城镇化背景下的农村治理与治理主体创新

韩江风，张明锁

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)



城镇化背景下的农村治理与治理主体创新

韩江风，张明锁

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

摘要：在城镇化不断推进的背景下，中国农村社会的人口结构、利益格局、社会结构、生态环境等各方面都发生了深刻的变化。传统的基层主体治理方式已经不能充分适应农村社会的发展需要,从而迫切要求创新农村社区治理主体，打造多元化农村社区治理结构体系。在这一治理结构转型的关键时期，分析当前我国农村治理的现状，提出建设新型农村社区法庭的必要性。

关键词：城镇化；治理主体；新型农村社区法庭

一、农村社区治理现状

2015年中国统计年鉴数据显示，截至2014年末，我国大陆地区城镇人口约7.49亿人，城镇化率54.77%，已超过53%的全球平均水平。随着城镇化的推进，农村社区在艰难的转型过程中遇到了一系列的问题。

(一)农村社区治理面临的困境

首先是农村人口大量减少。国家统计局2015年1月公布的数据显示，2014年我国乡村常住人口61 866万人，比上年减少了1 095万人[1]。其次是基层村官的腐败。截至2015年12月20日，全国共查处群众身边的“四风”和腐败问题80 516起，处理91 550人。在中央纪委监察部网站点名道姓通报曝光的1 355人中，村(居)干部共776人，比例高达57%。其中涉及村(居)党支部书记、村(居)委会主任共416人，占通报村(居)干部人数的53%，占被查人员总数的30%[2]。此外，城镇化进程中农村流动人口大量增加致使社区内部的文化传承、感情融合都遭到冲击，社会认同感和社会向心力急剧下降。城镇化必然伴随着农村工业的兴起，然而工业在带来经济发展的同时，也使农村付出了沉重的环境代价，如农村水污染、土地污染与空气污染等等。中国目前约有60万个行政村，4万多个乡镇，每天3 000多万吨污水排放量，而目前中国建制镇整体污水处理率尚不足20%[3]。

(二)传统农村治理主体实践中的问题

学者们普遍认为，农村治理应当是行政村内部各组织围绕公共权力与资源运用所采取的多元协作治理。将农村治理的定义进一步延伸，农村治理主体指的是农村治理活动中起到重要作用的机构、组织和群体，如村委会、村党支部、村务监督委员会等等。村委会作为农村基层民主自治的主要机构，在农村社区治理中发挥着重要的推动和引导作用。但是村委会对于乡镇政府财务和权力上的依赖，迫使其带有明显的行政化倾向。城镇化过程中的巨大利益诱惑，又使村委会成为了一个有自身利益追求的理性组织，在政府和农民之间形成了自己的第三者利益诉求。村委会角色的失衡更多是偏离了“公”而走向了“私”，从而在向上诉苦向下喊冤的过程中, 将国家与社会的矛盾进一步激化,却将自己巧妙地隐藏起来, 并从中获利,如滥用权力、侵吞集体财产等[4]。1998年《村民委员会组织法》明确了基层党组织在农村社区治理中的领导核心地位，但是并没有明确指出村党支部与村委会在实践中的具体职能分工，进而造成村两委在权力、职能上的诸多纷争。就村党支部自身而言，党支部与城镇化的发展速度也呈现不协调的状态。随着城镇的快速扩张，农民居住形态发生了深刻的变化，一些村落迅速演变为城乡结合部、开发区、城中村、新建住宅区、农民工聚居地等，这些新出现的社区迫切要求调整优化党的组织设置。一些地方在村改社区、合村并组中，党组织简单合并、运行不畅，不能适应新型农民集中居住区管理的需要。就党支部成员来讲，基层党支部的成员平均年龄过大、思维固化、慢作为、懒作为、不作为的现象确实存在着。村务监督委员会作为具有中国特色的基层民主监督机构，被誉为党的十六大以来的一项重大政治体制改革。村务监督委员会通过分权制约、过程监督、制度规范、信息沟通等手段成为了制约村两委权力的有效治理主体之一。但是，鉴于中国的国情、乡情、民情，权力的分化与制衡并没有带来良好的治理效果。其一，村两委实际权力高于村务监督委员会。其二，村庄传统势力影响较大。部分村干部成员往往属于村庄里的强势力量，可以凭借宗族势力、经济实力等干扰监督委员会的正常工作。此外，祖祖辈辈生活在一起的传统农村居民经常抱着息事宁人的态度，不愿意监督举报邻居的心理也是监督失效的原因之一。其三，缺乏有效的监督程序。监督委员会可以“根据多数村民和村民代表的意见,对不称职的村民委员会成员提出罢免建议”,也就从某种程度上限制了监督委员会自身启动监督程序的权力。

无论是村民委员会、村党支部还是村务监督委员会，都属于制度性治理主体，其诞生之初就带有一定的行政化倾向，难以完全保障农民的利益。对此，贺雪峰教授认为，由于村干部本身的利益诉求、乡镇强势力量的对抗、以及原子化农民群体的无力等原因，村委会等组织将不再依靠农民群体而转而与行政力量合作，从而逐渐沦为政府的行政工具[5]。因此，我们在改革原有治理主体的同时，也应该充分认识到其自身的局限性，并积极探索适合民情的新型治理主体。

二、构建新型农村社区法庭的条件

新型农村社区法庭应当是经过一定程序选任的，由本社区不具备职业法官资格但具备一定的法律知识或文化水平的社区公民组成的，以调节社区居民纠纷、宣传法律法规、民主监督检举为主要职能的群众性自治组织。新型农村社区法庭不同于村两委与村务监督委员会，在性质上属于非制度性群众性自治组织，属于农村社会组织范畴。随着城镇化的推进，新一代农民的成长壮大、多元善治理念的广泛认同以及长期以来农村自治文化传统等积极因素的存在与发展，都使得新型农村社区法庭的构建时机渐趋成熟。

(一)新一代农民公民意识的觉醒

城镇化的过程也是农民与政府、市场等组织开展权利与义务的博弈过程，农民在这个合作竞争过程中具备了权利、市场、参与、合作等现代公民的基本素养，逐渐养成了超越个人狭隘眼界、关怀公共事务、遵守群体规范的公民道德。农民公民身份的实际获得过程也是农民的自治性和独立性活动空间不断扩展，原子化状态得到改变，进而型塑为自我管理、自我发展，并对政府公共权力具有主动参与和客观制约的有组织社会群体的过程[6]。一般而言，公民意识包括人权与公民权意识、民主意识、法治意识等等，其中法治意识更是农民参与农村治理的必要条件。改革开放三十多年来，农民的法治意识已经有了很大提高，但在当今农村社会急剧转型的新时期，农民尤其需要一个专门的群众组织来从事法律知识的宣传与推广，从而在法律的实际运用上还农民以真正平等的权利，使农民真正信仰和认同法律。新型农村社区法庭的建设正是为了回应农民的这一真切呼唤，力图从农民群众内部以平等尊重的方式把法治精神传递给每一个农村居民。

(二)传统农村治理理念的继承与发扬

孔子赋予道德教化以极高意义：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”(《论语·为政》)近代以来，中国农村地区基本上一直处于乡政村治的治理状态下，农村社区本身孕育着自己的一套礼仪规范保持自身的平衡。新型农村社区法庭在调解居民纠纷的过程中，运用的不仅仅是关于法律法规的知识，同时也包括传统道德的权威，是传统民间自治力量的延续。针对新型城镇化过程中出现的子女不孝、个人主义、拜金主义等道德缺失问题，依靠新型农村社区法庭，运用村庄舆论道德力量来解决纠纷无疑具有很大优势。

(三)多元善治理念的发展

“善治”，即良好的治理，其本质是国家权力向社会回归，是政府还政于民。随着农村改革的深入，党和政府对于多元善治理念也越来越认同。十八届四中全会决定明确指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。善治有两个鲜明的时代特征：现代化和法治化。历史和实践证明，任何一种社会形态法治或德治都不能实现善治，只有坚持德法并举才能走向善治。依托新型农村社区法庭，在法律规定的框架内，恰当地借助乡规民约、民间风俗和社情民意来创新矛盾调解方法，正是善治理念在农村治理中的实践和创新。通过群众说事、法官说法的机制把法治思维和法治手段与村民自治结合起来，把法律和道德与乡规民俗结合起来，是新型农村社区法庭的一大优势。建立在乡土社会基础上的新型农村社区法庭，依靠乡土社会的长者，依据包括乡土规范在内的礼治秩序来解决乡土社会的纠纷，满足乡土社会民众的需要，维持乡土社会的秩序，因而具有充沛的社会活力，能够发挥积极的社会功能，并受到农村社区居民的由衷欢迎。

三、新型农村社区法庭的实践

(一)实践进程

河南省高级人民法院于2009年开始社会法庭的试点工作，截至 2012 年7 月底，河南省共选任社会法官 33 262 名，其中常驻社会法官8 260 名，累计调解各类纠纷 80 563 件。六年多来，社会法庭在调解居民纠纷、降低诉讼成本，从而在源头上疏导社会矛盾、化解基层民间纠纷等方面的工作中发挥了卓有成效的作用。此外，2014年江苏省镇江成立了江苏首家社区法庭——平昌法庭。2015年4月，新乡市红旗区法院在洪门街道诚城社区居民委员会的支持下，成立了全市首家社区法庭——“诚城社区法庭”。经过社会法庭与社区法庭的实践，新型农村社区法庭的建设已经积累了一些经验。

(二)改革方向

虽然社会法庭与社区法庭的建设取得了令人瞩目的成就，但是在实践过程中仍然遇到了许多问题。为此，需要注意以下几个方面：第一，依靠农民群众，摆脱行政化倾向。在成员的选择上，要严格限制党政官员及其亲友的任职兼职。在组织的资源支持上，要确保资源的非行政依赖性。在组织的监督层面，要由农民群众开展对新型农村社区法庭的监督与评估，进而全方位提高组织的公信力。第二，发挥舆论优势，重塑乡村道德力量。必须善于创新工作形式，例如开展“五好家庭”“好公婆”“好媳妇”等评比活动，塑造乡村良好道德风尚。此外，新型农村社区法庭也要注意对调节成功的经典案例加大宣传力度，在塑造良好文明风尚的同时也有利于提升自身的公信力。第三，创新监督检举形式。积极运用互联网、手机等科技手段，创新监督检举形式。同时鼓励社区居民对社区内有不当行为的领导干部进行检举揭发，并注意协助相关部门做好举报群众的人身、财产安全保护工作，防止打击报复。

参考文献：

[1] 何宇鹏,陈思丞.还有多少村庄等待消失?[N].中国建设报,2014-02-19(2).

[2] 中共中央纪律检查委员会.查处群众身边的“四风”和腐败问题8万起 处理9万人[EB/OL].(2016-01-09) [2016-01-15]. http://www.ccdi.gov.cn /xwtt/201601/t20160108 _72318.html.

[3] 中国环境产业网.2014农村·小城镇环境治理论坛[EB/OL].(2014-05-21) [2016-01-15].http://www.huanjingchanye.com/html/industry/2014/0521/1058.html.

[4] 沈承诚.从角色失衡到权力监督：农村和谐社会构建中村委会建设的新视角[J].内蒙古社会科学，2006(2):109-113.

[5] 贺雪峰.为什么村委会或农民协会不能维护农民利益[J].江苏社会科学,2004(4):12-13.

[6] 李兰芬.城镇化中农民人格的公民化趋向[J].毛泽东邓小平理论研究,2009(11):21-24.

(责任编辑：李翔)

收稿日期：2016-01-23

作者简介：韩江风(1993—)，男，河南驻马店人，郑州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城乡社会学；张明锁(1951—)，男，河南内乡人，郑州大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为社会保障与社会政策。

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)04—0057—03

Rural Governance and Innovation of the Governance Subject in the Process of Urbanization

HAN Jiangfeng, ZHANG Mingsuo

(School of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Abstract:With the rapid development of urbanization in China, great changes have taken place in the population structure,interest pattern, social structure, ecological environment and so on in the rural community. Traditional management mode can no longer meet the needs of rural community development, which makes it urgent to reform the traditional rural community governance and create a diversified rural community governance structure system. The paper analyzes current situation of rural community governance and the necessity of building a new type of rural community court, which aims to provide a good theoretical basis for the establishment of efficient and reasonable rural community governance structure.

Key words:urbanization; governance subject; social decay; new rural community court