极低生育水平的时期。1995年全国1%人口抽样调查数据显示：农村育龄妇女的总和生育率只有1.56。第五次人口普查数据显示，全国总和生育率为1.22；2005年1%抽样调查结果显示，2005年总和生育率为1.34。到了2010年第六次人口普查，全国育龄妇女总和生育率为1.18，其中“城市”为0.88，“镇”为1.15，“乡村”为1.44*注：根据各年度人口普查资料和1%人口抽样调查资料计算。。近15年来，中国的总和生育率没有突破1.5，显示出极低的生育水平。2010年的《世界人口数据表》显示：2010年全球平均每个妇女生2.5个孩子，发达国家为1.7个，欠发达国家为2.7个，最不发达国家为4.5个，而扣除中国后的欠发达国家为3.1个。中国的总和生育率不到世界平均水平的一半，而且比发达国家的平均水平还要低许多*《中国2010年总和生育率仅为1.18》，《中国经济导报》，2012年7月10日。。面对总和生育率极低的形势和“单独二孩”政策不能有效提升极低生育水平的局面，中央决定“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，可谓顺应形势，当机立断。但是，考虑不孕不育率在内，“全面两孩”政策的政策生育率应为1.85，远低于2.1的人口更替水平。也就是说，1.85的生育率是育龄夫妇在全面生育二孩的前提下所取得的生育效果，据此可以说，中国的生育政策将来还有进一步调整、放宽的空间。

从宏观角度看，实施全面两孩政策，将延迟全国人口峰值到来的时间，使全国人口峰值不至于来得过早，人口发展趋势将会以平滑的曲线方式渡过峰值年龄。从总人口估计值的均值来看，根据目前的人口状况，如果不实行全面两孩生育政策，我国总人口将在2023-2025年左右达到高峰，高峰时期总人口估计值的均值为13.92亿；如果2015年全国统一放开两孩，总人口高峰将在2029-2031年左右出现，高峰总人口估计值的均值为14.39亿，2050年总人口估计值的均值将从12.6亿上升到13.87亿*王广州，张丽萍：《到底生多少孩子？——中国人的生育潜力估计》，《社会学研究》，2012年第5期。。可见，由于实施全面两孩政策，中国的人口总量峰值将延迟6年，到2050年，全国因实行“全面两孩”政策总共将多出生人口1.2亿左右。

(二)“全面两孩”政策有利于维持合理的出生人口性别比

出生人口性别比指的是出生后存产男婴数与活产女婴数的比值，通常用女婴数量为100时所对应的男婴数来表示。按照联合国的界定，出生人口性别比在102-107之间为正常区间范围。自20世纪80年代以来，我国出生人口性别比持续攀升，1982年为108.47，1990年为111.14，2000年为116.86，2004年达到121.18。1982年出生人口性别比开始偏离正常值，而后逐年偏高；恰恰1982年总和生育率为2.86，而后总体上呈下降趋势，说明生育水平和出生人口性别比呈反向关系；换句话说，育龄夫妇生的孩子越多，出生性别比越正常。而从2008年至2014年，我国出生人口性别比呈逐年下降趋势，依次分别为120.56、119.45、117.94、117.78、117.70、117.60、115.88*国家卫计委：《我国出生人口性别比实现“六连降”》。http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/03/c_1114241266.htm.。这种线性下降是多种因素共同作用的结果。一是，“双独”政策下可以生育两个孩子育龄夫妇开始进入生育阶段；二是，政府严厉打击非法胎儿性别鉴定，取得了显著成效；三是，中国由传统农业社会向现代工业社会转型的速度较快，育龄夫妇已经开始接受现代生育观念。

“全面两孩”政策实施后，生育的数量增多了，实际上等于放宽了生育空间。客观上看，育龄夫妇针对第一个孩子不再需要进行性别选择，关键是第二个孩子的性别。当第一个孩子性别没有达到预期的时候(比如，生育女孩)，育龄夫妇在生育第二个孩子时会作出适合自己家庭的决策：一是越来越多的案例说明，现代社会男女都一样的观念日益深入人心，许多夫妇在第二个孩子是男是女的问题上将顺其自然；二是有较强的男性偏好，利用B超等手段进行非法胎儿性别鉴定，确保生育男孩。可见，“全面两孩”政策将不会再如“独生子女”政策那样，使育龄夫妇对新生儿的性别给予过多的关注，从而使我国出生人口性别比逐渐回归其自然选择法则，有利于使目前过高的出生人口性别比慢慢回落，并最终维持在一个合理的区间。

(三)“全面两孩”政策有利于缓解我国人口老龄化

所谓人口老龄化，是指老年人口总量在总人口中不断上升的趋势。我国自1999年开始进入老龄化社会，此后便进入一个快速人口老龄化的历史时期。2010年第六次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。目前数据显示，截至2014年，我国60岁及以上的老年人口总数已达2.12亿人，占总人口比重达15.5%，中国已成为世界上老年人口总量最多的国家*《老年人口超两亿 老年生活咋保障》。http://orig.cssn.cn/dybg/gqdy_sh/201511/t20151130_2718797.shtml.。世界银行最新报告也指出，东亚的人口老龄化速度已经超过史上任何其他地区*世界银行：《东亚人口老龄化速度全球最快》。http://ex-rss.yicai.com/ex/news/jrtt/2015/12/4723402.html.。

人口老龄化的量化测度，可表示为老年人口占总人口的比重，老年人口为分子，总人口为分母。“全面两孩”政策实施以后，出生人口计算在总人口之内，分母增加，而分子部分的老年人口则没有变化，而且从人口发展的规律来看，出生人口出生的速度总体上要大于进入老年期的老年人口的速度，因此，“全面两孩”政策能减缓人口老龄化的速度。但是，人口老龄化是人类社会发展的自然历史过程。除非通过移民等方式使人口老龄化发生逆转，否则，人口老龄化只会发生减缓，不会终止，这为西方发达国家的发展历史所证实。

四、“全面两孩”政策的人口社会效应

“全面两孩”政策的人口社会效应是指在社会领域中，由于放开二孩政策导致出生人口数量增多，从而引发的具有群体性特征的集中事件。“全面两孩”政策引发的社会效应是多方面的，主要表现在以下三个方面。

(一)“全面两孩”政策有利于独生子女养成健全的人格

现阶段，我国是一个以“独生子女”政策为主的多元化的生育政策体系，30年来，我国出现的独生子女数量相当可观。据王广州研究员的估计，目前我国0～18岁独生子女总量在1.1亿人左右，且2020年前保持在1.1-1.2亿人之间。60岁以下独生子女母亲总量在1.3亿人左右，预计2020年60岁以下独生子女母亲总量达到1.5亿人左右*王广州：《中国独生子女总量结构及未来发展趋势估计》，《人口研究》，2009年第9期。。独生子女数量多，足以引领社会主流；但是，独生子女独立性差、过度自我、脆弱易受挫等特点，使得独生子女的人格养成及其未来发展饱受社会争议。许多在家庭这个初级群体中长期生存的独生子女受到父辈、祖辈的宠爱甚至溺爱，缺乏应有的历练，遇事往往表现出脆弱、执拗、自私的一面，极其不利于今后的成长。这一点，可以从“全面两孩”政策的消息传出后，许多独生子女夫妇因孩子强烈反对而“不敢”要二孩的现象中得到印证。独生子女长期生活在“自我”的环境中，没有形成“分享”意识，一旦“独享”的格局被打破，便会认为自己的利益受到了莫大侵害，在极端脆弱情绪下做出极端行为。从理论上说，“全面两孩”政策可以使每对夫妇生育两个孩子，也就是老百姓所说的“孩子可以有个伴”。“有个伴”以后，子女生活在有同龄人的环境中，不仅可以完善人口自身生态，更有利于出生人口的健康成长。

(二)“全面两孩”政策有利于缓解“婚姻挤压”

所谓“婚姻挤压”，是指进入婚姻年龄的男性和女性不匹配的现象，它主要由因为男性偏好和女性歧视而导致的男多女少所形成。有研究者认为，从2000年开始,中国会面临严重的男性婚姻挤压，2016年至2046年，平均每年过剩男性在120-150万之间，2060年之后每年在50万之下。如果出生性别比得不到有效控制，则未来男性婚姻挤压情况将会更加严重*姜全保，果臻，李树茁：《中国未来婚姻挤压研究》，《人口与发展》，2010年第3期。。

“全面两孩”政策实施以后，在排除人为干预的前提下，一对夫妇可能生育子女的性别组合是：男男、男女、女男、女女四类，即每对夫妇生育女女的概率是25%，从而提高了女性人口的出生概率。政策允许生育第二个孩子，扩大了生育性别的空间，在一定程度上能够缓解“婚育挤压”问题。再者，从年龄角度看，目前城市人口婚姻的一个现实情况是，越年龄大的男性往往越容易找年龄小的女性为配偶，越经济条件好的男性往往越容易找经济条件较差的女性为配偶。究其深层原因，这种差异是由城乡的二元差异所决定的。当前，中国的城镇化率已经超过50%，而且城乡之间在经济、文化发展等方面的差距在逐渐缩小，因此，依靠年龄的级差选择婚姻的可能性将大大缩小。这是弱化“婚姻挤压”的另一个重要因素。

(三)“全面两孩”政策将有利于家庭养老

如前所述， “全面两孩”政策的一个重要人口效应，就是出生人口的增加将减缓人口老龄化的进程。另一方面，“全面两孩”政策还将有利于家庭养老。人口老龄化和养老是两个问题，人口老龄化是人口结构问题，养老是个社会和经济问题。更具体一些来说，人口老龄化和老年人口问题的研究范畴不同，分属于人口经济学与人口社会学；人口老龄化和老年人口规模变动的原因不同；应对人口老龄化和解决老年人口问题的途径不同*李兰永：《厘清“人口老龄化”与“老年人口问题”》，《中国社会科学报》，2012年12月14日。。根据全国老龄委办公室提供的数据，2014年，我国60岁以上老年人口将突破2亿，2033年前后将翻番到4亿，平均每年增加1000万人，最高年份将增加1400多万人。面对如此规模的老年人口，我们必须考虑老年人口如何养老的问题。

几千年以来，以子女赡养为主的家庭养老一直是中国最主要的养老方式，而且近期看，家庭养老的这种主导地位将继续保持。因此，家庭人口规模对老年人口养老问题的解决非常重要，因为家庭内部的孩子数量增多，不仅可以分担养老成本，而且可以提高家庭抵御风险的能力。2010年第六次全国人口普查结果显示，我国平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年减少0.34人，家庭户规模继续缩小，子女的养老负担继续加重，依靠一个子女养老的模式难以为继。如果持续多年的独生子女政策不变，许多人担心的一对青年夫妇将赡养8位老人的情况虽然很大程度上只是理论上的可能，但毕竟是一种非常可怕的情景。而“全面两孩”政策将会使这种设想的可怕情景彻底不会变为现实。理想状态下，“全面两孩”政策下的家庭规模应为4人，而且由于晚婚晚育和生育间隔要求的取消，家庭人口平均年龄将会变小。家庭规模的扩大和家庭人口平均年龄的年轻化，不仅可摊薄子女的养老成本，提高家庭的经济供养能力，而且也会使老人得到更好的生活照料和精神慰藉；此外，两个子女在养老方面还可以彼此交换意见，进行协商，从而提高养老方面的家庭决策水平。因此，“全面两孩”政策将会全面提高家庭的养老能力和发展能力，进而提高老人的养老质量。

五、“全面两孩”政策的人口经济效应

“全面两孩”政策的实施，将会刺激婴幼儿用品等相关产业的发展，有利于缓解劳动力短缺问题，扩大对基本公共服务的需求，从而带来相当可观的经济效应。

(一)“全面两孩”政策有利于刺激婴幼儿用品、婴幼儿教育等相关产业

“全面两孩”政策下出生的新生儿将会形成规模，从而带动婴幼儿用品、婴幼儿教育产业。主要有以下几个方面：一是带动婴幼儿食品产业，如婴幼儿所需要的奶粉、饼干等；二是带动婴幼儿服装产业；三是带动婴幼儿玩具产业。随着社会的发展，孩子的养育成本会不断上升，将会带动玩具产业，特别是益智玩具的兴起。当婴幼儿阶段过后，紧接着进入儿童期，开始儿童期的消费，此时儿童食品产业、儿童教育产业、儿童服装产业、儿童玩具产业等将会迎来兴盛时机。四是带动房地产业。“全面两孩”政策还会一定程度上对房地产业形成刺激，因为对于父母而言，随着家庭人口的增多，改善住房条件成为必须考虑的因素，诸如小房换大房、变换住房位置乃至增购新房等，无疑都会对房地产业的发展形成实质利好。

(二)“全面两孩”政策有利于缓解劳动力短缺

通过30多年严格计划生育政策，中国积攒了巨大的人口红利，这是中国迅速实现经济腾飞的重要推动力量。目前，中国的人口红利期虽然还没有结束，但是劳动年龄人口在2012年达到顶峰后就已经停止增长了，此后是一个逐步减少的趋势。中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书》判断称，2012年，中国15～59岁劳动年龄人口数量首次出现下降，标志着下降历程的开始，“十二五”期末将下降至9.25亿人左右，“十三五”时期会进一步下降，到期末预计将下降到9.12亿人*《2018年起延迟退休纾解劳动力短缺 至2045年男女同步65岁退休》。http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201512/03/t20151203_7283207.shtml.。世界银行发布的《福寿延年：东亚与太平洋地区的人口老龄化》的报告称，东亚地区老龄化速度之快历史罕见，致使劳动年龄人口比例大幅下降，仅中国到2040年前就将减少9000万劳动年龄人口*世界银行：《中国25年内将少9000万劳动人口》。http://news.sina.com.cn/c/nd/2015-12-10/doc-ifxmpnqi6213070.shtml.。近几年，我们也听到看到一些关于民工荒、用工荒、招工难的现象，虽然现在断言中国已出现劳动力供不应求现象似乎还为时过早，但劳动力短缺问题确实已现端倪。以山东省为例，在整个“十三五”期间，如果按照目前的经济增长方式和增长速度，山东将每年短缺劳动力60万左右。“全面两孩”政策的实施，将会增加出生人口数量，提高少儿人口比重，据测算，到2030年左右，全国大概将新增3000万劳动力。

(三)“全面两孩”政策将扩大对基本公共服务的需求

全面两孩政策造成的出生人口增多，无疑会扩大社会对基本公共服务的需求，客观上要求增大基本公共服务的供应。国家统计局统计数据显示，2014年中国城镇化率已达到54.77%，而且今后还将以每年1%的速度提高。城镇化程度的提高，迫切要求提高基本公共服务的城乡均等化水平。目前情况是，城市户籍人口一出生便可享受到比较完善的基本公共服务，而农村户籍人口，包括作为流动人口长期在城市工作生活的农民工的后代，则难以享受到较好的基本公共服务。因此，当务之急，是要迅速提高基本公共服务均等化水平，使农村人口、尤其是流动人口及其后代能够得到更多基本公共服务的支持。我们看到，国家在这方面已经采取了很多切实的措施。如，2014年底，中央召开了“城镇化工作会议”，国家发改委等11部委在系统内部联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》，国家卫生计生委等5部委发布了《关于做好流动人口基本公共卫生计生服务的指导意见》，这些会议和文件要求，要完善转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付时要考虑常住人口。这实际上是要以城镇化工作推动基本公共服务均等化，未来，政府对基本公共服务的投资力度会更大。因此，由“全面两孩”政策引发的新生儿数量增多，给基本公共服务的供应带来了压力，但另一方面也会同城镇化过程一道，刺激基本公共服务的有效供应，“全面两孩”政策下的新增人口将会在教育、医疗、出行、游乐等方面享受更多更好的服务。

六、计划生育工作转型

“全面两孩”政策具有人口效应、社会效应和经济效应，但是并非绝无缺陷。事实上，只有当全面放开生育，或者说对生育数量不加任何限制，育龄夫妇才能展示其全部生育力，到那时，按照自然法则，出生人口性别比或许才能恢复到正常水平；也只有当全面放开生育时，育龄夫妇才能生育满意数量的新生儿，才能最大限度地减缓人口老龄化的进程。但是，基于国情因素，中国要做到这一步尚需时日。当前在计划生育依然是基本国策背景下所能做到的，就是要提高计划生育部门的管理绩效，在全面两孩政策之际，全面促进计划生育工作尽快转型。

(一)中国计划生育部门的演变

在“全面两孩”政策之前，中国的人口政策是“控制人口数量、提高人口素质、改善人口结构”。长期以来，我们实行了最为严格的计划生育政策，使中国人口数量下降。但是，人口数量迅速下降也带来了严重的负面结果，如人口性别比畸形、少儿人口比重过低、人口老龄化问题严重等。换句话说，长期严格的人口数量控制，破坏了人口结构均衡的状态。

为了组织领导全国的计划生育工作，更好地贯彻执行计划生育基本国策，国家计划生育部门经过了几次变更。1964年，国务院成立计划生育委员会，下设办公室，其主要任务是负责节育宣传、技术指导工作，对全国计划生育工作情况进行调查研究和督促检查。各省、自治区、直辖市也先后成立了相应的组织机构，或在卫生厅内指定专人负责计划生育工作。在这个时期，国家计划生育委员会做的是纯粹的计划生育工作。1973年7月16日，国务院成立计划生育领导小组，下设办公室(设在卫生部)。这表明，人口问题逐渐凸显，计划生育开始真正摆上议事日程。1981年3月6日，第五届人大第十七次常务委员会会议决定，成立国家计划生育委员会，作为国务院常设机构，负责全国的计划生育工作。国家计生委以计划生育管理的本来面目呈现在世人面前。

2003年3月，第十届全国人大第一次会议决定，在国务院行政管理体制和机构改革中，将原国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，主要职责是执行国家的人口和计划生育政策。国家人口和计划生育委员会的成立，标志着中央“大人口观”的形成，包括人口发展规划、流动人口公共服务均等化在内的非计划生育工作，均纳入国家人口计生委的工作范围。2013年，根据第十二届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2013〕14号)，设立国家卫生和计划生育委员会，为国务院组成部门，内设办公厅、人事司、规划与信息司、财务司、法制司、体制改革司、计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口服务管理司等。国家卫计委的设立，将计划生育与卫生等同起来看待，体现了计划生育工作的重要意义，同时也说明原国家人口计生委的“大人口观”发生变化，计划生育管理部门的职能再次回归纯粹的计划生育。

(二)中国计划生育工作转型

从1973年国务院成立计划生育领导小组开始，到2013年国家卫生和计划生育委员会成立，实际上是计划生育管理部门从脱离卫生部门到再次回归卫生部门的一个过程，只不过原来将计划生育领导小组的办公室设在卫生部，现在将计划生育与卫生等同起来，提高了计划生育管理的地位和作用。至此，人口与计划生育管理的内涵和外延都发生了深刻的变化。从人口过程来说，属于计划生育部门管理范围的应是：婚姻检查、生殖健康检查、围产期、婴幼儿保健以及育龄夫妇的保健等。多年来，计划生育工作一直号称“天下第一难”，究其原因，除了违背群众生育意愿，得不到群众真正支持这个最根本原因以外，还有一个重要原因，就是计划生育部门本身没有多少权利，而是需要多方协调。以流动人口管理为例，计划生育部门所谓的流动人口管理，实际上长期以来只是流动人口计划生育管理，近年来为了不引起流动人口的更多反感，才在计划生育管理的前提下增加了公共服务均等化的内容，而它本身在公共服务资源分配方面又没有什么话语权。我们认为，与其如此尴尬，不如把人口发展规划、流动人口管理、公共服务均等化等“大人口观”的工作内容移交给国家发改委，由计划生育部门专管计划生育。基于这种认识，我们认为，卫生和计划生育部门做好以下工作：

一是计划生育家庭社会救助工作。“全面两孩”政策实施之前的独生子女政策，给计划生育家庭带来了潜在风险，有的社会风险变成现实，那就是出现了大规模的独生子女伤残死亡家庭。按照“全面两孩”之前的生育政策，预计2050年全国独生子女总量将达到3亿左右，累计死亡独生子女将超过1184万，每年新增死亡独生子女的总量将由目前的9.5万上升到2050年的56万左右*王广州：《独生子女死亡总量及变化趋势研究》，《中国人口科学》，2013年第1期。。计划生育家庭，特别是独生子女伤残死亡家庭对社会救助的要求较高，当前的社会救助无法满足他们的要求。那么，如何创造条件缩小社会救助供需差距？计划生育家庭需要的救助内容和救助形式多种多样，既包括物质救助，也包括精神救助，特别是在广大农村地区，如何解决独生子女伤残死亡家庭的生活照料和精神慰藉问题？还有计划生育贫困家庭，其致贫原因是多方面的，既有生育政策的原因，也有疾病等其他方面的原因，目前的计划生育家庭特殊救助不能承载全部的社会救助责任，应如何协调计划生育家庭救助和普惠制民政救助的关系？如此等等问题，需要计划生育部门专门予以考虑。

二是计划生育视野下的育龄人口孕前干预工作。孕前干预工作响应的是中国人口政策中的“提高人口素质”，更准确地说，是“提高人口出生素质”。目前我国的教育体系分为学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四大部分，而且均由教育部领导。但是，如果没有一个过硬的身体素质，或者说，如果出生素质不高，则后天的学习就会遇到很大障碍。因此，先天的干预和教育就显得尤为重要，而承担这一任务的应当是计划生育部门，其具体的业务内容应当包括减少流引产发生，保护育龄妇女的身心健康，提高青春期人口和育龄人口对避孕节育的认知，通过生殖健康干预提高新生儿素质等。

三是做好人口出生和生育缺陷监测工作。由医院开具的出生证明，是人生的第一张纸质证明，是办理户口登记，成为家庭和社会成员的重要依据。计划生育管理部门应做好人口出生的监测工作，并向全社会提供可靠的人口出生数据，供相关部门和研究人员使用。应加大对生育缺陷的监测力度，并及时向上级卫生和计划生育部门汇报，以便于最高管理机构汇总和了解整体情况，制定和发布关于出生缺陷干预的指导意见。

四是关爱女童工作。女童是未来生育任务的主要承担者，关乎下一代的繁衍成长，承载着民族的未来和希望。但是，随着城镇化的发展和乡-城流动人口规模的急剧扩大，留守女童大量出现，他们长期与父母天各一方，不仅给其自身健康成长带来问题，同时也带来很多社会问题。根据全国妇联2013年发布的报告，我国农村留守儿童达6100多万人，其中女童2800多万人*中国网事：《透视中国农村“留守女童”生存现状》。http://finance.chinanews.com/sh/2015/08-15/7469477.shtml.。这些女童在安全、教育、营养和健康等方面，都面临供给不足等问题。有人曾总结说，我国中西部留守女童面临着独自居住、遭受日常精神伤害、人身伤害、卫生习惯整体不佳、压力纾解效果明显不足等十大风险*《留守女童面临独居、日常侵害等十大风险》。http://news.sina.com.cn/c/2015-11-23/doc-ifxkwaxv2690108.shtml.。计划生育部门应当和妇联等部门一道，加大对儿童、特别是留守儿童的关爱和保护力度，提高其安全、教育、营养和健康水平。在计划生育部门仍然具有流动人口管理职能的情况下，应研究制定切实措施，提高流动人口“家庭化迁移”的比重，使留守儿童与父母相聚，使留守女童健康成长，保证这些未来生育任务的主要承担者的身心健康。

[责任编辑：韩小凤]

本文系山东社会科学院创新工程重大支持项目“山东省人口与社会保障问题研究”之阶段性成果。

崔树义(1963-)，男，山东社会科学院人口学研究所研究员；李兰永(1974-)，男，山东社会科学院政策研究室副研究员。

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