推进非首都功能疏解应处理好“四个关系”

刁琳琳

京津冀协同发展战略是一项重大国家战略，是中国特色社会主义的重大实践。而有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心，是关键环节和重中之重。当前，在对非首都功能为何疏解、何为疏解、可以有何疏解等基本问题的判断趋向明晰、共识渐成之后，关于如何积极有序稳妥地推进疏解、疏解可能带来怎样的影响、如何把握疏解与稳增长的关系等关键问题，在认识和实践层面还需进一步深化。回应这些问题的前提，在于认真研究首都北京城市功能疏解的规律性和特殊性。结合区域协同发展目标、北京市情和发展的现实环境，疏解非首都功能应处理好以下四个关系，才能扬长避短、有序推进，最大程度发挥疏解效应。

准确把握“疏解”与“稳增长”的关系

当前，北京面临新常态下经济规律性放缓的压力，完成年度预期经济增长目标的任务艰巨，对经济增长降速的短期忧虑一定程度上妨碍了非首都功能疏解长期任务的实施，“疏解”与“稳增长”的矛盾性大于统一性。要确保“稳增长”目标下非首都功能疏解任务的实现，应以协调平衡两者关系为着力点。

准确界定“疏解”与“稳增长”的平衡点。“疏解”和“稳增长”的矛盾应在解决“大城市病”与“稳增长”的平衡问题中寻求破解，这一平衡点的判定应以“疏解”所释放的效益恰能弥补原有对“大而全”经济体系和过度集聚发展模式的逐步限制甚至放弃所带来的增速下滑的损失为原则。从城市发展的长期规律看，城市经济转型与功能转型具有同质性，是“一体两面”的关系，但无法为短期内功能疏解对“稳增长”的冲击提供有力解释。这一平衡点的实现意味着，要在保持经济“增速适度”的目标下谈“疏解”，既要坚持底线思维，尊重市场规律，不搞冒进运动，防止“换挡期”传统增长动力过快衰减给经济造成的冲击；又要把疏解任务规划好、落实好，在治理“城市病”上能够有重要突破，向体制改革要动力、要活力，以顺利完成各项疏解任务；还要审慎把握疏解的力度和速度，疏解滞后不行，“单兵突进”也走不通，要示范带动、重点突破、有序推进，在弯道行车中控制好速度，做到不“过速”也不“失速”、变被动为主动，这是确保北京经济行稳致远的关键。

探索建立“疏解”与“稳增长”平衡关系的动态监测体系。通过设立两者相关联的指标体系，为“调整疏解”带来的冲击设置上限，为“经济增速”设置下限，综合反映、分析和监测功能疏解可能带来的影响，及时观察经济社会发展状况，有条不紊地推进各项工作。监测体系主要解决三个层面的问题：疏解的目标分析——功能疏解的预期成果是什么？如何评价疏解政策是否有效？疏解的策略分析——如何积极稳妥有序疏解？是否需要特别机制和特殊政策？疏解的风险分析——疏解可能带来哪些不确定性和风险？如何做好预判，谨防疏解“后遗症”？

正确看待“得”与“失”的关系

政府、企业作为推动城市功能疏解的主体，如何解决功能和产业“疏”与“留”的困惑？城市决策部门如何克服“求增长”的情结和“舍不得”的纠结？这是在非首都功能疏解实践中因“患得患失”导致的两难选择。

加快不符合首都功能定位产业的调整退出，必然会减少产业存量、财政收入、就业岗位，企业搬迁、停产补贴等政府鼓励性政策的出台，也会进一步增加财政支出负担。这些都是导致经济潜在增速下滑的不稳定因素。疏解带来的收入减少、支出增加，是北京的“失”。但这种“失”换来的是体制活力和改革效益的释放，生态环境、民生和国际形象的改善，城市宜居品质的提高。长期看，既有利于京津冀协同发展，又有利于北京的可持续发展。同时，首都“首善之区”地位特殊，非首都功能疏解示范性强，也对探索人口经济密集地区经济、社会、文化、公共服务等多方面国家现代化治理体系意义重大，这些都是北京的“得”。“失”和“得”间如何权衡，关系到各层面疏解工作能否稳妥、有序、可持续推进，取决于短期内执行层共识的达成、传统观念的革新、政绩考核方式的转变等一系列配套改革能否跟进，要求政府和企业之间、功能疏解地和承接地之间相互配合、加强对接、形成合力。

综合协调“增量”与“存量”的关系

功能疏解的重点和难点是存量疏解，疏解的政策效应体现于以增量控制带存量疏解的过程。

创新以规划统筹城市存量管理的制度设计。城市管理模式变革的关键是，推动制度设计成为城市存量规划的工具，实现规划管理由技术治理层面向体制管理层面转轨。相较于严控增量，疏解存量亟需改变的是当前传统空间规划管理的理念和机制。当既有资源产权的“锁定”效应发生，存量空间的更新只能通过产权转移来实现，因此，现实中存量的退出一定是基于产权的讨价还价。但长期惯用的大扩张、大建设的增量管理手段（即扩张性规划）在向存量规划的转变过程中，传统城乡规划没有提供足够的理论和方法储备，制约了存量规划的操作空间。城市存量管理问题的表面是规划失效，实际则是制度缺位。长期以来，我国城市规划、土地规划一直充当资源配置“指挥棒”的角色，基于图纸判断和“刚性”指标发挥技术治理层面的功用，相对于现实城市发展的规模、方向、功能始终处于不断的变化中，“刚性”规划不得不屡屡让位。随着产权形态越来越复杂，制度基因也就随之植入，制度设定就是要将规则和变更的规则变为有价值的工具，谁能更好地设计制度，谁就会在存量管理中获得发言权。

同步推进产业调整疏解三个目录设计。非首都功能的产业调整疏解应做好三个目录并行推进，即增量产业禁限目录、存量产业淘汰目录、“高精尖”产业发展目录，借疏解实现经济结构优化、助推产业转型升级。《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014年版、2015年版）》采取行业清单模式，对非首都功能的产业“增量”做了明确限制，其严格执行保证了产业增量部分“优中选精”，但不涉及现有存量产业。目前，许多部门对存量调整存在多种顾虑和畏难情绪，特别是对医疗教育资源和行政资源的存量调整。淘汰退出产业（落后产能、“三高”型）的存量清单管理对后续疏解政策和配套政策跟进具有重要的参考价值及导向作用，应加快推进制定，以改变当前碎片化的、以零散企业为主体的疏解模式。

妥善处理“疏解”与“统筹”的关系

非首都功能疏解不仅仅是“疏解”，更要做好“统筹”。统筹市域和区域两个空间、政府和市场两股力量，寻求城市地区整体协调发展，进一步提升城市功能、国际竞争力和区域影响力。

做好市域和区域两级统筹。首先要做好市域一级统筹。产业疏解在空间上要逐层外溢，要在新的城市战略定位下认真研究各区县的功能定位和产业分工问题，解决好“协同什么、承接什么、疏解什么、发展什么”的问题，着力做好区县间产业转移和对接的政策机制设计。其次要做好京津冀区域一级统筹。现代城市功能的区域一体化表现为基于产业分工的区域城市群功能体系的发展完善，从而实现各城市间功能互补和区域整体功能的综合化。津冀是非首都功能疏解的重要承载区，产业发展面临调整、承接、整体提升等多重任务，为区域协同发展提供了内在动力；区域融合能够让北京的产业与周围腹地城市形成有机的研发、设计、生产、销售的产业链环，在更大的京津冀范围内寻求发展空间，也为加快北京产业的转型升级和优化布局提供了重要机遇。

推动市场疏解与政府统筹并举。疏解非首都功能中“政府引导与市场机制相结合”是基本原则。一方面，应着力完善市场机制，充分发挥市场机制在疏解非首都功能中的决定性作用；另一方面，政府主导的行政力量应在破解制约市场要素自由流动的传统政策方面做文章，着力制定与城市战略定位相适应的政策机制，包括重点领域的公共投资政策、财税和金融领域的激励政策、区域补偿和转移支付政策等，建立北京与周边地区协同疏解城市功能的长效机制。应当严格限定政府主导的范围和时限。需认清，政府不是非首都功能疏解的主体，虽然在疏解的起步阶段，仍需暂时发挥政府“有形之手”的主导作用，但政府此时的主导是为今后市场的主导创造条件；在中期和远期阶段，应考虑政府如何变“主导”为“引导”、行政手段如何淡出、经济手段如何接力行政手段等问题。

（作者单位：中共北京市委党校经济学部）

责任编辑：魏晔玲