基于政府职能转变视角下药价改革的政策分析

雷奕鸣

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海　200237)



基于政府职能转变视角下药价改革的政策分析

雷奕鸣

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海200237)

摘要：我国采用政府定价与市场价格相结合的药品价格政策，不断推进药价改革，逐步建立以市场为主导的药品价格形成机制。分析我国现行药品价格政策的背景和依据，解读药品价格新政策中政府职能的转变：减少政府对药品价格的直接干预、强化政府的引导与监督作用、完善基本医疗保障制度、引导医疗机构提高医疗服务水平。从深化医疗卫生体制改革、推动药品相关信息公开、加强药价政策评估评价等方面提出优化药品价格机制的政策建议。

关键词：药品价格；政府职能转变；政策分析

2015年5月5日，国家发改委、国家卫计委、人社部等七部委联合发出《关于印发推进药品价格改革意见的通知》(以下简称《通知》)，从2015年6月1日起，取消大部分药品政府定价，按照分类管理的原则，由市场形成药品的价格。同时完善药品采购机制，发挥医保控费作用，强化医药费用和价格行为监管，逐步建立以市场为主导的药品价格形成机制。[1]这次药品定价的全面放开，是药品价格政策的一次新突破，推动了药品价格形成机制由政府控制为主向市场主导为主的根本性转变。

一我国新出台的药品价格政策的制定背景

药品作为与健康相关的特殊商品，具有医疗卫生事业的特定政策属性，其价格制定与价格市场的管理也具有一定的的特殊性。在我国，非处方药占社会总药品需求量的比例很小，药品的供需双方并不是对等的。[2]医疗资源总量不足和结构性矛盾等问题较为突出，市场机制配置资源的弊端也会体现在药品价格市场中。同时，由于医疗服务能力水平不高，药品收入占医疗机构总收入的比重较大，“以药养医”的状态仍然存在。因此，“看病难”“看病贵”成为了我国当今较为严峻的社会问题之一。

1.我国药品价格改革的三个阶段。

从1996年9月国家颁布《药品价格管理暂行办法》，到2015年5月国家发改委会同国家卫计委等七部委联合发布《关于印发推进药品价格改革意见的通知》，同年6月国家卫计委下发《关于落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见的通知》，国家先后出台了一系列的文件、政策和措施，推动药品价格改革。药品价格在政府定价与市场价格相结合基础上，逐步由政府控制转向市场为主导。我国以药品价格规制为核心的药价改革，大致可分为三个阶段。

第一，起步阶段。1996年到1999年，政府对药价的管制属于“大包大揽”，政府管得多，管得死。从药品分类定价到多次降低药品价格均由政府管理和指导。第二，发展阶段。2000年到2014年，政府对药品价格的管制开始向市场化倾斜。2006年4月27日，国家发改委发布通知，提出对一些药品成本的调查，政府开始关注药品市场化问题。2014年4月，国家发改委下发文件，取消政府指导价范围内的低价药最高零售价，标志着政府对低价药的管控“松绑”。第三，根本性转折阶段。从2014年11月国家发改委印发《推进药品价格改革方案(征求意见稿)》，到本次药品价格改革意见的颁布实施，政府的职能定位逐渐由“大政府角色”向“小政府角色”转变。对药品价格的管制逐渐让位于市场，政府在药品价格市场中发挥着“锦上添花”的作用。

2.新医改以来药品价格规制的弊端。

新医改以来，药品价格政策采用政府定价与市场价格相结合的价格机制：即政府部门的管制定价与由市场供求关系决定的市场自由定价。但是，一直以来，政府处于药品价格的主导地位，市场在价格关系中的决定性作用不明显，药价不能正确反映市场供需关系，政府客观上很难根据市场供需变化对药价做出及时调整，不利于医药资源配置。针对“药价虚高”这一突出的社会问题，政府虽然在不断地制定、出台、完善相关政策措施。[3]但是，由于流通环节过多，顺加作价问题严重，导致批发环节与零售环节的进销差率普遍升高，为虚高定价带来可趁之机。政府控制的主要药品价格一降再降，市场定价的药品价格却持续攀升。种种现象表明政府对“药价虚高”的管控失灵，这一定程度上加剧了“医患关系”的紧张，阻碍着我国医疗卫生事业的改革，影响经济的发展与社会的稳定。[4]由此看来，政府要科学合理确定角色定位，放开大部分药品定价，更好发挥市场在医疗资源配置中的决定性作用；切实转变政府职能，规范管理，加强监管，赋予以市场为主导的药品价格形成机制新内容，已经迫在眉睫。

二政府职能转变在药品价格新政策中的新体现

党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”[5]在新出台的药品价格政策中，政府通过转变职能，简政放权，强化服务职能，创新管理方式，使市场配置医药资源的作用更加突出。

1.最大限度地减少政府对药品价格的直接干预。

国家发改委同国家卫计委等七部委联合发出的《通知》指出，除麻醉药品和第一类精神药品外，取消原政府制定的药品价格。麻醉、第一类精神药品仍暂时由国家发展改革委实行最高出厂价格和最高零售价格管理。[1]根据这项新的改革方案，新的药品价格机制将被分为四类：第一类为医保基金支付的药品，通过制定医保支付标准引导药品价格合理形成的机制；第二类为专利药品、独家生产药品，通过建立公开透明、多方参与的谈判机制形成价格；第三类为医保目录外的血液制品、国家统一采购的预防免疫药品、国家免费艾滋病抗病毒治疗药品和避孕药具，通过招标采购或谈判形成价格；第四类为其他原来实行市场调节价的药品，继续由生产经营者依据生产经营成本和市场供求情况，自主制定价格。这也就意味着，取消了2700余种药品的政府定价，最大限度地减少了政府对药品价格的直接干预，使药品价格市场相对地独立起来，更加充分地发挥了市场在资源配置中的决定性作用。[6]

2.强化政府在药品价格形成机制中的引导与监督作用。

第一，保障企业的市场主体地位，引导企业良性竞争。

截止到2014年底，全国66%的县市取消了药品加成，医院收支结构得到了优化，医疗服务价格也有所理顺。在新出台的药品价格政策中，政府从直接地参与药品价格的制定到放开药价，这体现了政府职能由社会管理为重心到以社会服务为重心的转变，政府在优化药品价格形成机制中的责任也更为明晰。药品价格形成的主体是医药企业，医药生产企业应依据市场供需关系的变化，适时地安排调整生产经营，形成自己的核心竞争优势，促进企业的良性运行，实现市场机制有效地配置资源。而政府，应在维护企业的市场主体地位、发挥企业的市场主体作用的同时，规范药品市场的价格行为，阻止制药企业在药品招标采购过程中的恶意低价竞争和合谋虚高中标价，[7]引导企业良性竞争，促进一个合理合法、健康有序的药品供应市场的形成。

第二，建立完善药品价格制定的谈判机制。

《通知》指出，专利药品、独家生产药品，建立公开透明、多方参与的谈判机制形成价格；医保目录外的血液制品、国家统一采购的预防免疫药品、国家免费艾滋病抗病毒治疗药品和避孕药具，通过招标采购或谈判形成价格。[1]采取谈判的方式制定药品的全国统一价格，既可以满足社会药品供应的需要，又可以保障企业的合法权益。加强政策引导，建立由医疗、医保、企业、社团、群众代表等多方参与的价格谈判机制，构建统一市场、促进竞争。建立国家和省(区、市)两级药品价格谈判制度，区分不同类别专利药品和独家生产药品，运用医保支付标准、纳入公共卫生服务、医疗市场份额等政策，采取量价挂钩、单一货源承诺、买赠结合、打包议价、税价联动等方式，实现谈判效果最大化。

3.完善基本医疗保障制度。

基本医疗保障制度的完善是药品价格改革的基础，面对严峻的“看病难”社会问题，政府致力于强化基本医疗保障制度的公益性特征。一方面，扩大财政对公共医疗卫生、基层医疗机构的支持力度，以保障广大患者在基本医疗层面有医可看；另一方面，用多元手段开辟多种渠道筹集医疗保障资金，探寻政府融资新路径、新方式，以形成医疗保障投入的长效机制。

4.引导医疗机构提高医疗服务水平，增加医疗服务收入占医疗机构总收入的比重。

医疗行业是一个较为特殊的行业，医务人员尤其是临床一线的医生，往往从事着较高的劳动强度，却获取着与劳动付出不完全成正比的薪酬。从本质上来看，“药价虚高”问题根源在于医疗服务价格的偏低。当医疗服务价格不能与医生的劳动付出相符合时，医生以药品回扣的获益方式来弥补其应得的收入。政府应引导医疗机构提高医疗服务水平，促进医疗服务的发展，从而增加医疗服务收入占医疗机构总收入的比重，相对地缩减药品收入占医疗机构总收入的比重。

三政府职能转变视角下优化药品价格机制的政策建议

这次药价改革大胆放开了药价“市场”这只手，旨在激发药价市场活力。李克强总理指出，政府不仅要简政放权，也要“放管结合”，充分发挥政府这只“看得见的手”的监管和调控作用，创新宏观管理思路，优化药品价格机制，建立稳定有序的市场秩序，促进医疗卫生事业和医药产业健康发展。

1.将我国药品价格的改革与医疗卫生体制改革相结合。

“药价虚高”的问题从本质上来看其实是资源配置问题，医疗资源配置效率低下，医疗资源的浪费，一定程度地导致了医疗机构运行成本高昂和过分地依赖药品收入。因此，推动医疗卫生体制改革，优化医疗卫生资源的配置，是提升医院医疗服务水平，弱化医院对于药品收入依赖程度的重要途径。一方面，对于效率低下、机构臃肿的医疗卫生机构，应及时地予以整顿；另一方面，积极地鼓励、引导、促进社区医院的发展，减轻大型综合医院的就诊压力并且弱化其垄断地位。再者，完善医院的补偿机制。破除以药补医的核心是完善公立医院的补偿机制，加大对公立医院补偿。主要是指对医疗服务过程中卫生资源的耗费进行补偿，补偿渠道分为财政补助和服务收费，补偿的主体是财政、医保和个人。补偿机制设计要明确补偿渠道、补偿主体、补偿量和补偿方式四个方面，并且要服务于公立医院改革总目标，符合医疗服务体系蓝图和卫生筹资体系特点。[8]

2.推动药品相关信息的公开。

我国药品的供需双方存在着不对等的关系，医院垄断着药品的使用、价格、采购等信息，患者到医院看病、配药，并没有太多的主动权。推动药品相关信息的公开，既能够促进各医疗机构平等地参与良性竞争，又能够给予患者一定程度的自主选择权，从侧面解决“药价虚高”的问题。首先，可以强制医院通过大屏幕、电脑触摸查询或印制药价手册等方式，实现所有药品的价格公示，患者虽然不能够自己决定处方，但是可以在划价交费前与院外的药店所销售的同类药品进行价格比较，而后做出个人的购买选择。其次，推行医院药品的“阳光采购”，杜绝医院药品采购过程中的“暗箱操作”行为与药品回扣之风。具体来看，医院采购药品的种类、数量，不应再仅由医院各领导所决定。对于医院的药品采购，可以通过招标采购的办法，公开用药信息，召集多家药品供应商在公开进行质量、价格的比较后，按最低价格采购。降低药品的进价，患者购买药品的价格也会自然地随之下降。

3.加强药品价格改革政策的评估评价。

药品价格改革关乎广大人民群众的切身利益，政府应加强对药品价格改革政策的分析、研究，建立健全药品价格改革政策的评估机制，总结改革中的经验与教训，密切关注改革后药品价格市场的变化以及广大患者负担医疗费用的变化，针对改革过程中出现的新问题探寻有效的解决措施，以推动药品价格政策的发展与完善，为优化以市场为主导的药品价格形成机制提供政策支持、奠定制度基础。

参考文献

[1]国家发展改革委，国家卫生计生委，人力资源社会保障部，等.关于印发推进药品价格改革意见的通知(发改价格[2015]904号)[EB/OL].[2015-05-25].http ：//www.sdpc.gov.cn/ zcfb/zcfbtz/201505/ t20150505-690664.html.

[2]唐圣春.市场经济条件下我国药品价格规制研究[D].武汉:华中科学大学，2009.

[3]龚秀全.破解药价虚高的根本措施研究[J].华东理工大学学报，2010(2)：110.

[4]伊利.我国药品价格形成机制研究[D].济南：山东大学，2007.

[5]马宝成，吕洪业.实现政府职能转变新常态[EB/OL].[2015-01-04].http://Politics.people.com.cn/n/2015/0104/c1001-26319885.html.

[6]张燕.2700余种药品价格步入市场化轨道[J].中国经济周刊，2015(19):71.

[7]胡奇志.有关我国药品价格形成机制几个问题的初步探讨[J].贵阳中医学院学报,2014(6).

[8]李雯.金春林谈如何完善公立医院补偿机制[J].中国卫生人才，2015(6)：16.

Class No.:C934Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

Policy of Medicine Price Reform From the Perspective of the Transition of Government Functions

Lei Yiming

(School of Social and Public Administration,East China University of Science and Technology, Shanghai 200237，China)

Abstract：The combination of government pricing and market pricing is adopted in China in medicine price and medicine price reform has promoted establishment a market-oriented pricing mechanism of medicine price. The author analyzed the background of current medicine price policy and explains the roles of government in the medicine price policy in terms of reducing direct government involvement, strengthening the guidance and supervision, and discussed the basic medical insurance system and medical service. From the aspects of deepening medical and health system reform, increasing the transparency of medicine information and strengthening the evaluation of medicine price policies, some policy suggestions are put forward to optimize the mechanism of medicine pricing.

Key words：medicine price; transition of government functions; policy analysis

中图分类号：C934

文献标识码：A

文章编号：1672-6758(2016)05-0033-3

作者简介：雷奕鸣，学生，华东理工大学社会与公共管理学院公共事业管理专业。