铁路法再修改完善论纲

赖 锴（铁道警察学院，河南 郑州 450053）



铁路法再修改完善论纲

赖 锴
（铁道警察学院，河南 郑州 450053）

摘 要：随着铁路行业的深刻变革和社会大环境的巨变，铁路法迫切需要得到再次修改。尽管铁路法的修改面临自身定位、铁路行业未竟的改革等不利因素的束缚，但是对其进行大修却是个理性的选择。铁路法的修改应当注意立法技术、立法目的、立法语言、立法结构、立法内容等方面的修改完善。

关键词：铁路法；法律关系；调整范围；高速铁路

1991年5月施行的铁路法已经实施20多年，并分别于2009年、2015年进行了两次局部修改。目前，国家铁路局正在按照全国人大常委会立法规划和国务院立法计划积极推动铁路法修改草案的起草工作。但从铁路法修改草案起草单位所做的大量修法准备工作以及所表征出的慎重，可以管窥铁路法修法之不易。值此铁路法修改草案出台前夕，我们有必要对铁路法的再修改做番思考，以迎接适应时代需要的、科学完善的铁路法修改草案的正式通过。

一 铁路法迫切需要再修改

（一）铁路行业的深刻变革要求修改铁路法

近些年，我国铁路事业跨越式发展，通车里程、新线建设不断增加，铁路跨区越乡，沿线社情、自然环境复杂；高速铁路发展迅速，但危险性大，对运营环境要求严苛；国际铁路联运蓬勃发展，铁路国际合作不断深入发展，也需要法律保驾护航。随着铁路部拆分，铁路管理体制发生重大调整，铁路管理部门职责权限需要法定，涉铁主体及其利益需求日益多元化，迫切需要铁路法对新情况、新问题做出回应。

（二）铁路行业之外的大环境呼唤修改铁路法

铁路法实施以来，我国经济、政治生活发生深刻变化，经济体制由计划经济体制过渡到市场经济体制，政企改革深入发展；社会主义民主政治深入人心；社会主义法治国家建设成为治国方略，公民的权利意识高涨，人们的法治观念增强，进而产生出诸如铁路交通事故损害赔偿、铁路晚点赔偿、铁路票价维权等意识，当现有的铁路法无法回应人们的期待时，呼唤修改铁路法就成了必然之举。

二 铁路法再修改面临的桎梏

（一）铁路法的模糊定位

铁路法在铁路法律法规体系中是否居于统领地位，是否属于铁路领域的“基本法”，对这一问题的不同回答涉及铁路法的不同定位。从目前我国铁路法规范体系看，铁路法是铁路行业领域中惟一一部在法的效力层次上属于法律的规范性文件，其他规范铁路事业发展的规范性文件往往以行政法规和政府规章的形式出现，立法者并无意改变这一立法格局，在这种暂时稳定的铁路法规范体系中，我们先认可铁路法属于铁路行业的“基本法”。故此，铁路法是一部综合性的调整铁路参与者之间的复杂关系，规范铁路建设、铁路运输、铁路安全与保卫等等的综合法律，其他单行的涉铁法规、规章受铁路法的统领，是对铁路法的具体执行和补充。

如果我们承认铁路法的这一定位，那么铁路法再修改中就应考虑该法的统领性、综合性和基本性，其内容应当覆盖各种纵向法律关系和横向法律关系。纵向法律关系包括铁路监管部门和铁路运输企业之间的法律关系；铁路行业主管部门和铁路建设单位、设备制造单位之间的法律关系；铁路安全保卫部门与保卫对象、违法行为人之间的法律关系等。横向法律关系包括铁路运输企业和托运人、乘客以及内部职工之间的法律关系；铁路运输企业之间的关系等等。铁路法的这一定位使得铁路法应当包括对内容远远超过现行铁路法的规定，铁路法再修改必须增加相关内容以适应这一定位。但这一工程无疑是艰巨而又复杂的。

（二）铁路行业未竟的改革

铁路行业长期政企不分，饱受诟病。近些年的改革力度很大，取消铁路分局、铁路公检法转制、铁道部撤销、成立国家铁路局和中国铁路总公司等一系列改革策略对于实现铁路行业政企分开、提高铁路行业效率、推动铁路事业的可持续发展具有重要意义。铁道部撤销后，其原有职责一分为三，分别由交通运输部、国家铁路局和铁路总公司承担。铁路总公司主要承担企业经营职责，但其下辖的18个铁路局“到现在仍然叫做铁路局。严格来说，这些企业性质的铁路局，依旧是政企不分的”[1]。各铁路局今后要怎样进行改革，铁路总公司和各铁路局的关系怎样厘定，仍然需要上层设计。此外，铁路公安与铁路运输企业之间的关系、地区铁路监督管理局和各铁路局之间的关系仍然是热议颇多，尚需积极推动改革进行制度建构。

铁路行业尚有较大的改革空间，未来怎样进行改革，目前的状态还要保持多久，这些尚有变数的状况势必制肘铁路法再修改的内容。“只有改革能稳步、有序推进，法律才能因时而动、随时而转。”[2]铁路法修改既要考虑现时情况，又要适当兼顾长远，过于超前则于现行体制不容，坚持现时又难免再修，这种权衡之艰难很容易造成修法的回避和挣扎，即便不回避，也易使修改内容的法律语言趋于较强的包容性，致使法律用语模糊，修改内容缺乏明确指向。

（三）铁路法调整范围过宽

现有的铁路立法模式赋予铁路法极高的法律地位，并寄希望铁路法能有更多的担当。为此，铁路法就像一个筐，必须尽力包括一揽子的涉铁社会关系，但铁路法究竟需要调整哪些法律关系、需要包括哪些内容，确实需要拷问。有意思的是，铁路法调整范围较宽在其他一些国家也不例外。域外许多国家的铁路法律规定内容也非常庞杂，如2002年6月做了最后修改的《德国通用铁路法》（AEG）为例，该法就铁路性质、铁路企业之间的关系、安全责任、铁路监管、劳动保护、市场准入、法律责任、铁路的企业管理、运价、行政法规、铁路通用管理规章等等做了细致规定。[3]

一般而言，一部法律调整范围越大，对立法技术的要求就越高，对该法律的修改需要顾及到的内容就越多、需要平衡的利益愈复杂，修改的难度也越大。铁路法涉及交通运输部、国家铁路局、铁路公司、铁路公安、地方政府及其职能部门、铁路职工、乘客、托运人、其他公民等利益主体，它们相互之间形成了不同性质的权利（权力）义务关系，表现为民事的、行政的、刑事法律关系，既有纵向的又有横向的法律关系。铁路法的修改必然涉及不同利益主体权利（力）义务的重新配置，依据我国立法法精神，立法必须坚持民主立法，铁路法的修改必然要经过不同利益主体的协商、博弈，这将是一个艰难取舍而又漫长的过程。

（四）与其它法律法规、国家政策的衔接不易

铁路在我国具有特殊性，铁路建设发展政策、铁路投融资政策等相关涉铁政策是铁路法修改不得不考虑的政策因素。此外，铁路法必须包括的铁路建设到铁路运营再到铁路安全保护等内容在国家法律体系下，遵守法制统一原则，需要与《侵权责任法》、《治安管理处罚法》、《安全生产法》等法律规定相互衔接，同时还要注意与法律位阶较低的《铁路安全管理条例》、《海关进出境运输工具监管办法》、《河北省铁路安全管理规定》、《铁路旅客车票实名制管理办法》、《铁路旅客运输安全检查管理办法》等法规、规章的规定相协调。总之，铁路法在修改时，应当注意梳理国家法律法规和有关铁路发展政策，避免立法的重复和缺位，这一工程是浩大的，也是极其不易的。

三 现行铁路法应当进行全面修改

从目前国家铁路局推动的铁路法修改的框架来看，这次修改主要围绕“高铁入法”进行[4]。依据目前媒体所报道的修法准备情况，本次修法的幅度是有限的，显然这与修法民意是有差距的。实际上，从加拿大、英国、俄罗斯的铁路立法看，铁路法涵盖多种法律关系，其内容相当丰富，小到铁路票价的种类，大到铁路的改革都纳入到铁路法的视野。现有的铁路法，无论是在结构框架、调整对象、立法目的、自身地位，还是在立法表述、立法技术等方面都存在调整之必要，决非增加几条缺失规定、调整几个法律语言即可实现良法再造。我国铁路事业成就居世界前列，铁路建设与运营、保护中面临的问题、涉及到的法律关系决不比国外遇到的问题少，铁路法的修改宜借鉴国外法治发达国家铁路立法的共性经验，反映民意，研究清楚铁路法所调整社会关系，梳理现有法律关系、分清性质和轻重缓急，从整体上统揽现有铁路法的规定，对铁路法进行全面的修改，使之成为推动铁路事业可持续发展的重要保障。

四 铁路法再修改需要关注的几点建议

（一）重视立法技术的运用

立法技术是制定、修改法律的方法和技巧的总称，对提高修法质量具有重要意义。铁路法涉及社会关系庞杂，涉及利益主体多元，作为铁路行业的基本法，必须重视立法技术的运用，尽可能全面地调整涉铁社会关系，增强铁路法的适应力和涵盖性，以使法律语言条理清晰、逻辑严谨，并能为低位阶的立法提供立法依据。比如：此次修法意见较统一的“高铁入法”问题，新增加的高铁内容会与《铁路安全管理条例》中有关高铁的规定怎样相衔接，通过什么方式，需要讲究一定的技巧。出于各种考虑，铁路法不可能面面俱到，事无巨细，许多规定需要交由配套立法进行具体规定，这就需要考虑在法律条文中使用委任性规则和准用性规则，使铁路法的适用更加明确、富有实效。另一方面，铁路法规和规章经实践检验证明有效的制度规定是否要上升为法律，并体现在铁路法的修改中，体现到什么程度，特别需要高超的修法技术运用。

（二）适当调整铁路法的结构

现行铁路法共六章七十四条，内容少，涵盖面不全，与其自身定位不相称。有的章规定内容不清晰、不完整，建议对该章的结构进行调整，以使内容更明晰、更有条理。如，现有的第二章铁路运输营业的结构可以调整为三节，第一节为客货运输的一般规定，第二节为旅客运输，第三节为货物运输。此外，从铁路发展的过程（只有先建设，然后才有铁路运营）来看，第三章铁路建设应放于第二章铁路运输营业之前，调整为第二章。现有的第三章铁路建设共九条，仅涉及铁路建设规划、建设用地、建设标准等，并不涉及铁路建设专用设备质量、投融资的内容，建议修法时应考虑增加相关规定，在章下设节的形式分别增表，当更为明晰。

（三）进一步规范立法表述

立法表述严谨准确有助于避免歧义，增强法律的可操作性，彰显立法质量。但现行铁路法中存在一些表述不合时宜和不专业的情况，前者如“铁路分局”的提法已经不符合实际，因为2005年铁路分局已经被撤销；后者如现行铁路法中有大量的“铁路职工有权制止”的表述，这里的“权”是指“权力”还是“权利”，如果是“权利”，依照权利理论，“权利”是可以放弃不行使的，这显然背离了立法目的，但如果作“权力”解，似乎与其身份不符，建议将之修改为，对于威胁铁路安全的行为，铁路职工有义务制止。

现行铁路法中表述不符合法律语言的情形还有“公安人员现场负责人”等，建议将“公安人员现场负责人”修改为“公安执法人员”或“人民警察”。此外，现行立法中“对聚众拦截列车拒不解散的，公安人员现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者予以拘留”的表述也与现行立法不符，建议修改为“对聚众拦截列车拒不解散的，人民警察可以依法采取强制措施，必要时，由人民警察予以拘留”。现行立法中也有“公安人员可以予以拘留”的表述，此种表述涉及与公安法律法规的衔接问题，这里的“拘留”性质是行政处罚还是行政强制措施，还涉及一个批准主体的问题，故建议将此表述修改为“人民警察可以依法采取强制措施，视情况追究其不同的法律责任”。

（四）彰显以人为本的立法目的

现行铁路法在第一条中明确规定了立法目的、立法宗旨，并未有保障人的生命财产安全的规定，这一目的偏颇使该立法价值无法完全统领本法及《铁路安全管理条例》有关保障人的生命安全的规定。在其他条文中，也存在类似的问题，即以人为本、保障人命的规定不凸显。比如：现行立法第五十七条规定，当发生铁路交通事故时，除按照有关规定处理外，要及时恢复通车，建议将本条中“及时恢复通车”及其后的两个半句删去，毕竟紧急救援，人员的生命安全是第一位的。再如：第五十八条中规定的受害人违章通过平交道口造成伤亡的，铁路方不承担赔偿责任，此种规定并不符合现有的其他立法之精神，比如道路交通安全法中规定机动车在无责的情况下还要承担一定比例的责任，而铁路特别是高速铁路的危险性远超一般的机动车的危险，故此有必要对此条进行修改，以凸显对生命的尊重和关怀。

（五）仔细厘定立法内容的边界

铁路法究竟应包括哪些内容，换句话说，哪些应纳入铁路法的调整，哪些属于铁路运输企业的内部事务而无须入法，这是铁路法修改无法回避的问题。现行铁路法在许多问题上语焉不详，在一些问题上又无畏繁琐，铁路立法内容兹需进行或增加或删减的调整。

1.增加高速铁路的有关规定。我国高速铁路发展迅速，预计到2015年末，高铁运营里程将再增加2000公里，达到1.8万公里。[5]一方面，高速铁路通车里程不断增多，运输规模不断提高，另一方面高速铁路具有速度快，危险程度高，对运营环境要求严苛的特点。基于此两大因素，高速铁路的建设、营运及安全保护迫切需要铁路法予以特殊关注，建议在本次修法中，从铁路法的整体架构到具体法律规范的设计对高速铁路有关事项进行全面规范。

2.反映铁路行业改革的成果。铁路法修改应对现有的铁路改革成果进行确认，从法律上予以巩固，同时还需通过法律的修改赋予铁路法新的任务，发挥其引领铁路行业改革的价值。2013年，铁路行业进行了重大改革，铁道部撤销、国家铁路局和铁总成立，国务院铁路主管部门与中国铁路总公司关系、各自职责，中国铁路总公司和下属铁路局的关系，地区铁路监督部门与各铁路局的关系等等需要铁路法进行回应和固定。关于18个铁路局今后的改革问题，可在时机成熟的情况下，由本次修改做出超前性的规定，以引领未来的改革。

3.重视国际班列运输与合作的法律规定。近些年，我国与周边国家积极开展铁路联运，国际列车班次增加，铁路国际运输往来频繁，有力地促进了我国国际贸易的发展。国际铁路运输涉及的社会关系、法律环境更为复杂，尤需立法的明确规定，或通过修法将国际法的规定转变为国内法的内容等，但现行铁路法仅有一条涉及铁路的国际运输的规定，显然与蓬勃发展的国际铁路运输与合作的要求不符，建议铁路法修改时就该内容增加一些原则性的规定，也可以设定一些准用性规则和委任性规则。

4.其他需要修改的内容。除前已述及的内容，铁路法修改还需重视以下内容的调整：首先，完善铁路列车晚点的赔偿制度。现行铁路法仅规定列车要正点到达，对于列车的晚点给旅客造成的损失并未规定赔偿条款，由于列车晚点会造成旅客利益的损失，依据法理，应由铁路运输企业进行赔偿。其次，增加关于铁路建设、运营与铁路沿线环境保护的规定，铁路建设与设计应保护当地生态环境，减少对当地环境的破坏。再次，列车长与乘警的法律关系、铁路公安与铁路运输企业之间的关系也需要法律明确，明晰各自职责权限，避免职责权限不明而造成不为、乱为。当然，囿于观察点和知识构成的不同，铁路法需要修改调整的内容也不局限于此，是故，前面所论仅为一家之言，但亦能准确表达出笔者对铁路法修改的关注之情。

参考文献：

[1]《铁路法》修改仍面临很多难题[EB/OL].http://hlj.sina.com. cn,2015-11-21.

[2]付子堂等.立法与改革:以法律修改为重心的考察[J].法学研究,2014,(6).

[3]曹钟雄.国外铁路法律法规选编[Z].北京:中国铁道出版社, 2003:200-211.

[4]铁路法修改进入倒计时高铁将入法晚点赔偿受关注[EB/ OL].http://www.china.com.cn,2015-11-21.

[5]中国高铁运营里程达到1.6万公里位居世界第一[EB/OL]. http://business.sohu.com,2015-01-30.

（责任编校：周欣）

中图分类号：D923.99

文献标识码：A

文章编号：1673-2219（2016）08-0089-03

收稿日期：2016－04－04

基金项目：铁道警察学院2016年度中央高校基本科研业务经费项目“我国铁路法规范体系的审视与建构”（项目编号2016TJJBKY001）。

作者简介：赖锴（1978－），男，河南汝南人，铁道警察学院教师、铁道警察学院铁路法研究中心研究员，法学硕士，研究方向为铁路法学与法理学。