《安全生产法》立法理念的转变及其特点

卢芳华，唐君琼

(华北科技学院 人文社会科学学院，北京 东燕郊 101601)

《安全生产法》立法理念的转变及其特点

卢芳华，唐君琼

(华北科技学院 人文社会科学学院，北京 东燕郊 101601)

《安全生产法》是中国一部全面规范安全生产的基本大法，运行10余年后于2014年进行大幅度修订。从新法内容看，立法理念有了很大程度的转变和创新，充分体现以人为本、安全与生产并重、安全生产与经济社会和谐发展的价值取向。认识与理解新法的价值取向，有助于更好地贯彻新法精神并严格执法。

安全生产法；立法理念；修订；转变

0 引言

安全生产法律体系是确保安全生产监管体系有效运行的一系列法律法规的总称，是政府安全生产监管机构实施监督与指导业务的重要前提与基础，也是企业落实安全生产主体责任的最低要求与衡量标准。《安全生产法》是我国第一部也是最重要的全面规范安全生产的专门法律，在安全生产法律体系中占有极其重要的地位。2014年8月31日，新安全生产法(下称新法)公布实施，从条文结构上看，修正后的新《安全生产法》由97条变为114条，增加17条；从修改幅度上看，此次修改涉及70多个条款，是《安全生产法》颁布十余年来所作的一次较为全面的修改。从实质内容上看，新法参考了国际安全生产立法的最新发展趋势，体现了新的立法理念，其重大意义不言而喻。

法的生命在于运行，而立法理念则是任何一项法律的运行起点。新法立法理念的创新是此次修改的一大亮点。所谓立法理念，一般是指为立法活动的目标实现提供基础、途径和保障的一系列价值取向和观念。它涵盖了立法者对一项法律的思想认识、价值观和信念、意识理性、基本理论，不仅体现了人们对立法现象的认识，也体现了人们对立法本质的把握。[1]就立法理念而言，新的《安全生产法》第一条将其表述为：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”，较为妥善地平衡了安全与经济发展、安全与社会发展、安全与人权、安全管理和安全监督的关系。”凸显立法理念进步与创新，具体说，新法立法理念的转变有如下特点：

1 理顺生产经营主体责任制与行政机关督办制的关系

新法第一条第1款将“加强安全生产监督管理”，修改为“加强安全生产工作”，这一修改目的在于理顺生产经营主体责任制与行政机关督办制的关系，体现立法者对“安全生产法”总体定位认识上的提高。生产经营单位的主体责任制和行政机关监管是安全生产的两个重要手段。“安全生产监督管理”主要是指行政机关对企业生产活动的监督管理，旧法强调“加强安全生产监督管理”使旧法更多的从政府监督作用的角度进行制度设计，更多地依赖于行政处罚这一行政性治理手段，以期保障安全生产，对广大劳动者获得安全与卫生条件的权利的关注不够，修订后的《新法》用“加强安全生产工作”代替“加强安全生产监督管理”，表明新法在立法理念上更关注对安全生产工作加以全方位规制，这其中就包括对安全生产相关的各方主体权利义务的设定和工作规则的制定，更为强调生产经营主体责任的重要性，体现了立法理念的进步。

1.1 单一性安全监管转变为综合性安全生产工作

新法第1条将“为了加强安全生产监督管理”改为“为了加强安全生产工作”，这一修改体现安全生产工作的全局性。“安全生产工作”包括“监督管理”工作，也包括其他更多的工作内涵。从新法内容综合性上看，不再仅仅局限于加强监督管理，而是着眼于整个安全生产工作，除规定安全监管外，还包括生产经营单位的安全保障、从业人员的安全权利义务、生产安全事故应急救援和调查处理等重要内容，为其各方面提供法律依据，考虑得更为全面，这一修改不但符合实际需要，而且与安全生产法的综合性、基础性法律的定位十分相称。

1.2 落实单位的主体责任是安全生产工作的根本

从以往安全生产实践可以发现，一些重特大事故发生的主要原因在于生产主体安全责任缺位。[2]为此，新法第三条将“发挥生产经营单位安全生产管理机构和安全生产管理人员的作用”作为一项重要内容，对生产经营单位主体责任做出明确规定，第一，明确生产经营单位应提供安全生产技术和管理服务，保证安全生产的责任应由生产经营单位负责；第二，明确生产经营单位的安全生产责任制内容，责其建立相应机制，加强责任制，行政机关对落实情况加以监督考核；第三，明确生产经营单位的安全生产管理机构及其人员的7项职责；第四，规定某些涉危建设项目竣工投产或使用前，由建设单位负责组织验收安全设施。这一修改将生产经营单位责任定位为安全生产的“主体责任”，是安全生产工作的核心要素和基本重心。

1.3 政府部门的安全监管是安全生产工作的关键

政府在安全生产方面的监管作用是关键。[3]它以国家强制力为后盾，保证安全生产法律、法规以及相关标准得到切实遵守，及时查处、纠正安全生产违法行为，消除事故除患，这是保障安全生产不可或缺的重要方面。

新法在政府行政监管方式上作出了以下六方面创新：第一，规定安全生产规划的监管制度。国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。这一规定有利于安全生产规划和城乡规划、其他规划相衔接，促进经济和社会协调发展。第二，参照安委会的职责，要求国务院和地方各级人民政府建立健全协调机制。现行《安全生产法》规定国务院和地方各级人民政府协调安监部门、建设部门、发展部门、市政部门之间的工作，但这种协调机制不具有常态化的特征，效果不好。新法要求建立协调机制，解决安全生产监管中协调机制存在的问题。第三，实行了信用管理。2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》即有信用管理的设计，安监部门应当把严重安全隐患或者发生安全生产事故的单位有关事故的风险和信息提交给可以约束它的部门，如国土部门、投资部门、证券部门、行业主管部门，通过信用管理模式，有利于发挥公民和企业守法的自觉性，使强制守法变成自觉守法。第四，精简审批基础，优化管理流程和方法。最近两年，国务院精简取消了一些安全生产行政许可，减轻了企业负担，如把取消“三同时”验收和审批，改成企业依照法规自组验收并对结果负责。第五，发挥地方政府的作用，对一些应该淘汰的落后的设备或工艺，授权省一级的人民政府发布自己的淘汰名录。第六，规定了分类分级监管体制和年度监督检查计划机制。

以上修改理顺生产经营主体责任制与行政机关督办制的关系，强化生产经营主体在保障安全生产活动中的主体地位，明确了政府监督的监管职能，将《安全生产法》从管理法或监管法变成了一个全方位的工作法。

2 新法摆正安全与生产的关系：树立安全发展的新理念

“安全生产”一词中所讲的安全( 包括个人与社会安全) 是社会主体得以享受其他价值( 如生命、财产、自由、和平等价值) 的一个重要条件。“生产”是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。“安全第一，还是生产第一”讨论的实质是“以人为本，还是以生产为本”的问题。2002年《安全生产法》在立法理念中强调防止和减少安全生产事故的目的是保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，以至片面地追求经济发展或经济增长而忽视安全生产的现象时有发生，新法在立法理念上的进步摆正了安全与生产的关系，是我党安全发展理念和科学发展观的必然要求。

2.1 新法克服原条款中重经济发展轻安全发展的问题

2002年《安全生产法》在立法理念中强调防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，但抓安全生产的目标却是促进企业生产和经济发展，以至片面地追求经济发展或经济增长而忽视安全生产的现象时有发生。新法在第三条增加了“安全第一”的立法理念，就是要坚持人民群众的生命财产安全特别是生命安全高于一切，在处理保证安全与发展生产关系的问题上，把安全生产作为一条不可逾越的“红线”，把人民群众的生命财产安全放在首位，坚决做到生产必须安全、不安全不生产，坚决不要“带血的GDP”。

2.2 新法强调以安全生产为第一要务

安全与生产是辩证统一的，安全是长远利益，是人类的基本需要，为生产得以顺利进行提供基本前提和重要条件，是社会主体保障生命、财产、自由和平等的重要条件；生产是眼前利益，为安全提供物质基础与技术支持；长远利益和眼前利益是辩证统一的；新法第一条将“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故的目的定位为保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展；新法第三条在原有安全生产管理的基本方针上，增加了“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一”的内容，从这些增加的内容看，新法的立法宗旨强调“安全生产”为第一要务，以安全生产为出发点，从制度、体制、机制方面设计出防止和减少生产安全事故特别是重特大事故的措施和办法，必将在实践中使事故发生率和造成伤亡人数不断下降。

2.3 新法强调安全生产是经济社会可持续发展的前提和抓手

安全生产是经济持续健康发展的基本前提，是促进经济转型升级的重要抓手。在实践中，经济发展必须安全地发展，只有将安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进，才能实现安全与速度、质量、效益相统一，实现安全生产与经济社会协调发展。新法第一条第一款中增加了“促进经济社会持续健康发展”立法目的，将立法的终极目的表述为“促进经济社会持续健康发展”，与原法相比具有质的飞跃。安全生产法的调整对象为劳动者及相关社会主体在生命健康保护过程中形成的社会关系，对劳动者及相关社会主体生命和健康的保护比经济效益重要得多，新法立法理念的调整顾及到人的健康发展具有重要的现实意义，但遗憾的是新法在保障人民群众生命安全方面还是沿用了旧法的规定，未将预防和控制职业危害，保护劳动者职业健康纳入立法目的，致使劳动者职业安全卫生权继续处于缺失的状态。

3 新法首阐安全与社会的关系：从经济发展转向经济社会协调发展

新法第一条将其中的“促进经济发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”，赋予安全生产“促进社会发展”的价值追求，在立法目的上首次展现经济社会协调、持续、健康发展的理念。

3.1 新法凸显促进社会发展的价值追求

价值取向是指人们价值思维和价值选择的方向性，它表示人们价值思维的规律性及其趋势。旧法的价值取向侧重于经济性，缺乏社会性，偏向从经济发展角度抓安全，以人为本、以社会发展为纲的终极关怀理念较弱。[4]本次修改将立法的终极目的表述为“促进经济社会持续健康发展”，与原法相比，新法具有质的飞跃。

3.2 促进社会发展的价值追求充分反映执政党的新理念

中共十六大以来，执政党的历次重要报告均将安全生产作为社会建设、社会管理或社会治理部分的重要内容加以论述。中共十六届五中全会把“安全发展”理念正式写入了“十一五”规划建议；十六届六中全会把“坚持和推动安全发展”纳入构建社会主义和谐社会的总体布局；十七大进一步强调，坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故；十七届三中全会强调，能不能实现安全发展，是对我们党执政能力的重大考验。从“安全生产”到“安全发展”，到“安全发展理念”进而明确为“安全发展战略”，是新时期中央关于安全生产客观规律的科学认识和准确把握，充分体现高层“以人为本、保障民生”的执政理念，体现安全与经济社会发展一体运行的现实要求。

3.3 促进社会发展的价值追求重申安全生产工作的重要位置

安全生产不仅是经济问题，更是社会问题；重特大事故频发，不仅严重影响经济发展进程，也严重干扰社会和谐稳定大局。[5]因此，新法将安全生产工作放在社会经济发展的整体格局中，进一步表明安全生产工作的重要位置。

4 凸显以人为本：摆正人权与安全生产的关系

对于职业从业者而言，安全生产是职业安全权问题，归根结底是人的生命安全，包括身体安全、心理安全和权利安全等基本内涵；职业安全权是人权的重要组成部分，[6]新法第三条在原有提法基础上增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定，鲜明地体现了民本性、民生性、人权价值的特点。

4.1 新法强调人是安全生产的首要因素

新法以人为本的理念强调把保障人的生命和财产安全作为安全生产的根本出发点和落脚点，把人的安全作为安全生产的首要因素。强调以人为本，就是要在推进安全生产的过程中，既要“见物”，更要“见人”，既要重视经济生产发展和物质财富的增加，更要关注社会公平正义，关注人的安全价值、安全权益和安全权利[7]。

4.2 新法理念强调安全生产中人的主体能动性

在安全生产实践中人的主体能动性有两方面的表现，一方面，安全工作需要依靠广大员工群众的积极配合，需要员工群众承担遵章守纪、按章操作等义务，否则，不可能真正做好安全生产工作，这也是安全生产主体性的重要体现。另一方面，员工是生产经营活动的直接操作者，安全生产首先涉及员工的人身安全；[8]因而保障员工对安全生产工作的知情权、表达权、参与权、监督权，既是基层民主的重要组成部分和现代企业制度的要求，也有利于充分调动员工的积极性和主动性，发挥其主人翁作用。

4.3 安全生产以人为本是科学发展和安全发展的题中之义

中共十六大以来，我党明确提出贯彻落实以人为本的科学发展观，坚持立党为公、执政为民的崇高执政理念，把安全生产纳入全面建成小康社会和全面深化改革的总体布局，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，作出一系列决策部署，提出“红线意识”等，从坚持安全发展理念、健全完善责任体系、强化企业主体责任、改进安全监督检查、深刻吸取事故教训、加强隐患治理和安全防范等方面，对安全生产工作提出了明确要求。新法提出安全生产工作“以人为本”的理念，充分体现了近年来主要中央领导强调的坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条“红线”的意识，牢固树立以人为本、生命至上的理念，正确处理了重大险情和事故应急救援中“保财产”还是“保人命”问题，具有重大意义。

新法立法理念的创新和转变，清晰地厘清了政府与企业的关系，理顺了生产经营单位的主体责任制与政府行政监管的督办制关系，改变了以往重视经济生产安全保障、轻视人的生命安全保障的错误倾向，摆正了安全与生产、安全生产与经济社会的关系，使人本性、人权价值、公平正义得到应有的体现，为如何加强安全生产管理指明了方向，为安全生产主体架构的设计勾勒出主线，为完善国家治理体系和治理能力现代化做了重要的基础性工作，实现了《安全生产法》规范的理性目标。

[1] 刘军平. 中国法治进程中的立法理念刍论[J].政法论丛，2005(3)：28-33.

[2] 刘超捷，李明霞. 新《安全生产法》立法目的评析[J].学海，2014(5)：184-189.

[3] 崔卓兰，宋慧宇. 我国安全生产法独立性和体系化之探讨[J].社会科学战线，2008(5)：157-164.

[4] 郭捷. 论劳动者职业安全权及其法律保护[J].法学家，2007(2)：9-14.

[5] 卢芳华. 职业安全权保护制度的人权法审视[A]//安全生产基础理论新发展[C].世界图文出版公司：谢宏，2015：427-434.

[6] 卢芳华，颜烨. 中国劳动生产安全法治现代化的社会评价[J].华北科技学院学报，2015(5)：77-84.

[7] 颜烨.安全社会学(第二版)[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[8] 陶爱萍. 论安全生产法的价值取向[J].生产力研究，2007，21：73-74.

Character and Renewing of the Legislative Philosophy of Law of the PRC on Work Safety

LU Fang-hua, TANG Jun-qiong

(NorthChinaInstituteofScienceandTechnology,Yanjiao, 101601,China)

Law of Work Safety is the nation's basic law for work safety, which was amended on a large scale in 2014 after it has been adopted for more than 10 years. From the contents of new law, legislative ideas have been largely innovated and changed , which fully embodies values of people oriented , with equal attention to both safety and work, harmonious development between work safety and economy & society. Therefore, understanding and knowing legislative philosophy of the new law contributes to better carrying out its spirit and enforcing it strictly.

Law of Work Safety；legislative ideas；amendment；change

2016-02-10

河北省社会科学发展研究课题(201603030102)；中央高校基本科研业务费资助(3142015026，3142014008)

卢芳华(1978- )，女，黑龙江鸡西人，博士，华北科技学院人文社会科学学院副教授，研究方向：国际法、安全生产法。E-mail:lufanghua@cass.org.cn

D922

A

1672-7169(2016)03-0116-05