水库移民贫困成因与反贫困策略：基于文献的讨论

孙良顺

(河海大学公共管理学院，江苏南京　211100)



水库移民贫困成因与反贫困策略：基于文献的讨论

孙良顺

(河海大学公共管理学院，江苏南京211100)

水库移民贫困威胁社会的稳定与发展，尤其是介入性贫困，它是诱发社会矛盾与冲突的导火索。文章系统梳理了水库移民贫困成因及反贫困策略的相关研究，认为水库移民生计遭到破坏、贫困移民的文化贫困和观念落后、“以失定补”补偿方式的局限、水库移民存在权利贫困等是水库移民贫困的主要成因，政府部门、水库移民社区、水库移民自身以及其他社会资源的有效配合可以缓解水库移民贫困。但既有研究对如何精准化扶持贫困移民研究较少，鲜见将水库移民社区发展与扶贫结合起来、水库移民社区社会关系网络对精准识别移民贫困户以及水库移民社区发展对减贫作用等方面的研究。未来研究应更多地探讨水库移民社区发展、水库移民自身能力发展、非营利性组织等其他社会资源对水库移民减贫的作用，特别是探讨政府部门如何解决已安置的水库移民的贫困问题、如何完善水库移民补偿与征地政策以及如何实现在水库移民搬迁安置时就能够解决贫困问题，使“介入性贫困”不发生或尽量减少。

水库移民；贫困成因；反贫困策略；精准扶贫；社会关系网络；社区发展

一、引　言

改革开放以来，国家高度重视水库移民工作，采取前期补偿、后期扶持等多项措施，水库移民相关政策日益完善。自2006年实施大中型水库移民后期扶持政策以来，水库移民工作取得了显著成效，移民社区的基础设施和公共服务得以不断完善，特别是“十二五”期间，水库移民脱贫解困工作整体上取得了很大成就，移民收入水平逐年提高，库区和移民安置区社会总体稳定。但由于历史和现实等多方面的原因，目前还有相当一部分水库移民尚未脱贫，全国仍有数以百万计处于国家贫困标准以下的水库移民贫困人口(以下简称贫困移民)，2014年水库移民农村人均纯收入是同期全国农村人均纯收入的76.5%，年均纯收入在2011年贫困线标准2 300元以下的水库移民仍有370余万人，占全国2 400多万水库移民的15.4%，已脱贫解困的水库移民距离小康还有一定距离[1]。

贫困是对人权的一种侵犯，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求。水库移民陷入贫困的原因很多，既有原生性贫困，又有介入性贫困。原生性贫困是因为水库修建地区本身的经济发展落后，移民前的整体经济水平不高，介入性贫困则是移民后由于生活环境改变、土地资源减少等因素造成的。水库移民为国家水利水电工程建设做出了重大贡献和牺牲，特别是一些老水库移民，他们为国家水利事业的发展付出了沉重的代价，甚至是几代人的幸福。因而，解决水库移民的贫困问题迫在眉睫，让广大移民分享水利建设发展的红利势在必行。

二、水库移民缘何贫困

水库移民贫困问题是我国水库移民事业面临的严峻现实，就现有的文献来看，大量学者从个体主义范式、社会结构范式、可持续生计范式等3种范式探讨了水库移民贫困的原因，也有学者单从社会资本、权利贫困等方面分析水库移民贫困问题。文章试图通过对相关文献的梳理，从水库移民生计缺失、制度缺陷、移民自身的问题等方面较为全面地回答水库移民缘何贫困。

1. 水库移民生计遭到破坏

移民搬迁对移民生计的负向影响早已被国内外学者所关注。迈克尔·塞尼认为搬迁后移民的生计发生改变，导致移民原有的生产体系遭到破坏，移民面临失业、失地、社会网络结构破坏等多种风险[2]。移民搬迁后由于缺少土地、资产等，移民失去了基本的自然资本，使得人力资本失效，进而导致能力受损，生计的变化使得移民的收入水平较移民前有所下降，移民很可能陷入贫困[3-7]。中国的案例研究表明，水库移民由于失去赖以生存的土地，缺乏必要的生产生活条件，可能引发介入性贫困，由富变穷[8]；而移民搬迁后造成移民在自然资源利用、养殖空间、社会关系网络、文化风俗等诸多方面的变化和无形损失，会对移民的生计状况产生不利影响[9]，使得移民的物质资本积累能力、人力资本积累能力、社会资本积累能力、应付风险能力、就业能力以及自我发展能力受损，原有的能力禀赋对缓解贫困失去了显著的作用[10]。移民生计能力下降、生计的“主体、供体、载体”三者发展的不可持续性致使移民次生贫困与返迁现象时有发生[11-12]。因而，可以认为自然资本贫瘠、经济资本薄弱、人力资本稀缺、社会资本不足等因素是致使水库移民贫困的主要原因之一[13]。

2. 贫困移民的文化贫困和观念落后

“贫困文化”滋生出贫穷者特定的文化心理，使贫困人口形成某种依赖性的思维定式和心理特征[14]。贫困文化是文化贫困的直接后果，从表象上看，资源的匮乏、技术能力的不足会导致移民贫困，但贫困移民的文化贫困则是产生贫困的主要根源。贫困移民长期生活在贫困之中，其文化习俗、思维定式和价值取向早已内化为与大社会格格不入的一整套价值观念，进而成为他们对贫困的一种适应和自我维护。受传统观念与习俗的制约，贫困移民原有的生活习俗、生产经验等非正式制度约束必然与迁入地相适应的生产生活模式相脱节，有可能出现移民迁入地经济与社会重构失衡现象[15]。一部分水库移民认为自己为国家和社会做出了重大牺牲，有较浓厚的“特殊公民”意识，将政策支持、资金补偿、项目扶持等有力措施视为理所应当或杯水车薪[16]，“等、靠、要”思想严重，经常吃低保，靠救济生活，贫困移民长期形成的思维定式难以改变，走入了“越给志越短，越给人越懒”的怪圈。文化程度低、信心不足、观念陈旧使得他们很难依靠自己的力量去利用机会摆脱贫困的命运，因而，有研究认为，观念的落后、素质的低下和文化的剥夺才是导致移民贫困的本质原因[17]。

3. “以失定补”补偿方式的局限

无论是1991年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)，还是2006年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)，都明确指出要使移民生活达到或者超过原有水平。二十余年来，按照这些行政法规和法规性文件，我国逐步调整和完善移民补偿政策，提高补偿标准，加强各种政策扶持，但是现行的“以失定补”的补偿方式，主要是针对移民的财产性损失进行补偿，补偿方案很少考虑许多无法计算的东西，比如由于移民社会关系网络破碎而造成的困境等无形损失[18]。特别是移民征地补偿标准的绝对数额较低，不同县份、不同征地用途补偿标准的对比会导致移民心理失衡，使得移民对征地补偿标准的满意度不高[19]。“以失定补”的补偿方式致使移民补偿存在不足，失去多便补偿多，不能满足水库移民补偿原则的要求，无法规避贫困问题[20-21]。移民的货币补偿不足以弥补移民的福利损失[22]，移民实际得到的补偿和投资远不能达到生产生活重建与恢复所需的全部资本投入[23]，这些都使得移民群体不仅难以恢复原有的生活水平，而且造成部分移民群体与非移民群体在收入水平上存在巨大差距[24-25]。此外，移民补偿没有对贫困居民、孤寡老人、残疾等社会弱势群体给予特殊照顾，更加剧了他们的贫困程度[26]。因而，“以失定补”这一补偿方式的局限性是造成水库移民生产生活恢复困难的主要原因之一[27]。

4. 水库移民存在权利贫困

贫困不单纯是一种供给不足，更多的是一种权利不足[28]13。因而，有学者认为传统的经济贫困理论没有从根本上解决水库移民贫困问题，水库移民贫困的症结在于其权利贫困。水库移民的权利贫困指的是水库移民群体和移民个人获取社会权利的机会和渠道不足。由于国家层面缺少《水库移民法》等法律制度的保障，仅仅是通过行政法规来保障移民的权利，显然难以充分保障移民权利，特别是对于移民的救济权利重视不够，没有充分保障移民在就业、教育、社会保障等方面的权利，加之移民本身的人力资本质量较差，使得移民难以获得真正的平等待遇，而“原标准、原规模、原功能”标准的利益补偿方式更是牺牲了移民的生存权和发展权[29]。作为外来者的移民本来就很难进入安置区的领导集体，移民群体缺乏话语权、参与权和管理权[12]，随着新型城镇化的快速发展，移民社区的“空心化”导致了移民精英流失，更使得移民社区缺乏资源和利益的代言人，移民一旦缺少精英的引领，便容易造成决策判断上的错误，难以形成集体行动，进而不能充分利用现有生计资本或开发新的生计资本，增加贫困风险[30]。

此外，移民家庭中有重病残疾，需要承担高额的医疗费用；意外伤害造成的伤残乃至死亡，使得移民家庭缺少劳动力，在不同程度上增加了家庭经济负担；移民子女过多而承担过多的教育支出；一部分移民对新技术、新知识接受能力较低，收入单一以及从事种养殖业的移民难以抵御自然风险和市场风险等都可能造成移民贫困。由此，可以认为，水库移民贫困是多种因素相互作用的结果。

三、水库移民的反贫困策略

水库移民的反贫困是一项系统性工程，不同主体可以采取不同的策略。自1985年开始，中央和地方陆续出台并不断完善多项扶贫政策和措施, 致力于缓解和消除水库移民贫困状况；水库移民社区根据不断变化的新形势，通过创新社区社会治理、培育移民精英、发展专业互助合作社等形式搭建水库移民脱贫致富的平台；水库移民则是积极转变思想观念，提升自身发展能力，力图“拔穷根、摘穷帽”，实现脱贫致富奔小康；而非营利性组织等其他社会资源积极参与水库移民生产生活的恢复与重建，成为破解水库移民贫困的有益补充。

1. 政府部门：完善各项水库移民政策和措施

(1)提高水库移民补偿标准

《中华人民共和国土地管理法》从1986年颁布以来，历经1988年、1998年和2004年3次修订(正)，水库移民的征地补偿标准得以不断提高；2006年新颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)亦将水库移民土地补偿费与安置补助费之和提高为征收前3年平均年产值的16倍，并提高了房屋拆迁补偿标准，明确规定对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民给予适当补助[31]。然而，随着经济社会的快速发展，原有的水库移民补偿标准已经远远不能适应现代经济社会的发展。因此，应该建立和完善水库移民政策法规体系，制定《水库移民法》，统一规范移民利益补偿法规体系[29]，再一次修订《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，提高水库移民补偿标准[1]，针对地方小水库和新建水库移民补助安置政策不一、标准悬殊等问题，可以参照国家大中型水库移民安置标准进行适当调整[21]。此外，可以尝试改变“以失定补”的补偿方式，采用市场原则对移民的各种实物损失进行赔偿[32]，进而从补偿标准上走出水库移民“因移致贫”的实践困境。

(2)完善水库移民社会保障体制

最低限度的生活保障和医疗保障对缓解和消除水库移民贫困问题具有重要意义。针对传统水库移民补偿与安置模式的弊端，有研究者提出了建立移民社会保险、社会优抚、社会救助和社会福利的设想[33]。因而，在国家大力发展农村社会保障体制的情况下，应优先关注水库移民社会保障制度的发展[32]，进一步完善水库移民社会保障体制，建立水库移民包括养老保险、合作医疗保险和灾害保险等方面在内的社会保险制度，加强水库移民的社会救助制度，普及水库移民安置区的基本生活救助制度，保障移民的最低生活标准，给予移民军人及其家属、重大疾病和残疾移民以优待政策和特殊照顾[12]。通过建立和完善水库移民的社会救助制度、基本养老保障制度、医疗保障制度以及失业保险制度，建立水库移民的安全网，提高移民保障水平[34-35]，增强与安置区原居民的融合能力，通过为水库移民提供最低限度的免费医疗服务, 以规避水库移民因病致贫的风险，杜绝水库移民因病致贫或返贫现象的发生[31]，真正实现水库移民老有所养、病有所医、住有所居。

(3)加大水库移民基础教育和技能培训投资

由于水库移民文化素质偏低，缺乏致富技能，自我发展动力不足，致使其就业能力较弱。因而，要大力实施科教兴移战略，加大对水库移民的基础教育投资，帮助贫困移民子女顺利完成基础教育，对文化知识缺乏和生产技能水平低下的水库移民，移民管理部门应将水库移民技能培训与政府其他部门的培训项目有机结合，统筹各类培训资源，坚持以移民就业为导向，开展订单式定向培训，双向解决企业用工和水库移民就业问题。对参与技能培训的水库移民，政府应给予一定的财政支持，实施“绿色证书”工程等培训计划，给培训合格者颁发相应的职业资格证书，以符合就业市场资格认证的需要[36]。加强对移民基础教育和技能培训的投资，能够有效规避和应对人力资本失灵所带来的贫困风险。在库区内推广新技术、新技能，能够有效改变传统移民封闭保守的思想，通过新技术推动水库移民摆脱贫困[37]。此外，有学者研究发现，技能培训对于水库移民贫困的缓解是完全失灵的[38]，因而要加大人员、资金和服务等方面的投入力度，为水库移民举办非农技术培训，以提高水库移民文化知识水平和应用生产技能的水平[35]。通过抓教育培训和就业服务，实施教育扶贫政策[39]，大力提高移民的科技文化素质和就业技能，实现教育培训“拔穷根”，从根本上消除就业市场对水库移民的排斥。

(4)完善水库移民社区的基础设施及配套工程

水库移民社区基础设施薄弱在一定程度上制约了移民的经济可持续发展。面对这一现状，对于政府而言，一是要完善移民社区的基础设施及其配套工程，做好贫困移民的脱贫解困工作，开展贫困移民避险搬迁和危房加固工程，解决和改善贫困移民用水、用电等生活条件[40]。二是加强移民社区的基础设施和公共设施建设，通过整合移民、扶贫、国土资源、交通、农业、林业、水利、电力、教育、广电、卫生等部门的涉农资金，加大移民社区的交通、水利、电力、道路、医疗卫生等方面的基础设施建设，从而改善移民社区的村组道路体系、农田水利设施、教育及医疗卫生状况，切实解决移民社区交通不畅、耕地灌溉困难，满足移民饮水、教育、就医和精神文化等方面的需求，进而实现水库移民“稳得住、逐步能致富”及在移民社区奔小康的目标。

(5)加大水库移民社区的产业扶持力度

水库移民社区的发展离不开产业支撑,水库移民脱贫增收也离不开产业支持。当前，水库移民社区产业结构单一，市场体系还需要完善，政府应在考察水库移民社区基本情况的前提下，通过制定和实施水库移民社区产业扶持政策，加快产业发展，在移民区建立“脱贫产业带”。坚持以市场为导向，大力发展水库移民特色农业，对于水资源较好的库区，可以发展养殖无公害水产；对于山清水秀、空气清新、环境优美的社区，应加大力度开发旅游观光业，以带动发展移民农家乐[40]；对于盛产特色农副产品的社区，可以致力发展农副产品深加工业，以提升农副产品附加值[41]，等等。对于水库移民的特色产业，政府可以培育产业基地，加大对龙头企业的投资力度，以“龙头企业+基地+移民”模式带动移民走向市场[42]。对于带动水库移民就业的企业，应在资金、税收等方面给予政策优惠，以扶持其发展壮大，最终达到促进移民收入全面提高的目标。

此外，还有很多学者从其他方面提出了针对水库移民的反贫困策略，如政府应提高后期扶持政策的直补标准并建立与物价联动的动态调整机制[1]、科学计算移民环境容量[12]、扩大补偿范围、创新水库移民安置方式、改进水库移民贫困衡量指标及对地方政府进行反贫困业绩考核[31]、实施水库移民贫困监测评估[34]、给予水库移民小额贷款形式的金融扶贫[43]等措施。

2. 水库移民社区：搭建脱贫致富平台

(1)创新水库移民社区社会治理

社区在保障水库移民的基本需求、调节矛盾、减少风险和反贫困等方面具有非常重要的作用[44]，能够有效地将移民、移民家庭和社区联系起来，规避权力博弈与斗争，增强社区治理效率[45]。水库移民搬迁后社区管理存在的问题很多，如社会管理机构不健全、社区管理制度不规范、社区服务缺失、社区管理观念落后、移民参与意识差等。有学者建议要加强水库移民社区建设，从建立移民社区管理机构、规范移民社区管理制度、提升移民社区社会化管理水平、建立移民社区管理机制、社区管理新模式、鼓励移民群体的参与等方面创新水库移民社区的社会治理[46]。此外，还应发展社区非政府组织以推动移民反贫困政策的落实，保护水库移民的权益[47]。通过这些举措提升水库移民社区的管理和服务水平，重建水库移民的社会关系网络，缓解水库移民的“权利贫困”，保障水库移民能够“搬得出、稳得住，逐步能致富”，帮助贫困移民摆脱贫困，共享水利水电开发带来的成果。

(2)培育水库移民精英

一个群体或组织的发展，离不开精英人物的带领。面对水库移民精英流失的情况，有研究者建议着力培育水库移民精英，通过水库移民精英的示范带领作用，发展移民社区的特色产业和实现产业规模经营[45]，从而提高广大移民群众的市场谈判能力、承担市场风险和扩大再生产的能力，进而带动水库移民就业，实现移民脱贫致富。此外，水库移民精英还可以调节水库移民与安置区原住民、移民社区的邻里矛盾，对部分移民懒惰、不思进取等行为形成制约[48]。

(3)发展水库移民专业互助合作社

穷人以农户为单位的生产方式绝大多数是缺乏发展能力的，更需要组织，通过组织的分工，特别是智力与劳力的协作来弥补自身的不足[49]48。有研究者建议将贫困移民组织起来，成立各类以摆脱贫困为目标的经济合作组织，整合水库移民社区的各项资源，实现生产要素的最优配置，改变库区粗放耕作的土地经营方式，发展生态农业[48]。在实践中，要贯彻落实习近平总书记于2016年5月在黑龙江考察的精神，发展规模经营，走移民专业互助合作社的农业现代化路子，实现移民经济多元化发展，提高水库移民生活水平。

3. 水库移民：树立脱贫致富的主体意识

贫困的实质是能力的缺乏，解决水库移民的贫困问题同样需要能力建设[50]。因而，水库移民要用发展的眼光看待问题，转变“等、靠、要”的思想观念，摆脱“特权”意识，通过学习科技文化知识，破解“文化贫困”。树立勇于探索、开拓创新的新观念，积极主动地嵌入安置区社会，加强与安置区原住民的融合，在安置区重新构建社会关系网络，预防贫困的代际传递，增强内生发展动力，使水库移民社区摆脱“在贫困中发展、在发展中贫困”的困局[51]，进而提升水库移民自身的发展能力，实现自身的能力再造[52]。

4. 其他社会资源：破解水库移民贫困的有益补充

水电开发企业、非营利性组织等其他社会资源在社会生活中发挥着越来越重要的作用，在水库移民反贫困的“战场”上，水电开发企业、非营利性组织等其他社会资源积极参与水库移民生产生活的恢复、重建，在移民矛盾调解、扶危济困、修路筑桥等方面承担了一部分社会责任，弥补了基层组织行政化趋势所带来的对社会资源和价值体系的侵蚀[53]。水电开发企业对移民社区实行免费电力供应、加强安置区基础设施建设、促进安置区产业结构调整以及促进水库移民就业、文教事业的发展等措施都有利于提升水库移民社区的可持续发展能力[54]165-169。这些社会组织和经济组织在一定程度上促使政府部门能够按章按规行事，促进了移民社区的经济发展和社会和谐，并在一定意义上转变了水库移民传统的思想观念，成为破解水库移民贫困的有益补充。

四、评述与展望

移民搬迁对水库移民生计产生负面影响，移民后面临着失业、再贫困，生计能力下降，生计不可持续等问题，可能会导致介入性贫困与移民返迁。移民贫困威胁社会的稳定与发展，尤其是介入性贫困，它是诱发社会矛盾与冲突的导火索。对于水库移民贫困的原因，研究者们从不同的角度进行了广泛讨论。为了破解水库移民贫困问题，政府出台了包括水库移民后期扶持政策在内的一系列扶贫政策和措施，以解决移民群众生产生活中存在的突出问题，综观现有文献，这些政策和措施对水库移民生产生活水平的恢复和提高具有积极的促进作用，也有研究指出部分政策措施的针对性不足，精准度不够，均等化的扶持政策对移民减贫效果不显著，特别是现有文献对于如何精准化扶持贫困移民研究较少。社区发展的根本目的是帮助贫困和弱势群体发展各项能力[55]，使其共享改革和发展的成果。然而，在少有的关于水库移民社区发展方面的研究中，现有文献多是移民社区发展的对策性和理论性研究，研究层次较低，对水库移民社区的重建、发展的研究较少，水库移民社区成长过程的研究则基本没有，更是鲜见将水库移民社区发展与扶贫结合起来、水库移民社区社会关系网络对精准识别移民贫困户、水库移民社区发展对减贫作用等方面的研究。贫困移民作为扶贫的对象，少有研究提及转变思想观念、提升发展能力的相关表述，没有专门针对贫困移民如何脱贫致富的研究。水电开发企业、非营利性组织等社会资源越来越成为水库移民搬迁、重建过程中一支不可忽视的力量，但现有研究对其关注不够、研究成果较少。

水库移民社区是在政府的强力动员与帮助下完成的，水库移民社区的发展不是孤立的，不同水库移民社区中的贫困人数不同，经济发达地区的水库移民社区基础设施配套完善、移民收入较高，经济欠发达地区的水库移民社区贫困移民较多；同一水库移民社区中，水库移民间也存在较大的收入差距。在现有水库移民后期扶持政策下，对水库移民社区的扶持力度同一，对水库移民社区中移民的后期扶持力度差别小，甚至出现社会资本越多、收入越高的移民反而越能获得更多扶持的情况，这不利于水库移民社区的发展，对水库移民社区的稳定产生影响，不利于减贫。如何运用精准扶贫促进水库移民社区的发展，对于帮助水库移民社区中的贫困和弱势群体发展各项能力，提高水库移民的社区参与度，提升水库移民社区管理水平有重要研究意义。在水库移民社区发展中，“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。反之，精准扶贫也能促进水库移民社区的可持续发展，进而使水库移民社区发展与精准扶贫形成良性的循环互动。因此，水库移民脱贫解困工作理应以精准扶贫、精准脱贫方略为引领，加快推进低收入移民社区的发展。水库移民贫困是在“内生”和“外置”双重影响下产生的问题，在未来的水库移民减贫研究中，应更多地探讨水库移民社区发展、水库移民自身能力发展、水电开发企业等社会资源对水库移民减贫的作用，特别是基于社会网络视角分析水库移民社区发展和贫困移民的减贫，探讨水库移民社区如何根据自身嵌入的外部网络特征、在网络中的位置以及网络联系的特征，更好地做出扶持方式的选择和发展行为的实施。从政府部门角度的研究则要更多关注如何解决已安置的水库移民的贫困问题、如何完善水库移民补偿与征地政策、如何创新水库移民工作机制、如何实现在水库移民搬迁安置时就能够解决贫困问题，使“介入性贫困”不发生或尽量减少。总之，要贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神，坚持水库移民后期扶持与扶贫开发工作紧密结合，调动政府部门、移民社区、移民群众和社会力量的积极性，打赢水库移民脱贫攻坚战，让贫困移民得到优先扶持，实现早日脱贫目标，确保到2020年与全国人民一道实现全面小康。

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(责任编辑：吴玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.04.014

2016-03-22

江苏省普通高校研究生科研创新计划项目(KYZZ16_0261)

孙良顺(1986—)，男，江苏灌云人，博士研究生，从事移民社会学研究。

C913.7;D632.4

A

1671-4970(2016)04-0077-07