一轮退耕还林工程实施面临的挑战及发展对策

涂光美

（绥阳县蒲场镇林业站 贵州绥阳 563305）

一轮退耕还林工程实施面临的挑战及发展对策

涂光美

（绥阳县蒲场镇林业站 贵州绥阳 563305）

始于1999年的退耕还林工程，既是一项生态工程，又是一项经济工程，更是一项民生工程，产生很大的综合效益。新一轮退耕还林是在全面深化改革中进行，本文结合实例分析地区新一轮退耕还林（还草）的政策，对其实施所面临的新问题进行全面分析，提出相应对策。

新一轮；退耕还林；挑战；发展对策

1 引言

为了进一步巩固退耕还林成果，国家从民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局启动实施新一轮退耕还林工程，是深入贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的重要战略举措，是贫困山区农民脱贫致富、全面建成小康社会的有效途径。如何扎实推进新一轮退耕还林工程的实施，实现效益最大化，成为退耕还林工程可持续发展的重要关注点。

2 地区新一轮退耕还林的现状

2.1 基本概况

绥阳县地跨东经 27°48'00″～27°48'27″、北纬 107°02'01″～107°48'30″，地势西北高、东南低，海拔在320～600m之间，属典型的低山丘陵区，幅员面积16.05万hm2，林地面积达55655hm2，人口70万。全县现有耕地面积6.6288万hm2，人均耕地950m2。该县的土壤类型分为水稻土、紫色土、冲积土、黄壤土4个大类，PH值在5.5～8.0之间。属中亚热带季风气候区，气候温和，降雨充沛，但季节分配不均，春冬雨量稀少，夏秋雨量丰富。大陆性季风气候显著，四季分明。植被类型为亚热带常绿针阔混交林。

2.2 新一轮退耕还林的现状

2015年该县开始实施新一轮退耕还林任务。从已完成的退耕还林结果来看：①退耕还林规模小，退耕面积为1万亩，在5镇个乡实施，都是营造的生态林。②退耕还林作业小班涉及个数多、面积小。全县共有退耕还林小班140个，涉及农户687户、1793人。③该县需退耕的坡度25°以上的耕地仍然较多。农户仍在耕种这些脆弱的坡耕地，造成生态环境逐渐恶化、地力衰退、水土流失加剧，甚至引发山洪和地质灾害发生，严重阻碍该县生态文明建设和社会经济发展的步伐。

3 新一轮退耕还林工程实施的问题

基于我国新一轮退耕还林工程的实施情况，该地区根据自身的经济发展情况进行整体规划，下面总结出该县实施新一轮退耕还林所面临的问题。①地块分散，规划难度极大。依据该县国土部门第二次全国土地资源调查结果，该县需退耕的坡度25°以上的耕地仍然较多，占60％以上，基本农田将坡耕地分割成分散小块，加之土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林退耕地、已用于其它项目的建设用地等等较为集中成片的都不能纳入新一轮退耕还林规划，导致新一轮退耕还林地块极度分散，2hm2以上的小班很少，增加了规划和组织实施的难度，更重要的是不便于产业后续发展。②退耕补助标准降低，农户积极性不高。第一轮退耕还林补助资金生态林为1500元／亩，而新一轮退耕还林补助资金不分生态林和经济林都为1500元／666.7m2，与退耕农户的希望值差距大，降低了退耕农户的积极性。然后，退耕农户生态意识薄弱，补偿机制滞后，农户积极性不高。本轮退耕还林以农民退耕意愿为主，政府引导，要求根据不同地理、气候和立地条件，做到适地适树。然而，该县地理位置相对特殊，经济发展和生态环境保护矛盾长期成为该地区可持续发展的障碍。退耕农户普遍生态意识较低，大部分的农民更为注重政府的补偿优惠，而对林木的管理和维护没有引起足够的重视，一旦经济补偿停止，而林木效益的补偿机制的缺失和滞后，会进一步削弱退耕还林的综合效益。

4 新一轮退耕还林工程发展对策

4.1 加强组织领导、强化部门协作

县、乡（镇）人民政府是新一轮退耕还林的责任主体，为了做好该县的退耕还林工程工作，县、乡（镇）两级政府要分别成立退耕还林领导小组专门具体负责。在实施工程中要形成主要领导主要抓、分管领导具体抓的工作机制。县、乡（镇）政府要把退耕还林工程纳入政府目标考核，层层签订责任书，明确各自的责任和义务，有序推进退耕还林工作。二是强化部门之间的协作，明确部门职责，相互协调。发展改革部门负责退耕还林的任务计划、资金计划等的综合协调工作；国土资源部门落实退耕还林地块，调整耕地性质等工作；林业、农业部门编制作业设计方案、组织指导造林工作、引导农户树种和检查验收工作；财政部门负责安排资金计划、监管资金等工作。只有各级有关部门之间加强协调配合，加强数据衔接，才能共同推进工程建设。

4.2 解决地块分散问题

认真组织好全县土地情况的摸底调查，摸清耕地现状，全面掌握坡耕地撂荒情况，及时弄清退耕农户的真实意愿，按政策调整坡度25°以上的耕地范围，扩大新一轮退耕还林的规模。截至2015年底，我县实有耕地70万亩，上级下达给该县基本农田保有量不少于20万亩。根据国家的有关要求，按集中成片的原则，经过实地调查摸底，遵循农户意愿，依照法定程序将坡度25°以上耕地基本农田上报省政府调减为非基本农田，以此扩大该县退耕还林规模，减少退耕地块分散的问题，形成规模效益。

4.3 完善退耕还林补贴制度

完善退耕还林补贴制度，激励贫困地区农户积极参与退耕还林。合理的补偿标准是激励农户自愿参与退耕还林工程的关键，而现有退耕还林补偿标准的测算方式没有考虑农户机会成本和损益状况的动态变化和不确定性，没有考虑到在取消粮食税和实施种粮直补后农民“种粮”收益已大大超过“种林”收益，加上新一轮退耕补助低于2000年的标准，农户退耕积极性下降，也不利于退耕还林扶贫目标的实现。另一方面，陡坡耕地的耕种者越来越多地集中于贫困地区的贫困户和沙化地区、生态脆弱地区，退耕还林将兼顾生态治理与扶贫开发的双重目标，生态效益、社会效益与经济效益并重。对此，应提高退耕还林的补贴力度，以提高陡坡耕地种植者的退耕参与率；应将退耕还林与农村扶贫开发、生态公益林建设、林下经济项目等结合，改善退耕农户的生计资本结构，拓宽退耕户的收入来源。新一轮退耕补助总额仅为22500元/hm2，退耕还林第1、3、5年，分别补助12000元/hm2（含种苗费4500元/hm2）、4500元/hm2和6000元/hm2，远远低于2000年起实施的退耕还林项目的补助标准（生态林和经济林分别为 46200、28875 元/hm2）。

另外，新一轮退耕还林向重点生态功能贫困区倾斜，提高退耕生态林补助标准。随着社会主义市场经济制度的不断完善，市场在耕地资源利用配置的作用越来越明显，经济发达地区大量良田沃土转变为各式园林，山区富裕群体在外出务工和收入增长后亦将耕地资源转换为林地，反而是收入偏低且非农就业技能缺乏的群体依然依靠坡耕地资源维持生计。新一轮退耕还林应避免“撒胡椒面”工程布局，将退耕还林相对集中于重点生态功能贫困地区，使退耕还林成为生态建设扶贫的重要载体。另一方面，要提高上一轮退耕生态林的补偿标准，构建重点生态功能区退耕生态林的动态补偿制度。据调查，上一轮退耕还林地的90％为生态林（难以产生显著的经济效益），有10％的退耕户为贫困户，退耕生态林的经济产出低而抑制退耕农户的持续发展。建议对重点生态功能贫困区的退耕还林实施动态补偿制度（即补助标准随物价上涨，每隔一定年限向上动态调整），对重点生态功能贫困区的退耕生态林纳入生态公益林的补助范围并由国家财政长期进行补助。

4.4 退耕还林与碳汇造林结合

碳汇是指森林吸收和储存二氧化碳的能力，碳汇造林就是指以增加碳汇为目的的造林活动，是对造林及其林木（分）生长过程实施碳汇计量和监测而开展的有特殊要求的造林活动，通过出售所增加的碳汇获得收益。退耕还林造林不仅具有生态治理和结构调整的目标，退耕造林同样增加了森林碳汇，可借助碳交易市场出售碳汇而增加收益。我国首轮退耕还林工程已新增退耕造林地达到793.25万hm2、荒山造林1078.26万hm2，新一轮退耕还林还将增加282.6万hm2的造林地，将退耕还林与碳汇造林相结合，通过退耕还林碳汇林的碳交易量来构建退耕地林的长效增收机制，有助于生态服务消费市场发展，有利于构建可持续的扶贫发展机制。

5 结束语

实施新一轮退耕还林，是改善人居生态环境、惠农增收、治理水土流失的一项生态修复工程。退耕还林不仅能改善该县的生态环境和土壤活力，显著增加森林面积，还能增加农民收入。由于该县的地理位置独特，在这种情况下，要认真总结适合低山丘陵地区退耕还林中的经营模式，宣传新一轮退耕还林的政策，提高农户退耕还林的积极性，合理调整坡度25°以上的非基本农田的范围，加大新一轮退耕还林规模地块，结合当地的工程项目建设，整合资源，在林业新常态下巩固新一轮退耕还林成果，增加该县的森林资源，提高该县的森林覆盖率，促进该县的生态、经济、社会效益可持续发展。

[1]杨玉林.罗平县长底乡新一轮退耕还林工程实施过程中的问题及对策[J].绿色科技，2015（12）：145～146.

[2]牛焕琼，王艳，张志兰，等.云南省新一轮退耕还林工程项目存在的问题及对策[J].现代农业科技，2015（20）：144～146.

[3]李春，曹秋婵，付孜.广西新一轮退耕还林现状及对策[J].中南林业调查规划，2015，34（4）：4～7.

F326.2

：A

：1005-7897（2016）14-0058-02

2016-7-10

涂光美（1975-），女，汉族，工程师，大专，主要从事林业方面工作。