农村留守义务教育学生关爱服务体系研究——以服务型政府为视角

■古桂琴

农村留守义务教育学生关爱服务体系研究
——以服务型政府为视角

■古桂琴

义务教育阶段学生的健康成长，需要良好家庭教育的支撑。然而，农村留守义务教育学生时常陷入家庭教育不足的窘境。构建农村留守义务教育学生关爱服务体系，有着广泛而越来越成熟的社会基础，而服务型政府的创建以及构建农村留守义务教育学生关爱服务体系的多方主体的发展，已为该体系的构建创造了条件，可以从强化农村留守义务教育学生关爱服务体系构建的意识、建立多主体耦合的体系、促进义务教育资源均等化、促成农村富余劳动力就地转移、、凸显学校的育人功能等方面，来着手构建农村留守义务教育学生关爱服务体系。

服务型政府；农村留守学生；关爱服务体系

古桂琴，许昌学院法政学院讲师，河南省高校（豫南）廉政文化中心兼职研究员。（河南许昌 461000）

随着我国城市化进程的持续推进，农村留守义务教育学生已引起社会的持续关注。构建留守义务教育学生关爱服务体系，需要社会多方主体的广泛参与，营造多主体的参与格局。其中，各级政府处于核心地位，由于政府的公共性，其引导并参与留守义务教育学生关爱服务体系的构建是一项义不容辞的责任。留守义务教育学生关爱服务的缺失与当前我国城乡的二元经济体制及政府的社会治理方式均有着较大关系，该问题的有效解决有赖于城乡二元体制的化解及政府自身的变革。构建农村留守义务教育学生关爱服务体系需要整合和利用社会各种资源，而政府是整合社会资源的主体。总之，政府须清醒地认识到构建农村留守学生关爱服务体系的社会价值，也必须充分认识并践行其自身在该体系构建中的基本职责。唯此，留守义务教育学生关爱服务缺失的现象在现实生活中才会越来减少，留守义务教育学生才能健康、快乐地成长和成才。

一、农村留守义务教育学生与分析视角

（一）农村留守义务教育学生

农村留守义务教育学生，泛指我国广大农村地区因为父母外出务工而留守在农村老家的约6至16岁且正在农村学校接受义务教育的学生。农村留守义务教育学生有几个方面明显的特征：首先，年龄特征。农村地区这些留守的义务教育学生年龄约6至16岁，该年龄段的学生正处于义务教育阶段的小学或初中。该阶段正是人生观、价值观和世界观形成的重要时期，但在这一重要的时期，父母的教育和引导却是 “缺位”的。其次，成长环境的特征。这些孩子的父母外出务工，对留守义务教育学生来讲，其在生活、学习、健康、人格发展等方面缺少了父母应有的角色，取而代之的是爷爷奶奶或姥姥姥爷抑或是叔叔伯伯对留守学生的照顾，甚至有些留守学生需要自己照顾自己或者是由年龄大点的孩子来照顾年龄小的孩子。最后，由于缺少有效的关爱及监管，农村留守义务教育学生问题频发。一些农村留守义务教育学生的学习成绩不佳、人身安全受到侵害、行为出现偏差、价值观偏离、人格发展不健全等问题日益凸显。

农村留守义务教育学生关爱服务体系，是由政府、学校、家庭、社会公众、民间组织等众多主体构筑的一个对留守在农村地区就读于小学和初中的学生的关心、爱护和提供服务的体系。在该体系中，政府、学校、家庭、社会公众、民间组织等主体本着关心、爱护和为留守义务教育学生提供服务的目的开展各种活动，以期构筑一个有利于广大农村地区留守学生健康成长和获得长远发展的良好环境。

（二）服务型政府：一个分析视角

服务型政府是针对我国传统计划经济体制下的管制型政府而提出的一种以民本位为理念，以为公民服务为宗旨，向公众及社会高效率提供公共产品和服务的现代政府治理模式。

服务型政府的价值与本质在于为公众提供高效率的服务，从理念上来看，要求政府部门及其工作人员坚持以民为本、社会为本的核心思想，切实将为公众提供公共服务当作开展工作的出发点。［1］政府职能要从“划桨者”转变为“掌舵者”，这需要逐步重新圈定政府职能范围，对政府角色进行再塑，政府要借助自身的公共权力及所能调动的资源，与其他社会治理主体共同构筑起多主体并存的治理格局。［2］（P14-15）政府所提供的公共服务理应受到社会公众的监督。服务型政府强调“顾客至上”，因而作为服务对象的公众和社会就理应成为监督和评判服务有效度的最主要主体。政府是针对社会公众来提供公共服务的，服务提供的质量如何要接受社会公众的监督。因此，需要建立透明且运转顺畅的信息公开及监督制度，把政府所提供的公共服务置于公众的监督之下。政府要引导社会组织参与到公共服务的供给中来。政府的主要职责包含提供各类公共服务，但政府并不是有效地提供公共服务的唯一主体。近些年来，一些社会组织在提供公共产品和公共服务方面发挥着重要的作用，政府应引导各类社会组织在提供公共服务方面发挥各自的优势和作用，从而成为社会治理与善治中的中坚力量。建设服务型政府，需要逐渐破除传统计划经济体制下政府对各类公共事务治理及公共服务供给方面的垄断，以积极的姿态支持和鼓励各类社会组织参与到公共服务的供给和社会事务的处理中来。［3］（P10-15）服务型政府强调与其他社会主体的相互合作。服务型政府自身的价值所在就是为公众服务，为了更好地为公众提供优质的服务，需要强调各级政府与社会中其他治理主体通力合作，旨在于实现政府的良治与善治。相较于以往的管制型政府，服务型政府的服务过程是政府与其他社会治理主体合作，构筑一个多元的网格式主体，从而为社会和公众提供公共产品和服务的过程。［4］（P872-878）

二、当前社会关注农村留守义务教育学生关爱服务体系的缘由

近年来，就我国农村地区留守义务教育学生关爱服务体系的构建工作而言，社会各界从对留守学生单方面的关注走向对构建良好的关爱服务体系的关注。由留守义务教育学生个人的主体性发展到留守义务教育学生这一群体的共同主体性权益的进一步发展，总的趋向是构建良好的农村留守义务教育学生关爱服务体系。［5］

（一）外出务工人员增多导致农村留守义务教育学生持续增加

城镇化的飞速发展、农业技术的进步、农村地区机械化的推进以及农村土地流转的发展，把越来越多的农村劳动力空前地解放出来。农村地区大多数被释放出来的劳动力都选择外出务工，于是父母与孩子之间出现了从未有过如此广度的相互分离。农村地区外出务工人员为务工所在地的经济发展做出了巨大的贡献，但与之相对应的是农村地区人力资源的减少以及留守义务教育学生的增多。

（二）家庭教育的不足，心理健康教育、安全教育缺失等问题凸显

义务教育阶段学生的健康成长和良好发展，需要充足的家庭教育的支撑。然而，农村留守义务教育学生则时常陷入家庭教育不足的窘境。由于工作的压力及城市中生活成本的考量，年轻的父母缺乏履行责任的精神和动力，也缺乏把处于义务教育阶段的孩子带至务工所在地就学的物质条件和财力支持，这些现实和条件的缺乏是家庭教育不足的真实写照。现实中，留守义务教育学生的健康成长和良好发展离不开父母的监护、引导和支持，然而该问题的解决却仍囿于家庭教育的薄弱乃至缺位。父母与孩子长时间的分离导致孩子与父母日渐疏远、孩子成长过程中问题频发等共性问题，这些问题若不能得到有效解决，将会间接或直接地影响到留守义务教育学生的健康成长和良好发展。

（三）公众对政府履行职责的期待

在孩子成长发展的过程中，来自父母的关爱和引导有着不可或缺的作用。留守学生的心理、性格、安全问题越多，成长过程中就越容易出现复杂的状况，处理起来难度就会越大。尽管如此，无论构建农村留守学生关爱服务体系的难度有多大，以政府、学校、民间组织、社会、家庭为主的多方主体都需要去面对，并且普通公众通常也会对掌握着最重要公共资源的政府充满期待。各级政府要了解留守学生之难，不负众望，整合、调动多方资源，全力以赴。然而，各级政府在处理各种公共事务中是需要付出相应的成本的，其手中所调动和配置的公共资源也是比较有限的。在我国广大的农村地区，公共事务大量增加但基层政府所握公共资源有限，这不免会让公众对基层政府产生其难以较好地处理各类复杂公共事务并较好履行职责的认识。

（四）农村留守学生关爱服务问题的公共性越来越引起人们的重视

在我国，留守农村地方的义务教育学生关爱和服务事宜被赋予了较为明显的公共性，家庭尤其是父母关爱孩子的私人性被社会公共性逐步消解，来自社会各界尤其是政府职责领域的对农村留守学生的关爱和服务将逐步弥补来自家庭和父母的关爱与教育的缺失。这种貌似属于私人性及家庭性的关爱和服务，实质上将会越来越多地寻求政府、学校、社会、民间组织多方主体的广泛参与。社会多元化的发展及政府财力的增长为各主体参与进来提供了可能和支撑，使得这一问题的社会公共性能量得到进一步更为充分的释放。私人性逐步演化成多方主体参与和关注的社会公共性问题，在政府的主导下，各主体间形成合力，最终构筑起农村地区广大留守义务教育学生的关爱服务体系。

三、构建农村留守义务教育学生关爱服务体系的可行性分析

从现实情况来看，提倡构建农村留守义务教育学生关爱服务体系不是凭空而谈。服务型政府视角下构建农村留守义务教育学生关爱服务体系有着广泛而越来越成熟的社会基础，服务型政府的创建和构建农村留守义务教育学生关爱服务体系的多方主体的发展，已为该体系的构建创造了条件。

（一）从主观意愿来看，农村留守义务教育学生关爱服务体系建立在参与各方积极选择的基础上

农村留守义务教育学生关爱服务体系的建立，得到了相关主体的群起响应。各主体都为农村留守义务教育学生关爱服务体系的建立和发展而积极参与，他们已达成基本共识，认识到不顾其他主体的作用而单靠自身的力量，将难以使该问题得到有效的解决。因此，各主体只有联合起来，走合作之路，构建一个相辅相成的协作网，才能更有效地促进该问题的解决。该关爱体系的形成，完全建立在各方主体主动参与的基础之上，是各主体自愿合作的产物。当然，该体系的形成与发展也离不开各级政府的广泛参与和支持。

（二）从外部关系上看，农村留守义务教育学生关爱服务体系具有开放性和包容性

在参与主体多元化的情势下，各主体之间的合作可以以多种方式来开展，共同的目标把各主体的力量凝聚到一起。农村留守义务教育学生关爱服务体系内可以你中有我、我中有你，各主体作用的发挥能带动整个体系的发展。教育主管部门、学校、家庭、社会、民间组织等各主体日益紧密的合作关系，使得它们彼此认为有必要深化其合作关系。农村留守义务教育学生现实问题的严重性，客观上要求各主体之间是一种包容性较强的合作伙伴关系。该体系的建立，体现了参与者平等合作的理念。

（三）服务型政府的构建为农村留守义务教育学生关爱服务体系构建提供了保障

简单来讲，判断政府行为的有效标准是政府能否做到高效、公平、科学、有效地服务于公众及社会的发展。长期以来，在城乡二元体制下，农村地区留守义务教育学生的增加与社会为解决这一问题所投入资源的不足之间形成了鲜明的对比。由于我国教育资源分配不均、农村教育资源不足以及主要依赖国家指令性计划和行政命令办教育，义务教育阶段学校的办学能动性与自主性较低，在发展上缺乏相应的灵活性。随着服务型政府构建工作的深入推进，农村地区初步形成了一种能对时代变化、学生需求、学生发展做出及时反应和具有活力的局面。

四、服务型政府视角下构建农村留守义务教育学生关爱服务体系的路径

构建农村留守义务教育学生关爱服务体系是当代社会的需求。那么，服务型政府视角下怎样才能有效地构建农村留守义务教育学生关爱服务体系呢？

（一）强化农村留守义务教育学生关爱服务体系构建的意识

意识是行动的先导。在价值取向上，构建农村留守义务教育学生关爱服务体系已成为缩小留守与非留守学生之间差别，实现共同健康发展的重要举措。随着农村地区外出务工人员的增多，无论是家庭还是学校几乎每一个主体都无法拥有足够的资源来独立满足留守义务教育学生关爱服务体系构建的需要。这就需要家庭、学校、政府等主体实现意识的转变，摆脱各自为战的状态，强化农村留守义务教育学生关爱服务体系构建的意识，强调各主体之间权力与资源的共享。在农村留守义务教育学生关爱服务体系构建方面，每个主体都有其独特的功能优势，既受其他主体的影响又需要其他主体的支持与配合。因此，应当强化农村留守义务教育学生关爱服务体系的构建意识，推进区域内各主体关系的整合，以形成各主体间的整合效应。各主体要以积极的态度去思索和实践农村留守义务教育学生关爱服务体系构建的方法和路径，逐步构建并完善农村留守义务教育学生关爱服务体系，确保农村留守义务教育学生的健康成长和良好发展。［6］

（二）主体协同：建立多主体耦合的农村留守义务教育学生关爱服务体系

各主体之间基于各自功能形成相互协调合作的机制，包括搭建各级政府与学校、家庭、公众、民间组织等主体间的协同合作关系。在坚持教育主管部门主导地位的基础上，构建起政府、学校、公众、家庭、民间组织等多元主体的有机结合体系，初步建立政府指导、家庭支撑、公众及民间组织广泛参与的农村留守学生关爱服务体系多元主体运行模式，最终形成农村留守义务教育学生关爱服务体系参与主体多元化、运行管理规范化的格局。基于义务教育的特性，政府应充分履行其职责，建立多主体耦合的农村留守义务教育学生关爱服务体系，完善该体系并对之规范管理，出台各种激励措施，通过多种形式来支持农村及城市地区的中小学校向外出务工人员子女开放，加强各主体在履行职责过程中的监督和管理。

（三)促进义务教育资源实现均等化

城乡义务教育资源的均等化对于缓和农村留守义务教育学生教育问题，促进农村留守义务教育学生关爱服务体系的构建，乃至全社会的和谐与稳定都有着重要作用。［7］由于现实社会中的资源、城乡经济与社会发展水平、城乡教育基础等的不同，城乡之间、地区之间义务教育水平适度的差别较容易被人们所接受，但过度的差别则容易对公平造成一定的伤害。义务教育资源配置的不均衡已经成为社会各界关注的焦点问题，也成为构建农村留守义务教育学生关爱服务体系的障碍。一般来讲，义务教育资源均等化体现着公共服务的平等性，揭示着现今社会中服务型政府的发展方向及其基本性质。义务教育资源均等化不仅可以使农村留守义务教育学生对良好教育的需求得到一定程度的满足，而且能在全社会起到重视公平的良好示范及导向作用。

（四）促成农村富余劳动力就地转移，从“出口”方面减少农村留守儿童

目前，到大城市务工是广大农村地区富余劳动力转移的主要方向，但可以尝试促成农村富余劳动力就地转移。要稳步推进农村地区经济发展，发展乡镇企业，实现农村富余劳动力在本地就业，从而增加农民收入，在为构建农村留守义务教育学生关爱服务体系提供物质支持的同时，减少农村地区留守义务教育学生的数量。与此同时，还要大力发展县域经济，改善小城镇的投资环境，增加农村地区的就业机会，加大农村吸引外来资本的力度，促进二、三产业的发展，充分发挥外出务工人员返乡就业与创业的带动作用，促使广大外出务工人员实现在自己的家门口就业，从“出口”方面减少广大农村地区的义务教育留守学生。因此，广大农村地区经济的发展及广大农民收入的增长是解决农村留守义务教育学生问题的关键一环。［8］

（五）凸显学校主体的育人功能

促进农村地区的中小学参与到农村留守义务教育学生关爱服务体系构建中来，对学校在其中的职责进行明确分工，从学校、班主任、任课教师、辅导教师等多个层面展开。对于农村地区义务教育阶段的学校，其职责多集中于持续关注、部署、研究与具体安排留守义务教育学生关爱服务工作，支持构建该体系的顶层设计，制定构建工作的发展规划，确保留守义务教育学生学习的正常进行及正确世界观、人生观、价值观的塑造。班主任的主要职责在于贯彻学校及教育主管部门关于留守义务教育学生教育工作的规划，建立关爱服务的网络，与留守义务教育学生及其家长保持紧密联络，组织留守义务教育学生的家长参与该体系建设的相关工作。任课教师及辅导教师与该体系的建设也有着比较密切的关联，其职能主要在于对留守学生开展针对性较强的专项辅导及帮扶工作等。此外，学校也可以加强与社会爱心人士的联系，争取一些爱心捐赠等。

［1］毛中根，洪涛.服务型政府建设与南京市创业环境优化［J］.南京社会科学，2004，（2）.

［2］竺乾威.公共行政学［M］.上海：复旦大学出版社，2003.

［3］迟福琳.中国政府转型新课题——从经济建设型政府向公共服务型政府的转变［A］.第三届中国金融论坛论文集［C］.2004.6.

［4］熊国兵.中国构建服务型政府：背景、障碍及对策分析 ［A］.湖北省行政管理学会2005年年会论文集［C］. 2005，12.

［5］李珍刚.当代社会公共性的发展与公共管理者的责任［J］.学习论坛，2009，（12）.

［6］隋建华，孙俊超.地方高校关爱农村留守儿童的路径探析——基于绥化学院关爱农村留守儿童的思考［J］.绥化学院学报，2011，（6）.

［7］李珍刚.当代社会公共性的发展与公共管理者的责任［J］.学习论坛，2009，（12）.

［8］王正惠.《规划纲要》视域下农村留守儿童教育关爱服务体系的构建［J］.教育理论与实践，2011，（12）.

【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2016）04－0237-05

河南省教师教育课程改革研究项目“服务型政府视角下的农村留守义务教育学生关爱服务体系研究”（2015-JSJYLX-053）