低空开放下我国通用航空经济发展研究

易晓英

低空开放下我国通用航空经济发展研究

易晓英

近年来随着我国经济持续发展，通用航空需求迅猛增长，我国通用航空经济发展迎来了难得的机遇。在前不久刚结束的国务院常务会议中明确指出，要扩大低空开放，鼓励参与建设通用机场，促进通用航空业经济发展。论文在此背景下，拟以低空开放对通用航空经济的影响为切入点提出相应的对策并进行研究和探讨，以期为通用航空的发展提出可行性建议。

低空开放 通用航空 经济发展

随着经济的发展，我国的航空事业也在不断地发展和进步，我国的航空事业已经是仅次于美国，号称第二航空大国。但是我国与美国、加拿大、巴西等国相比，仍存在巨大差距。我国为了尽快从航空大国成为像美国那样的航空强国，也做出了诸多努力。而随着对通用航空的需求也在不断地提高，现有空域不能满足发展的需求，所以进行低空开放也是一种必然的趋势。

一、通用航空内涵及空域划分现状

根据国际民航组织规定，通用航空是指利用航空器从事除商业航班飞行以外的所有民用航空活动。其范围涉及十分广泛，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

而空域，是国家资源，空域管理与使用是面向公众的公共服务，空域应得到合理、充分和有效的利用。国际民航组织制定了空域分类标准，将空中交通服务空域分为A、B、C、D、E、F、G七个基本类型。从A类到G类空域，逐步放松对目视飞行的限制。

目前我国空域划设分为高空管制区、中低空管制区、进近（终端）管制区和塔台管制区，也称为A、B、C、D四类空域。

A类空域高度为6600米（含）以上空间，空间内仅允许航空器按照仪表飞行规则飞行，对所有飞行中的航空器提供空中交通管制服务，并在航空器之间配备间隔。

B类空域高度为6600米（不含）以下最低高度层以上的空间，内允许航空器按照仪表飞行规则飞行或者按照目视飞行规则飞行，对所有飞行中的航空器提供空中交通管制服务，并在航空器之间配备间隔。

C类空域通常设置在一个或几个机场附近的航路汇合处，也是中低空管制区与塔台管制区的连接部分。其高度为6000米（含）以下最低高度层以上，水平范围通常以机场基准点为中心半径50公里或走廊进出口以内的除机场塔台管制范围以外的空间。

D类空域通常包括起飞航线、第一等待高度层及其以下、地球表面以上的空间和机场机动区。

其中低空空域通常是指真高1000米（含）以下的空间范围。目前分为管制空域、监视空域和报告空域三类。

表1 三类空域对比表

二、低空开放下通用航空经济的发展瓶颈分析

低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，像国土资源、海洋资源一样，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。由于我国国情的特殊性，使得国内低空空域管理相比欧美等发达国尚处在初级阶段。早在2010年，国家就出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，为低空空域管理改革划定了路线图，制定了时间表。然而改革推进已过5年，但受制于低空空域制度不健全、低空空域划分不合理、通航基础设施保障严重滞后及通航人才资源匮乏等问题，我国通航产业发展仍较为缓慢。

（一）通用航空法律法规不健全

近年来，我国出台了一系列通用航空市场准入、运行标准以及外商投资通用航空业等方面的法规、规章，算是初步建立了通用航空法规体系。但是这些法规、规章离为通用航空业构建完整、健全的法律法规体系还尚有一段距离。我国通用航空法律制度主要是由国家立法、行政法规、民航规章3个层次构成，这3个层次都存在一定的问题。在国家立法层面，我国现有调整通用航空的立法只有民用航空法，而且其中仅以第十章共6条的形式规范通用航空活动，明显缺乏针对性和时效性。其次，民航法中针对于通用航空的专章，限于当时通用航空的发展程度和社会条件，并没有对通用航空及其活动作出详细规定，内容过于笼统，无法为通用航空法规制定提供科学的指引。并且我国通用航空立法位阶低，只有民航法中有6条规定，内容少且规定过于原则，缺乏类似通用航空法、通用航空产业租赁发等高层次立法。这些问题都在某种程度上制约了通用航空在实践中的飞行操作无法顺利进行，这也就阻碍了通用航空经济的平稳发展。

（二）低空空域管理体制不完善

我国现行空域管理体制是在国家空管委的领导协调下，军航主导，民航参与的模式。也就是说我国领空大部分都属军管，留给民用航空使用的空域有限，一般能使用的航路、航线和民用机场附近空域仅占总空域的10%～20%，更别提通航了。而对于目前非常有限的由民航管理的空域，控制得也非常严格，私人飞机只能在有限的民航航路上申请飞行，使得私人飞机想翱翔于低空空域飞行是几乎不可能实现，这使得通用飞行失去了一大块发展的市场和机遇，可见有关低空空域管理体制的不完善严重阻碍了通用航空经济的发展。

（三）通用航空产业投资门槛高回报周期长

通用航空作为我国经济发展的朝阳产业，具有广阔的发展前景。但是出于发展初期的通用航空产业的硬件配套设施相比发达国家严重不足，这也是制约我国通用航空经济发展的重要因素之一。众所周知，通用航空产业对于相关基础设施的依赖性很强。其大致包括通用航空机场、航空器械制造、大型通讯指挥设备、驾驶员培训机构等，而这些投资都数额巨大。成立一家通用航空公司动辄就要上百万甚至上千万的投资，可见投资门槛之高。而且如果没有一定的资源、形成一定的规模，公司在短期内是难以实现盈利的。从现实市场价格看，目前购得一架普通通用航空飞机至少需要200万元，而培养一名飞行员最少也要投资60万元，即使一家通用航空公司只有2名飞行员，以上所述投资也不是个小数目。即便成立了通用航空公司，但由于公司运营成本较高，后续投资也成为众多民营企业望而却步的原因。作为湖南省内通用航空公司发展的先驱，湖南长沙的华星通用航空有限公司为例，注册于2012年，注册资本5050万元，是湖南省内首家取得《通用航空经营许可证》的民营通用航空企业，其首飞的两架EC120B直升机是花费4000余万元从欧洲购得。经过近几年的发展，还仅是能维持日常运营。

我国国土面积虽然与美国、巴西、加拿大等国相当，但航空器的数量却相差较大。充分宣传通用航空作为朝阳产业的潜在商业价值，鼓励有需求的企业参股购买通用航空器，积极引导地方政府参与通用航空运营，对于完善航空器的配套有非常积极的意义。通过地方政府、企业、个人的不断参与，通用航空在硬件方面的产业和资金配套一定能不断完善。

相比航空器，通用机场和起降点的配套难度相对更大。航空器可以直接从国外购置，而通用机场和起降点受政策环境和土地资源等约束影响，可选择性较小。在简政放权的整体政策环境条件下，通用机场的审批权限已下放至省级政府，但通用机场审批管理主体的具体权责和审批流程还需要进一步明确，以确定通用航空的发展预期。通用航空其他硬件配套设施，如通信系统、导航系统和维修系统等，也应随着航空器和通用机场的发展相应进行完善。

（四）通航人才资源匮乏

随着我国航空经济的持续发展，低空空域改革的不断推进，我国通用航空的春天即将来临，而相关航空专业人才的缺乏是制约我国通用航空发展最重要的瓶颈之一。根据相关数据得知，截至2015年底，我国通用航空机队在册总数为2127架。相比2014年，2015年新增175架、同比增长8.9%。而截至2015年底，我国民航驾驶员有效执照总数为45523本，同比增长14.1%。但其中非121部运输航空和141部飞行学校的持照中国籍飞行员数量为3663名（含运动航空器和私用驾驶员）。按行业水平推算，飞机与飞行员数量配比为1∶2，应有4254名飞行员；飞机与机务配比为1∶3，应有6381名机务；飞机与航务配比为1∶0.8，应有1702名航务；飞机与保障人员（特指民航局授予执照的机场运营、通信、气象、签派等专业人员）配比为1∶0.5，应有保障人员1064名。但事实上，我国通航各专业人员均达不到标准，人机比明显不足，其他专业技术人员严重匮乏。从上述数据可知，仅飞行员一类人员就有着近千人的缺口。

而由于各种人才的短缺，近年来我国众多新筹建和正在筹建的通用航空企业运作都面临困难。其中大概有3/4因为相关机务维修人员人才引进或培养困难，而影响了筹建工作和运行安全。再加之有些优秀人才培养后又往往由于待遇等各种原因流向各大民航公司，这使得我国通用航空产业人才短缺的问题雪上加霜，严重影响了我国通航航空经济的健康发展。

表2 中国民航驾驶员执照分类统计表

（五）飞行任务审批程序繁琐

“离地三尺要审批”，这是目前中国通用航空的飞行现状。多年以来，我国的许多通用航空企业一直被复杂的审批程序和繁多的审批材料困扰。按照流程不管什么性质的通航飞行，要起飞必须提前申请和审批，一般要经过空军、空管局、机场等各个环节的审批和协调，这造成单区域飞行至少要提前5至7个工作日申报，跨区域飞行更是至少要提前12至14个工作日。这常常使得私人飞机拥有者要么望而却步，要么黑飞。而黑飞带来的不仅是无序，更重要的是飞行安全无法得到保障。而欧美发达国家低空空域是完全开放的，除了涉及国家安全的很小部分地区被列入禁区外，通用飞机可以在这些国家自由飞行。其对通用航空飞行任务施行的是报备制，即将飞行任务和计划提前若干小时，例如美国为提前半小时，通过各种方式报知航空当局，在没有特殊情况下，自行准备，到点起飞即可。相比之下，我国长期以来实行的严苛飞行任务审批制度，犹如套在通用航空脖子上的绳索，牢牢掌控着通用航空的呼吸。

三、低空开放下我国通航经济发展对策

社会各界对于如何做好低空空域开放的工作关注度很高，都认定通用航空产业的春天即将来临。但我国通航客观上还是存在着诸多的问题，针对前文所指出的几个主要问题，提出以下几点意见和对策。

（一）建立相对完善的通用航空法律法规

我国通航产业与通用航空发达国家级特别是与美国、巴西相比，法律体系十分粗糙，在很多方面都不完善。面对一方面是广阔的市场前景和迫切涌入的大量产业资本，一方面是支离破碎相互脱节的产业法律政策环境，国内通用航空产业要想脱离这种两难局面，当务之急是要抓好顶层设计，完善航空行业的法律法规建设，建立起一套以法律为核心，由行政法规、行业规章、实施细则、产业政策和地方法规共同组成的法律法规体系。因为，健全的法规制度是实现通航产业经济平稳有序发展的前提和基础。要将通用航空所需的规则和要求，分层、分类、分项地纳入到通用航空法律制度中。首先在国家层面上，修改《民航法》，完善通航立法，进行民航行政法规规章的立改废，适应、引导通航的发展。其次，加强通用航空行政法规的相关修改。我国目前主要是《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管理条例》两部通航相关行政法规，上述法规对于通用航空产业经济发展仍然停留在原则层面，应明确保障措施、完善相关实施细则，确定明确指导性意见以引导地方性通航政策法规体系的建设。

（二）建立健全适用的低空空域管理体制

毋庸置疑，空域限制是影响通用航空经济发展的重要因素之一，而针对于我国现行的“军管民用”空域管理制度，通用航空想要高效快速的发展起来是很困难的，而空域结构划分是否合理是直接影响到空域使用效率。而我国空域现行的由国家空管委统一领导，航路内由民航提供管制指挥，航路外由郡航负责管制指挥的空域模式无法满足通用航空空域使用灵活多样的要求。在今年有望近期出台的《低空空域管理使用规定》的基础上，在开放的低空空域（监视空域、报告空域）范围内，应首先建立统一由民航主导的包括任务审批、计划申报等的管理体制。另一方面，迅速推进国家空管委低空飞行服务站的试点工作，适时推广，建成先进的低空监控系统，对低空飞行实施有效监控，保障飞行安全以及空域的充分利用。其次还要建立便捷高效的运行管理机制，为通用航空用户提供自主运行、自负责任的运行管理模式。简化和改进飞行计划申报程序，及时发布低空低空空域使用情况，提高低空空域运行管理和服务效率。

（三）加强政府投资引导，完善硬件设施

作为我国经济发展的朝阳产业，通用航空产业一直备受社会各界关注和青睐，近几年，政府也高度重视通用航空的发展，并陆续出台多项指导性文件，以实际行动着力推进通用航空产业的发展。例如于前不久发改委召开贯彻落实促进通用航空业发展指导意见电视电话会议，部署贯彻落实《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》中明确指出，鼓励和引导社会资本投资通用航空产业，促进通用航空产业发展。而完善通用航空硬件配套是通用航空发展的基础，只有当航空器、机场等设施满足了相应条件，通用航空才能实现安全生产，并有效服务国民经济的发展。

其中尤其是要加大对通用航空机场的建设，这是解决通用航空活动“无地可落”局面的首要因素。政府要加大扶持力度，响应简政放权的号召，可以规划按照机场类别不同制定机场建设标准和审批程序，减少行政审批，简化审批程序。其次还应加大对通用机场建设的政府补贴力度，给予机场建设实质性的支持的同时，还应引导和鼓励社会资本进入通航领域。

（四）加强通航专业人才培养

与目前我国通用航空事业正处于一个快速发展阶段不同的是，我国的通航专业人才培养及培养方式研究才刚起步不久，导致我国通航专业人才不论是从数量上还是质量上都明显不足。事实上，通用航空的人才培养是个系统工程，其健康发展需要政府部门、专业院校、同行企业以及社会公众的共同努力，我们应该建立一个自上而下的通用航空专业人才培养体系。首先从政府层面，应积极制定产业发展战略和相关政策，有意识的引导通用航空产业经济的稳健起飞。同时还要合理规划本科及大专院校的专业设置，通过行政干预和市场就业的双重手段促使学校重视通航人才的培养。企业层面，应结合业务操作实践，进一步明确市场急需的通航人才类型、素质、能力等要求。除了自行培养外，还可以与大专院校开展人才定向培养合作，例如开设订单班等方式满足企业自身人才需求。社会层面，应由中国通航发展息息相关的社会各界人士通力合作，加强舆论引导，普及通航知识，营造通航文化氛围，提高大众对通航的兴趣。

（五）简化通航飞行审批手续

由于现行的“军官民用”空域管理制度，我国通用航空飞行任务一直都是施行严格的审批制度，虽然近年来社会各界多次提出要简化通航飞行任务审批程序，让通航真正实现“想飞就飞”的梦想。可喜的是，这一问题随着政府对通用航空产业的推进，引起了一定程度的重视，也出台了相关的政策或政策性文件，例如国家民航局网站发布了《通用航空飞行管制条例》、《通用航空飞行任务审批与管理规定》等都为解决通用航空飞行审批程序繁杂做出了努力，使其具有一定的可操作性。但自《通用航空飞行任务审批与管理规定》颁布至今三年时间过去，通航飞行任务审批手续并没有出现社会各界所期望的结果，通航人“想飞就飞”的梦想依然至今难以实现。

因此，落实简化通用航空飞行任务审批手续也是迫在眉睫。虽然有《通用航空飞行管制条例》、《通用航空飞行任务审批与管理规定》等政策和政策性法规的先后颁布，但有诸多环节存在规定模糊地带，在具体执行过程中依然模棱两可，需要进一步地细化相关条例规定。除了体制机制要捋顺，加快推进已经颁布的政策和政策性法规的完善和落实，还应尽快增设通航专门机构，专司通航发展，专谋通航繁荣大计，以满足通航快速发展需要。

四、结束语

发展通用航空事业是国家经济跃升、打造航空大国的重要途径，发展通航产业是我国建设航空强国的重要推手，是航空工业实现军民融合式发展的重要途径，也是国家综合交通运输和应急救援体系建设的迫切需要。国内外经验表明，没有强大的通用航空，就没有强大的航空工业;不是通用航空强国，就不可能是航空工业强国。但我国低空空域开放程度和与之相关的系列问题，制约了通用航空产业的健康快速发展，我们首先要充分认识并正确对待通用航空产业经济在发展过程中存在的问题，要积极地借鉴其他发达国家在通用航空方面的经验。相信经过社会各界的努力，通用航空必然会释放其特有的吸引力，不仅能促进航空运输的结构优化，而且能够有效支撑相关产业链的发展，最终成为国民经济的重要产业。

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Research on the Impact of Low Altitude Opening to the Development of General Aviation Economy in China

YI Xiao-ying
Changsha Aeronautical Vocational and Technical College,Changsha 410124

In recent years,with the development of China's economy,the economy of general aviation embraces great opportunities.Shortly before,the executive meeting of the State Council pointed out that we should expand the opening of low altitude,encourage building general airports and promote the development of general aviation economy.Based on such background,this paper aims to discuss and research the influence of low altitude opening on the general aviation economy,put forward the corresponding development countermeasures,and hopes to provide some feasible suggestions for the development of general aviation.

Low and Opening Up,General Aviation,Economic Development

F272

A

长沙航空职业技术学院院级课题《低空开放背景下的通用航空航务技术人才培养模式研究》,课题编号：YC1601

易晓英，女，长沙人，长沙航空职业技术学院教师，研究方向：通航航务经济发展；湖南长沙，410124