南京国民政府时期公务员惩戒机关述略

陈 珺，王栋亮

(1.河北大学 历史学院，河北 保定 071002；2.河北民族师范学院 马克思主义学院，河北 承德 067000)

南京国民政府时期公务员惩戒机关述略

陈 珺1，王栋亮2

(1.河北大学 历史学院，河北 保定 071002；2.河北民族师范学院 马克思主义学院，河北 承德 067000)

公务员惩戒机关是南京国民政府对违法失职的公务人员进行惩戒处分而设立的审判机关。惩戒机关琐碎、复杂、凌乱，依据被弹劾人官职的大小分别创立，其隶属也各不相同。惩戒机关的纷杂，使各级公务员对应的惩戒机关并不一致，而且随着惩戒对象的官阶越高，组织性质越倾向于行政化。各类惩戒机关委员的任职资格也有不同。中央公务员惩戒委员会的委员必须为司法出身，且为专职人员；其他惩戒机关的委员为兼职，任职资格或可与司法没有关联。上述弊病导致惩戒标准不一，惩戒威力减弱，影响了国家权威的渗透。

国民政府时期；公务员；惩戒机关；国家权威

南京国民政府为澄清吏治，整饬官员，加强对公务员的系统管理，建立了公务员惩戒制度。公务员一词最早出现在1928年9月1日南京国民政府公布的《刑法》中：“公务员者，谓依法令从事于公务之人员。”[1](P137)1933年3月公布的《公务员服务法》规定：“凡受有俸给的公务员或在其他公营事业机关服务之人员，一律适用该法。”[2](P71)又根据《弹劾法》规定：监察委员对公务员违法或失职行为提出弹劾后，经调查确实后交付惩戒。监察院进行弹劾不分选任政务官、政务官、事务官、文官、军官、外交官、司法官、特任、简任、荐任或委任官职。[1](P707)基于以上法令规定，适用于公务员惩戒法的人员就是指在各级政府机关或在其他公营事业机关依法令执行国家公务并享有俸给的人员。不论其产生方式是选举或是任命，所从事的职务性质为外交、军事或司法等，不论官阶高卑、待遇等差，统称为公务员。

公务员惩戒机关是对违法失职的公务员进行惩戒处分的审判机关。这一时期的惩戒机关依据被弹劾人的官职的不同分别设立，并不统一，“选任官、政务官、事务官、军事长官、普通军官佐、低级地方官吏等各有各的惩戒机关”[3](P778)。时人陈之迈曾评论说，惩戒机关“仔细繁琐”“复杂凌乱”。事实也确实如此，当时的组织形式包括中央及地方公务员惩戒委员会、政务官的惩戒机关、监察委员惩戒机关及军人的惩戒机关等。

公务员惩戒制度是研究当时的吏治状况和中国政制现代化历程不可多得的切入点。民国时期的学者陈之迈、吴绂征曾针对当时制度的改良与建设做过一般性地记述和评论，今人刘影虹曾专门对中央公务员惩戒委员会进行论述①刘影虹：《南京国民政府中央公务员惩戒委员会惩戒实践研究(1927-1937)》，硕士学位论文，广州：中山大学，2006年。，全面系统阐述公务员惩戒机关的文章还尚付阙如，研究有待深入。有鉴于此，本文拟对此问题做一简要梳理，以期能窥探南京国民政府对公务员的管理状况及其行政效能。

一、公务员惩戒委员会

政府的活动就其性质分为两个部分：一是决定方针或方案的领导与计划；一为按图施工，作实际事务。[4]制定政策者为政务官，实行政策者为事务官。国民政府于1931年6月8日公布的《公务员惩戒委员会组织法》中规定：“公务员惩戒委员会直隶于司法院，除法律别有规定外，掌管一切公务员之惩戒事宜。”[5]但与此同时又在《公务员惩戒法》中明确规定，“被弹劾人为事务官者送公务员惩戒委员会。”[6]所以《公务员惩戒委员会组织法》里面规定的“一切公务员”只是单指事务官。

公务员惩戒委员会包括中央公务员惩戒委员会和地方公务员惩戒委员会。前者于1932年6月1日成立并开始正式办公。各地方公务员惩戒委员会从1932年8月起也次第成立[7]。湖北最早成立，浙江、江西、湖南、安徽、察哈尔、陕西、热河、四川、福建、甘肃、河北、宁夏、北平市、山西、河南、上海市、青岛市、山东、江苏、绥远、贵州、青海依次成立[8]。这两种惩戒机关的主要区别在于：被付惩戒人的官职不同和惩戒委员的人选不同。

第一，被付惩戒人的官职不同。中央公务员惩戒委员会“掌管全国荐任职以上公务员，及中央各官署委任职公务员之惩戒事宜”。即无论服务于中央还是地方的荐任职以上公务员，以及中央政府委任职以上公务员的惩戒事宜都属于其职责范围。被中央公务员惩戒委员会惩戒的人员中以县长人数最多。而地方公务员惩戒委员会专门“掌管各该省委任职公务员之惩戒事宜”。[9]由此可见，公务员惩戒委员会管辖纯粹办理行政事务的普通简任、荐任、委任事务官以及与事务官相等的聘任人员，选任政务官、政务官和军人均不在其管辖权范围之内。[10](P29)

第二，两个惩戒委员会的组成人员在人选上也不相同。中央公务员惩戒委员会设置委员长1人，由司法院副院长兼任。委员11至17人，其中6至9人为“专任委员”，要求必须具有一定的资格，一是注重担任公务员的年限：年满三十岁，曾在国民政府统治下简任职公务员二年以上或荐任职公务员五年以上者。一是注重参加革命的经历，对党国有特殊勋劳或致力革命十年以上者。[11]其余的委员从现任最高法院庭长及推事中简派兼任。[12]因为最高法院推事庭长事务过忙，无暇兼顾，后来一律改为专职委员。[13]

各省、特别市设立地方公务员惩戒委员会，设置委员长1人，由高等法院院长兼任，如果不再担任院长，“另侯任用”，则同时免去委员长的职务。设置委员7至11人，由司法院在高等法院庭长、推事中遴派4至6人，其余在省政府各处、厅荐任职公务员中遴派，委员长不占委员名额。如果兼任委员职务的庭长、推事调充其他职务或辞职时，由代理庭长代理委员职务或另外推荐“改派”他人，改派人员的履历要呈请司法院鉴核*如司法院指令指字第151号：“在宋孟年、曾邵勋未回庭长本任以前，其兼任委员职务应准派宋启宏、谢振采暂行兼代，浙江省地方公务员惩戒委员会委员长郑文礼，此令。1932年10月29日。”《司法院公报》第44号，1932年11月12日。司法院指令指字第174号：“令安徽省地方公务员惩戒委员会委员长陈福民呈准安徽省政府函为本会委员王斌胡清翰已离本职，所遗委员兼职改派秘书处第一科长郭平、民政厅第三科长郭桂森接充，检同履历请鉴核令派。由呈及履历均悉，郭平等二员已另令派其接充矣。此令。1933年7月14日。”《司法院公报》第80号，1933年7月22日。。并调用法院职员办理案件分配及记录编卷等事务。[14]

直接隶属于行政院的上海、北平、青岛市，另外设立地方公务员惩戒委员会。委员在市政府所在地的地方法院庭长、推事及市政府各处、局现任荐任职公务员中遴选兼任。委员长一职由市政府所在地的地方法院院长兼任，[15]已设有高等法院分院的直辖市，可以由分院院长兼任。如高等法院庭长、推事无法补充兼任员额，委员长可从其他法院推事中遴派暂代。[16]如北平市地方公务员惩戒委员会本应由河北高等法院院长胡祥麟兼任委员长，但因为胡祥麟驻在天津，很少到会，所有会务就近由兼任惩戒委员会委员的北平地方法院庭长卫权临代为综理一切。[17]

地方公务员惩戒委员会的委员长和委员都属于兼任，一半是高等法院的庭长及推事，另一半是省政府高级行政官员，虽然具备了一些司法化的特征，但并没有完全脱离行政而司法独立化。其结果一方面由于当时各级法院司法官的司法事务非常忙碌，积案累累，没有余暇再去办理惩戒事件；另一方面由于行政官吏的参与，容易使惩戒案件敷衍了结。

二、政务官惩戒委员会

1929年12月，国民政府第198次中央政治会议决议规定了政务官的范围：“凡须经政治会议议决任命之官吏为政务官。”这就包括国民政府委员、各院院长、副院长及委员、各部部长、各委员会委员长、各省政府委员、主席及厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使及特任特派官吏之人选。第317次中政会议又规定，将国民政府及五院所属各部各委员会政务次长、副部长、副委员长视为政务官[18]。

对于政务官的惩戒机关在《公务员惩戒法》上原本规定：(一)政务官的惩戒机关为中央党部监察委员会和政务官惩戒委员会。(二)被弹劾人为国民政府委员，送中央党部监察委员会；被弹劾人为前款以外之政务官，送国民政府。[19]“五院院长、副院长及各部会长不兼任国民政府委员。”[20]据此，五院院长、副院长被弹劾时不应该送交中央党部监察委员会审议。但是在1932年5月21日，监察委员高友唐弹劾行政院院长汪兆铭，汪兆铭没有兼任国府委员，应送交国民政府惩戒，然而监察院最终却将弹劾

文呈送给了中央党部监察委员会。监察院对此做出解释：1931年12月30日公布的修正国民政府组织法规定，各院设院长、副院长各一人，由中国国民党中央执行委员会选任；各院各自对中央执行委员会负责。依照上述规定，各院院长由中央选任，并各自对中央负责，与惩戒法规定的政务官，显有不同，应呈由中央最高监察机关。[21]

第317次中政会议就此规定：“五院院长或副院长被弹劾时，其惩戒机关为中央监察委员会。”《公务员惩戒法》在1933年6月27日也相应做出了修正：“被弹劾人为选任政务官者送中央党部监察委员会。”[22]这样只有选任政务官之外的政务官被弹劾时送国民政府。之后经过国民政府主席林森提议，第319次政治会议决议：由国民政府委员中推定7至9人组织一个政务官惩戒委员会。当时推定张人杰、张继、叶楚怆、陈果夫、经亨颐、杨树庄、恩科巴图七人为惩戒委员会委员。[23]1933年1月27日，政务官惩戒委员会在国民政府内成立。

政务官惩戒委员会直接隶属于国民政府；它的委员都是兼任的，没有专任的人员；它并不和司法系统发生关系，在任的委员也不是司法界的人物。[3](P785)这就使得政务官惩戒委员会成为一个非独立性、非司法化的，并与行政机关紧密牵绊的整饬官吏的审判机关。并且政务官惩戒委员会的委员是国民政府委员，政务官不是“出诸门墙，亦是有所关联”，官官相卫，结果惩戒案件大都不了了之，造成惩戒效率低下。1933年2月21日监察委员刘莪青曾对政务官惩戒委员会进行批评，指出依据监察院的统计，弹劾政务官的惩戒案件达二十余起，但“尚未明定惩戒处分”，以致连带监察机关遭到抨击，谓其“等于虚设”。[24]

三、监察委员的惩戒机关和军事人员的惩戒机关

南京国民政府规定公务员惩戒委员会负责惩戒事务官，选任政务官由中央党部监察委员会惩戒，选任政务官之外的政务官惩戒事宜由政务官惩戒委员会负责，除此之外，还对监察委员和军人的惩戒机关分别做出规定。

1．监察委员的惩戒机关

监察委员如果违法失职，监察院有责任提出弹劾。按照《弹劾法》规定：监察委员对于公务员的违法失职行为应该提出弹劾案于监察院，并附书面详叙事实证据。据此，1929年9月3日公布的《监察委员保障法》围绕监察委员的职责限定了监察委员的失职行为，如弹劾案提出证据不确切的，受公务员贿赂的，对人民检举应受弹劾的案件故意不予以弹劾的，都属于此列。

监察委员如果受到弹劾或被法院提出质问，或被监察院长认为有违法失职行为时，要有院长指定，经过其他三人以上监察委员审查，被多数认定后移付惩戒。国民政府曾在《监察委员保障法》第七条中对监察委员的惩戒机关做出规定：“监察委员之惩戒处分，由监察委员惩戒委员会进行。”并在第十条规定“监察委员惩戒委员会组织法另定之”[25]。根据这些规定，将设立专门的监察委员的惩戒委员会掌管其惩戒事宜，但对于如何组织此机构，《监察委员保障法》中并没有做出明文规定。

国民政府在1931年3月6日训令中称：监察委员惩戒处分，为最高监察权，本应属于国民大会，但训政时期，所有政权均由国民党代表人民行使。“则此项职权，似此属于中央监察委员会为宜”，并经过第119次常会决议通过[26]。这样，监察委员的惩戒机关就与选任政务官相同了，都是中央监察委员会。选任官及监察委员因为其特殊的身份而专门由高度行政化的部门掌管其惩戒事宜，当出于权力平衡的需要和裙带关系、利益团体之间相互进行利益维护时，在整肃吏治过程中就难免出现官官相护的现象。

2．军事人员的惩戒机关

军事长官和普通军官佐的惩戒机关不同。军事长官如总指挥、军师长、卫戍司令、警备司令及各绥靖主任、清乡剿匪司令长官等如被弹劾，应该送到哪个惩戒机关审议，在公务员惩戒法及陆海空军惩罚法中均无明文规定。[27]1933年5月23日的第357次中央政治会议通过“现役军人被弹劾时之惩戒机关应由中央最高军事机关审议”。[28]司法院相应拟具十四条国民政府军事长官惩戒委员会会务规程。军事长官惩戒委员会在国民政府军事委员会内设立，经费暂时由军事委员会开支。为此，国民政府从军事委员会中选5至7人派充委员，在国民政府军事委员会内设立军事长官惩戒委员会，并于1933年12月30日正式成立，共有五人组成，朱培德是常务委员，何应钦、唐生智、陈绍宽、贺耀祖为委员。张学良、汤玉麟、张景惠、陈绍宽、刘峙等案，都是由监察院呈送国民政府，国民政府发交军事委员会审议。[3](P800)

对于普通军官的惩戒案件，军政部及海军部认为：如果普通军官被弹劾，依照一般公务员惩戒手续，由部组织惩戒委员会按照公务员惩戒法审议处理，不但与军人受刑事处分的法规相抵触，而且无异剥夺各级军官佐惩罚之权，会影响到军纪尊严和统驭能力，所以没有组织普通军官佐惩戒委员会的必要。第411次中央政治会议决议：遇有普通军官的弹劾案件，“拟由军政部、海军部发交各该主管署司，按照陆海空军各项法规审议，签由各该部长核定后，以命令行之”。[29]

四、结论

南京国民政府时期设立的公务员惩戒机关具备如下特点：

首先，惩戒机关琐碎、复杂、凌乱，依据官职的大小分别创立，政务官的惩戒机关又是依据官职的产生办法划分，即选任和非选任政务官的惩戒机关不同。

其次，各惩戒机关的隶属部门各不相同：惩戒选任官及监察委员的中央监察委员会，是国民党内的组织；惩戒非选任政务官的政务官惩戒委员会，隶属于国民政府；中央公务员惩戒委员会，惩戒中央委任制以上及地方荐任职以上的公务员；地方公务员惩戒委员会，惩戒各地方政府委任职的官员，二者都隶属于司法院；惩戒军事长官的惩戒委员会，隶属于军事委员会；对普通军官佐的惩戒，由军政部及海军部主管署司负责，隶属于各该部，也隶属于行政院。

可以看出，高级官员违法失职被弹劾后，对其惩戒是依据官职的产生方法，由中央监察委员会和国民政府负责，然而一般事务官的惩戒机关则既不是任命他们的机关，也不是他们所负责的机关，而是由司法院下属的公务员惩戒委员会。而国民党中央、国民政府和军事委员会由蒋介石领导，对高级官吏的惩戒权实际上由蒋介石掌握，这就使上级官吏在整肃吏治过程中凭借至高无上的权威在受到惩戒时拥有特权的保护。而防止腐化行为，不仅要对下级官员的权力给以严厉制约和监督，而且要无分官员高下，一视同仁。否则纲纪不振，国家权威受到质疑。

惩戒机关不统一，各级公务员的惩戒机关不同，惩戒机构随着惩戒对象的官等越高，组织性质越倾向于行政化。除此之外，各公务员惩戒机关对委员的要求不同，其中只有中央公务员惩戒委员会明确要求委员为司法出身，并且为专职人员；地方公务员惩戒委员会的委员全部为兼任，并且半数由行政人员兼任；高级官吏的惩戒事务由中央监察委员会、军事长官惩戒委员会和政务官惩戒委员会掌理，其委员任职资格则与司法没有丝毫关系。

公务员惩戒机关委员的任职资格不同就使其司法素质各不相同，造成惩戒效果大为下降：公务员惩戒机关是依法对公务人员违法失职行为进行审判的机关，不具备司法知识和素养的人员无法高效运用法律进行惩戒；并且任职资格、司法素质不同的人，对法律的解释和使用也会因人而异、相差千里，尽管各惩戒机关在惩戒审议中依据的法律相同，但被监察院弹劾的大小官吏，被送到不同的惩戒机关进行惩戒时，即便是同样违法失职行为，经过不同惩戒机关中不同司法素养的惩戒委员审议后，则会有不一样的命运；再有，兼职委员既然不负澄清吏治的专责，就会因本职工作过忙而无暇兼顾，在事实上很难有效地执行惩戒的职务。

在各惩戒机关中，独立司法化较强，受理案件数量最多，办案最为积极地只有中央公务员惩戒委员会。但中央公务员惩戒委员会只掌管全国荐任职以上公务员及中央官署委任职公务员之惩戒事宜，这样就因为惩戒范围有限，从而有效性就大大缩小。

“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”[30](P54)南京国民政府建立起一套防治公务员腐败的制度性权力制衡机制，但如上文所述，各惩戒机关依据官职的大小分别设置，其隶属部门不同，惩戒对象的官等越高，惩戒机关的组织性质越倾向于行政化，而且各公务员惩戒机关委员的司法素质不同，这在惩戒过程中极易出现惩戒标准不一，导致非制度性的权力行使，使惩戒制度的运作必然极其脆弱，对公务员的惩戒效果不高，破坏了设立监察惩戒制度的意义，使政府整肃吏治的威信逐渐丧失殆尽，更多的腐败现象禁而不止。

[1]徐百齐.中华民国法规大全[M].北京：商务印书馆，1936.

[2]中国第二历史档案馆编.国民党政府政治制度档案史料选编(下册)[M].合肥：安徽教育出版社，1994.

[3]陈之迈.公务员惩戒机关[A].何勤华，李秀清.民国法学论文精萃(第2卷)：宪政法律篇[C].北京：法律出版社，2000.

[4]张金鉴.论政务官的地位与条件[N].中央周报，1928：10(1).

[5][9][14]公务员惩戒委员会组织法[J].司法公报第127号，1931-06-21.

[6][19]公务员惩戒法[J].司法公报第127号，1931-06-20.

[7]司法院训令训字第62号[J].司法院公报第22号，1932-06-11.

[8]各省市地方公务员惩戒委员会一览表[J].司法公报第158号，1936-12-29.

[10]吴绂征.公务员惩戒制度[M].长沙：文史丛书编辑部，1940.

[11][13]修正公务员惩戒委员会组织法[J].司法院公报第125号，1934-06-02.

[12]司法院指令指字第88号[J].司法院公报第33号，1932-08-27.

[15]司法院训令训字第101号[J].司法院公报第27号，1932-07-16.

[16]司法院指令指字第1018号[J].司法公报 (渝)第304号至第321号合刊，1939-06.

[17]司法院指令指字第49号[J].司法院公报第62号，1933-03-18.

[18]司法院训令训字第138号[J].司法院公报第34号，1932-09-03.

[20]1931年12月四届一中全会主席团在推选国府委员及各院院长时的声明[J].载四届一中全会.国闻周报第9卷第2期，1932-01-04.

[21]本院呈中央党部监察委员会文[J].监察院公报第13-14期合刊，1932-5，6.

[22]修正公务员惩戒法[J].司法院公报第78号，1933-07-18.

[23]国民政府文官处公函宁字第85号[J].国民政府公报第999号，1932-12-09.

[24]本院呈国民政府文[J].监察院公报第18期，1933-02-21.

[25]国民政府训令训字第818号[J].国民政府公报第36号，1929-09-14.

[26]国民政府训令训字第131号[J].国民政府公报第716号，1931-03-07.

[27][28]司法院训令训字第132号[J].司法院公报第74号，1933-06-10.

[29]司法院训令训字第153号[J].司法院公报第129号，1934-06-30.

[30]塞缪尔·亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：三联书店，1989.

Brief Account of the Disciplinary Organ of Civil Servants during Nanjing National Government

CHEN Jun1， WANG Dong-liang2

(1.History Collage, Hebei University, Baoding， Hebei 071002; 2.Department of Social Sciences, Hebei Normal University for Nationalities， Chengde， Hebei 067000, China)

The disciplinary organ of civil servants is a judicial organ established by the Nanjing national government to perform the disciplinary action on the public servants who violate the law and dereliction of duty. The disciplinary organs are very trivial, complex, and messy, which is established according to the level of the impeachment officials. Therefore, their subjections are different. Owing to the complexity of the disciplinary organs, the corresponding disciplinary authority of the civil servants at all levels is not the same one. The higher the rank of the punishment object, the more the organization properties tend to be administrative. The qualifications of members of various disciplinary organs are also different. The members of the central civil service disciplinary committee must have the judicial background, and be full-time personnel. The members of other disciplinary bodies are part time, whose qualifications may not be associated with the judiciary. The above shortcomings result that the punishment standard is not unified, the disciplinary power is weakened, which influences the penetration of the national authority.

the period of national government; civil servant; disciplinary organ； state authority

2016-10-11

2015年度河北省社科基金项目《民国县长违法失职问题研究(1928-1949)》(HB15LS018)

陈珺(1971-)，女，河北唐山人，历史学博士，副教授，主要从事中国近现代政治史研究。

K263

A

1008-469X(2016)06-0097-05