新农村建设中的留守儿童问题

□袁梦醒

[泰山职业技术学院 泰安 271000]

新农村建设中的留守儿童问题

□袁梦醒

[泰山职业技术学院 泰安 271000]

留守儿童问题不仅仅是这些孩子自身成长的障碍和问题，还直接影响社会安定，危及国家民族未来。留守儿童从根本上说是一群“制度性孤儿”，是城乡分割的二元社会政策的产物和受害者。错误的发展理念和实际工作中的失误导致一些地方的新农村建设不仅未能有效缓解留守儿童问题，甚至相反，主要作为经济发展手段的新农村建设可能深化留守儿童的困境和危机。必须根本转变发展理念，彻底改革城乡分割的二元社会政策，矫正新农村建设的方向性迷失，深化体制改革，切实解决留守儿童问题。

留守儿童；新农村建设；二元社会政策；体制改革

改革开放以来，特别是新农村建设十年来，随着工业化和城市化的深入，大量农村剩余劳动力加速向城市转移，农村留守儿童问题呈现出数量日渐增多、问题愈发加重之势。多达数千万正处于成长发育关键期的儿童被迫留守农村，不仅关系基本人权和社会公平，更直接影响社会安定和长远发展，必须立即行动起来，否则后果不堪设想。

一、留守儿童面临的突出问题

处于成长发育关键期的留守儿童被迫在亲情缺失、家庭分离的畸形环境中成长，导致其成长发育过程中出现一系列教育、人格、心理和社会交往等方面的障碍和缺陷不可避免。中国青少年研究中心在2014组织的全国农村留守儿童状况调查中指出留守儿童面临九个突出的问题[1]。刘屹、唐绍洪认为留守儿童普遍存在成绩一般、道德易受影响、性格不良、青春期知识贫乏等四个方面的问题[2]。梅军把农村留守儿童面临的问题总结为家庭抚养问题、教育问题、心理健康问题和犯罪与越轨问题[3]。父母外出打工，留守儿童面临教育、心理、安全问题的风险和隐患增加成为公认的事实。

（一）留守儿童心理问题突出

2015年6月《中国留守儿童心灵状况白皮书(2015)》发布。白皮书分析了云南、广西、贵州、山东、河北、甘肃六省两千多名农村留守儿童真实的生活和心理状况。研究发现，全国6100万留守儿童中约15.1%、近1000万孩子一年到头见不到父母。有4.3%的留守儿童甚至一年连父母电话也接不到一次，一年电话联系一到两次的有885万，3个月通话一次的有1519万[4]。由于留守儿童亲子间缺乏沟通和联系，留守儿童心理危险系数高，并呈现明显的地区差异和性别差异。长时间缺乏父母关爱的留守儿童容易出现恐惧、偏执、强迫、敌视、人际关系敏感等情绪，心理问题突出。

（二）留守儿童安全问题严重

据统计，中国每年有近5万名儿童死于意外伤害，其中大部分是留守儿童。2014年一份调查数据显示，49.2%的留守儿童在过去一年中遭遇过不同程度的意外伤害。在留守儿童安全问题上，女童被性侵是另一严重问题[5]。一方面，被性侵女童人数多。广东妇联发布的相关调研报告显示，在女童被性侵案件中，农村留守女童占其中94%。据媒体报道，仅广东省近三年来就有2500名留守女童被侵犯。另一方面，被性侵者年龄小。2015年4月，媒体盘点了中国十大留守儿童被性侵的事件，其中被侵犯女童年龄最大的11岁，最小的只有3岁。由于父母远离，监护不力，越年幼的女童越容易受到侵害。

（三）留守儿童越轨行为增多

留守儿童是远离父母保护的易受伤害群体，同样也是易犯罪群体[6]。根据马斯洛的需要层次理论，人有基本的生存、安全、归属和爱的需求，如果合理的需求得不到满足等同于人的权益受到侵害，会激发实现需求的动机，引发满足需求的行为。缺失了父母关爱的留守儿童，在各种心理问题困扰下极易越轨，甚至是采用极端行为来获得满足。2014年，四川13岁的小敏在撞倒3岁的玩伴后，把她扔进粪坑，搬来石头堵住坑口。2015年6月贵州毕节四兄妹集体自杀。同月湖南衡阳12岁留守少女毒杀同学姐妹。最高人民法院的邵文虹曾在2012年接受采访时指出，留守儿童犯罪率约占未成年人犯罪的70%，而且有逐年上升的趋势[7]。另外，已有媒体注意到，留守儿童正在成为流浪儿童的新来源[8]。根据部分地区的调查，许多流浪儿童在进入流浪阶段前本就是留守儿童。

二、留守儿童问题的原因分析

新农村建设取得了巨大成就，农村各方面条件有了很大改善，但对解决和改善留守儿童问题的功效并不明显，某些地方和方面甚至有强化和发展之势。其最直接的表现就是在新农村建设深入推进的同时，留守儿童的数量也在增加。据全国妇联2013年的报告，根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，2010年农村留守儿童有6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。与2005年（即新农村建设“元年”）全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万[9]。张洪秀等人的研究也反映了同样的问题[10]。也就是说，从2005年新农村建设启动以来，留守儿童的规模一直是逐年增长的。

（一）留守儿童问题是长期存在的城乡分割的二元政策的产物

由于亲子分离导致的留守儿童心理、安全等诸多问题归根结底还是城乡分割的二元社会制度，以及在这种制度下的农地制度、户籍制度、社会保障制度以及与之相关联的住房、教育、就业、医疗等具体政策存在的缺陷导致的[11]。“农村留守儿童问题产生的根本原因是我国长期实行的城乡二元经济体制和二元户籍制度以及由此产生的‘三农’问题、农民工问题”[12]。我国长期以来坚持以经济增长为主要目标，实行对城市偏向的发展政策，城乡发展不均衡，城乡差距较大。上世纪80年代以来，伴随着改革开放和经济体制改革，大量农村剩余劳动力在自身贫困和城市现代化的推拉作用下开始向城市转移。由于二元体制造成的城乡壁垒的存在，农民工及其子女不能享受与城市人口同等的住房、教育、医疗等权益，其子女很难在父母所在的打工城市入学和生活，导致了农村留守儿童的产生。所以，留守儿童实际上是畸形社会政策的产物，是长期城乡分割的二元政策的产物[13]。

（二）新农村建设的方向性迷失加剧了留守儿童问题的严重性

1．留守儿童问题从根本上说是城乡分割的二元社会政策的产物。新农村建设的直接诉求并不企图改善长期固化、严重畸形的城乡关系。因而社会各界寄予厚望的新农村建设自然也就不可能从根本上缓解留守儿童的困境。一方面，不溯及城乡关系的新农村建设本身就可能因为没有触及到问题的症结与根本，很难成功；另一方面，对根源于畸形城乡关系的留守儿童问题自然也就很难有直接触动。所以，即便新农村建设尽善尽美，留守儿童问题也很难有通过新农村建设的实质改观，更遑论新农村建设本身就存在各种不尽人意之处[14]。

2．主要作为经济发展手段的新农村建设可能加剧留守儿童问题。1978年以来，“一个中心、两个基本点”的基本路线逐渐深入人心。在一个经济发展相对落后、又长期饱受传统体制困扰的落后国家加强经济建设无可厚非。但在政治权力相对集中、政治体制改革相对滞后、城乡分割的传统体制影响深厚和资源环境压力巨大的国家不计后果地发展也可能带来意想不到的麻烦，甚至越是在经济发达的村庄，如果不实现治理结构的现代化转型，在经历一段时期的繁荣后，将陷入“越发展越麻烦”的困境[15]。不仅主要作为经济发展手段的新农村建设逃不出利用新农村建设拉动和刺激宏观经济的束缚，对植根于城乡分割的二元社会政策的留守儿童问题自然也就很难有所补益。甚至相反，新农村建设越是成功，主要依赖务工收入才能显著改善经济困境的农民收入增长越快，留守儿童的苦难越深，留守儿童问题就越看不到希望。而这不幸正是我们看到的现实：新农村建设十年，也正好是留守儿童问题愈演愈烈，留守儿童数量越来越多，终于形成“留守中国”“风景”的十年。

3．与整个社会政治体制改革滞后和社会建设被忽略相适应，20年来农村治理结构日渐板结、固化，村庄政治和社会生态逐渐恶化，进一步恶化了留守儿童成长的外部环境。方向性迷失的新农村建设无心、也无力于农村政治和社会生态的治理与改进；而在两委矛盾、宗族关系、黑恶势力、市场侵蚀等多重势力“围猎”下的村民自治千疮百孔，急需修复。但外部社会相对滞后的政治体制改革进程却没能为此提供必要的社会环境，社会建设的滞后更直接导致留守儿童需要的社会救济缺失。农村不仅田园风光不再，宅心仁厚的人际关系也渐成昨日黄花，留守其中的青少年真的成了汪洋中的一条船，随波逐流，无以为家。

（三）社会管理体制的弊端深化了留守儿童问题的危机

留守儿童问题具有长期性、复杂性和地域性，关爱留守儿童理应成为基层社会日常管理工作的重要内容。但当前的社会运行体制和管理体制导致在新农村建设中，重经济建设轻社会建设，重当前政绩轻长远发展后果，使留守儿童问题在政府管理和考评机制中没有受到充分重视，在地方政府和基层社会日常管理工作中严重缺位。

首先，现有政府绩效评估体系弱化了对留守儿童问题的关注。

我国目前的政府绩效评估制度主要依据中共中央组织部2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，该办法设立了“地方党政领导班子和领导干部民意调查、实绩分析评价要点”。这些“要点”是我国目前实行地方政府绩效考核的主要标准。评价要点主要包括两部分，一是上级组织部门的具体考核指标；二是群众评价指标。在这个考核体系中，上级领导部门的考核相对于群众考核更重要。而上级领导部门的考核内容主要包括：经济发展、教育就业、社会保障、文化科技、计划生育、资源环境保护。这些考核标准是和国家发展在一定时期内的基本方向和主要诉求保持一致的。

政绩考核与行政人员的职务晋升直接挂钩，所以成为行政人员行政行为的风向标。一般来说，考核评价标准要求什么，行政人员在工作中就重视什么，这就形成了行政人员的政绩思维。政绩思维容易导致行政人员只关注当下的政绩，不关心长远的社会效益。而且从现有政绩考核体系来看，经济发展是最重要的。所以，各级行政部门需要把工作的主要精力放在经济发展上，留守儿童问题在当前的政绩考核中基本没有实质体现和反映，对留守儿童日常生活中具体的心理、行为等问题更无人关注。

其次，地方政府和基层社会管理系统对留守儿童日常管理工作缺位。

地方政府在以GDP为中心的政绩考核指标下，更多扮演了发展主体的角色，忽视了为发展提供公共服务平台。招商引资、发展地方经济成为地方政府的主要任务，对于社会建设、社会保障等公共领域的发展，往往动力不足。留守儿童工作是一项需要长期投入、时时关注，且在短时间内很难见效的工作，留守儿童的考核机制也很难有定量的考核方法，更多需要定性的判定。这就为地方政府考虑眼前政绩，忽视留守儿童的工作提供了可能。

留守儿童工作的重点在基层。但基层社会管理系统大多承担着政府指派的行政管理工作，事务庞杂，任务繁重。基层社会管理领域依然存在政事不分、行政化倾向严重的问题；一些应由社会组织和市场解决的问题，基层社会管理系统也承担了下来，成本高效率低，资源被挤占，以致管理者难以应对众多基层社会管理事项，造成对留守儿童问题的漠不关心或爱莫能助。

从政策和工作机制角度看，目前有关留守儿童发展的政策主要包括三个部分：“中央政策法规”、“地方政策文本”和“典型关爱模式”。其中中央政策法规包括国家制定的有关农民工和留守儿童的各类政策法规，具体包括《中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》《未成年人保护法》《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》等；地方政策文本是各地根据中央政策文件制定的有关农村留守儿童教育和管理的政策文本；“典型关爱模式”是各地关爱留守儿童的具体活动表现。无论是从政策内容、政策针对性还是政策的实施看，现有的留守儿童政策还不完善。此外，很多地区还没有制定针对留守儿童教育与管理的地方性法规政策，对留守儿童的关爱仅仅停留在文件中和口号上。留守儿童政策的缺陷，一方面导致相关机构和工作人员对留守儿童心理、安全、教育等问题重视不够；另一方面也容易导致政策执行不力和配套政策不完善带来管理服务不周的问题。特别是基层社会由于缺少可操作的执行性政策往往导致工作中对留守儿童的忽视。当有特别重大的留守儿童事件发生时，地方政府和基层社会管理系统对留守儿童的关注度才会陡然提高；当有上级下达具体要求时，相关机构和基层社会的工作人员才会重视和忙碌起来。留守儿童的管理主要靠运动式的工作方式，留守儿童工作未进入地方政府和基层社会管理机构的日常管理工作中。

（四）农村社区的弱化和社会组织发育不全导致留守儿童支持体系不健全

社区是留守儿童最重要和经常的生活环境，基层工作人员对留守儿童的问题情况最了解和熟悉，他们的心理、安全、行为问题最先都可以在社区中被及时发现，妥善解决。但伴随着社会的急剧转型和农村劳动力向城流动，留守儿童生活的社区环境发生了巨大变化，基层社会的弱化成为了事实。一方面，农村市场化和青壮年的外出使乡村逐渐空心化。另一方面，实施“农村中小学布局调整”政策以来，很多村庄没有了学校。没了学校就少了文化活动，也少了社区成员间的交流。不仅村民之间，村民与干部之间联系也越来越少，村庄逐渐失去活力。新农村建设使得村容整洁、基础设施日趋完善，社会服务得到不同程度改善。但成员归属感、共同意识、集体行动能力却成为基层社区的稀缺品，农村社区弱化成为现实。由于农村社区的弱化，社区自治组织异化为行政机构，再加上社会中介组织发育不足，缺乏专业的社会工作者队伍，导致基层留守儿童工作薄弱，农村社区不能在留守儿童工作中发挥有效作用。

（五）畸形教育理念和机制条件限制留守儿童的发展

留守儿童越轨行为的增加与畸形教育理念和不成熟的机制条件有关。受城乡二元体制影响，教育制度也体现了二元分割性，是一种双重的二元教育制度[16]。城乡之间教育资源和教育投入是不一样的，留守儿童处于经费和资源薄弱的边缘化教育体系中。在以精英主义教育观和功利主义的价值观为主的教育理念下，处于弱势的留守儿童很多成为了应试教育的牺牲品，被抛弃在了学校教育大门之外。留守儿童的不在学、不在业为其流浪、越轨提供了可能。同时，受教育的失败还会助长留守儿童滋生仇恨社会的心理。

对留守儿童来说，社会工作的理念和方法能够起到有效保护和帮助作用。但社会中介组织和社会工作目前的发展不尽如人意，在当前社会体制中尚处于起步发展阶段，面临总量不足、结构失衡的问题。社会中介组织和专业社工的缺乏导致留守儿童专业服务开展不足，无法妥善解决其心理、行为问题，直接影响了留守儿童潜能的发挥和健康的成长。

三、新农村建设背景下解决留守儿童问题的对策

留守儿童问题是社会转型背景下一系列社会政策和社会制度缺陷的综合反映，是与一整套不公平的社会政策和不合理的社会结构交织在一起的社会问题。社会各界寄予厚望的新农村建设不仅未能有效缓解留守儿童问题，甚至相反，主要作为经济发展手段的新农村建设可能深化留守儿童的困境和危机。切实解决留守儿童问题，需要从转变发展理念，改革社会制度，矫正新农村建设的方向性迷失，深化体制改革，发展社会工作等多方面来应对。

（一）必须从社会安全和国家民族未来的高度认识留守儿童问题

数千万留守儿童长期在畸形社会环境中成长，想见自己的亲生父母一面都成为奢望，甚至与父母通个电话都要靠外部社会力量的帮助。这种畸形和极端的成长环境不仅让他们的身心健康和教育学习深受影响，也极易滋生敌对仇恨情绪。因此，留守儿童问题不仅仅是这些孩子自身成长的障碍和问题，更是社会隔离和社会仇恨，是社会安全和国家民族未来的坍塌和崩毁。而且这种负向的社会情感是代代相传的，因而其消除需要社会付出巨大的代价和漫长的时间。

英国诗人约翰·多恩在《丧钟为谁而鸣》中有这样两句话：“永远不要对他人的苦难无动于衷，因为谁也无法保证下一个不是你。”“不要问丧钟为谁而鸣，它就为你而鸣”。今天，我们如果继续麻木，下一个不安全的就是我们自己！动辄数千万的孩子在极端环境中成长，情何以堪？这个国家和民族的未来岂能无虞？

（二）切实改革二元体制，根本解决留守儿童问题

发展归根到底是人的发展，发展成就只有最终惠及社会、回报个人才有正当性和合法性。长期以乡村留守和亲情分离为代价的发展是危险的和不可持续的。

留守儿童从根本上说是一群“制度性孤儿”，是城乡分割的二元社会政策的产物和受害者。只有彻底改革这一不平等的社会政策，消除城乡差距，才能从根本上解决留守儿童问题。随着我国经济发展和社会进步，应当逐步改革完善社会政策，逐步取消农村人口在城市就业、医疗、住房和教育等方面的制度壁垒，改变农民工被迫两地分居的生活方式，使留守儿童能跟随打工父母进城，并平等地享受与城市儿童同样的教育资源和社会保障。

当前有关留守儿童的政策主要侧重于教育，有关留守儿童心理和安全的政策不足；政策针对性、专门性不强，对留守儿童中特殊群体的关注不足；许多相关政策散见于农民工或一般性儿童政策中，针对性、保护性不强。另外，一些地区对留守儿童的关爱只停留在口号上，还没有制定具体实施政策，已有的留守儿童政策落实也不到位。针对目前依旧存在大量留守儿童和城乡分割的现实，各级政府和相关职能部门首先要健全和完善支持农民工子女的相关政策和配套措施，为留守儿童成长创设良好政策环境。

（三）矫正新农村建设的方向性迷失，建设秀美家园

新农村建设的中心要旨是以人为本，切实改善农村面貌和增加农民福祉。但在“发展至上”的畸形发展理念影响下，新农村建设的目标越来越异化为拉动宏观经济和农民增收[14]。进城务工增加收入甚至成为地方政府和个体农民的共同选择[17]。这种做法实际上是让农村永远成为城市的附庸，以另一种方式深化和加剧城乡差距，并直接制造和强化了“留守中国”的人间悲剧。必须及时矫正新农村建设的方向性迷失，新农村建设既要进行经济建设，也要重视社会发展，缩小城乡差距，实现城乡一体化。一方面，要通过倾斜性社会政策，切实实现以城带乡、以工促农，辐射带动农村发展繁荣；另一方面，要把新农村建设的重点切实转向农村本身，转向农民福祉。努力创造条件让农民在农村也能享受高质量的现代生活，真正安居乐业。吸引农民工返乡工作生活，结束亲子分离、夫妻分居的生活状态。对于那些有条件、有意愿进城的农民，要采取实质步骤，通过土地制度、户籍政策和财政税收、社会保障制度，切实解除他们的后顾之忧。

（四）深化体制改革，为青少年健康成长创设良好的政策和体制环境

1．在转型社会中重新定位执政党的地位角色

坚持党的领导，既要靠宪法和法律保障，更要靠实际行动赢得社会尊重和社会认同。在留守儿童问题上，执政党应该旗帜鲜明地保护弱势群体，守望留守儿童基本权益，引领、监督、督促地方政府采取实际行动改善留守儿童处境。

2．留守儿童工作要进入地方政府和官员的考核机制

重经济发展轻社会建设，重当前政绩轻长远发展的执政理念导致留守儿童等社会工作和社会问题很难进入地方政府和官员的政绩考核机制。必须切实转变政府发展理念和管理思路，改革地方政府政绩考评机制和办法，把留守儿童的服务管理纳入地方政府和官员的常规考核机制，使之成为政绩考核的基本指标和硬性指标。

3．借鉴大部制管理改革经验，设立青少年发展事务局

农村留守儿童管理涉及共青团、妇联、计生、公安、教育、民政等多个部门与组织，各部门平常都有各自明确的职责领域，对于留守儿童这种跨领域、跨部门的工作缺乏整体统筹和协调[18]，容易导致反应迟缓和工作漂浮。

针对当前青少年工作的这种现状和存在的问题，应该借鉴大部制管理改革经验，设立从中央到地方的青少年发展事务局（乡镇、街道设立青少年发展事务办公室；农村、社区设立青少年工作站）。将涉及青少年事务的多个党和政府部门的青少年管理权力统一至青少年发展事务局，以便协调各相关部门工作，制定和实施统一的青少年政策与规划，切实推进留守儿童在内的青少年工作，提高工作的针对性和服务监管效率。

共青团、妇联等要主动适应社会转型和回应社会诉求，放下架子，回归社会组织本位，发挥体制优势，充分利用既有渠道、资源和经验、模式，发挥主渠道作用，关心、关注留守儿童问题，更好服务于留守儿童等弱势群体。

4．强化基层自治组织在留守儿童管理服务工作中的作用

农村和社区基层自治组织及其工作人员对留守儿童的问题情况最了解和熟悉，是开展留守儿童管理服务工作的最直接有效的基本依托。解决留守儿童问题应该发挥好基层自治组织联系与关爱留守儿童的平台作用，鼓励、支持基层自组织通过开展多种文化活动和社区服务活动，积极改善基层社区凋敝和弱化的问题，加强社区居民的信任和支持，促进留守儿童社区支持体系的形成。

5．发育社会中介组织，鼓励、支持专业社会工作进入体制

社会中介组织介入留守儿童工作可以有效弥补政府和市场的不足和缺陷，在服务弱势群体方面发挥独特作用。政府要转变观念，鼓励、引导和促进社会组织健康发展，开放社会组织生长空间，在注册、评估、监管和服务方面提供方便和条件，鼓励他们积极介入青少年社会工作。

社会工作是社会发展的晴雨表，是转型社会发展的润滑剂。专业社工在开展留守儿童服务过程中能更好地实现对服务对象的尊重和同理，有助于消除服务对象对公共援助可能带来的潜在政治恐惧感以及由于社会排斥而形成的剥夺感。不仅提高了留守儿童工作的效率，而且降低了政府工作的社会成本和道德风险。政府应该创造条件，引导、鼓励、支持专业社会工作介入留守儿童工作。

目前社会工作介入青少年工作还没有成为长期、稳定的社会机制安排，社会工作服务具有临时性、偶然性和不确定性，直接影响了留守儿童服务的效果。因此，政府应加快政策的制定和完善，吸纳专业社会工作者进入体制，在基层政府和官方青少年工作机构设立社会工作者专职岗位，引入专业社工，专门负责留守儿童等弱势青少年的服务管理工作。同时加大财政支持和政策扶持，促进社会工作介入留守儿童长效服务机制的形成，提高留守儿童工作的针对性和工作效率。

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编辑 刘 波

Problems of the Left-Behind Children in the Course of New Rural Construction

YUAN Meng-xing
(Department of Basic at Taishan Polytechnic Taian 271000 China)

The obstacles and problems of the left-behind children not only bother their normal growth, but also affect the social stability and endanger the future of the nation. Basically, the left-behind children are a group of “institutional orphans”, and are the product and victims of the binary urban-rural split of social policies. The erroneous idea of development and the mistakes in the practical work not only ineffectively alleviate the problems of the left-behind children in some places under the new rural construction, and on the contrary, as a primary means of economic development of the new rural construction, it may deepen the plight and the crisis of the left-behind children. We must ultimately change the development concepts, completely reform the binary social policies that divide the urban and the rural, redress the direction of the new rural construction, deepen the system reform, and effectively solve the problems of the left-behind children.

Left-behind children; new rural construction; binary social policy; system reform

C912.82; C913.5

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0001-06

2016 - 01 - 22

山东省高等学校人文社会科学研究项目“新农村建设中的留守儿童发展研究”（J13WC56）.

袁梦醒（1965- ）女，泰山职业技术学院基础部教授.