论我国环境公益诉讼制度的构建

隋　燕

(安徽建筑大学 法律与政治学院，安徽　合肥　230601)



论我国环境公益诉讼制度的构建

隋燕

(安徽建筑大学 法律与政治学院，安徽合肥230601)

美、英、德国等国建立了环境公益诉讼制度，拥有比较先进的经验和成熟的规定。虽然我国很多地区都设立了环保法庭，但我国法律中关于环境公益诉讼制度的实体内容和诉讼程序等诸多问题都没有做出明确的规定。我国环境公益诉讼制度的构建要扩大原告范围，改革诉讼费用的承担方式，合理分配举证责任。

环境公益诉讼；原告资格；举证责任

一、环境公益诉讼的内涵和特点

环境公益诉讼作为环境恶化的景下产生的一种特别诉讼模式，指公民、社会团体和特定的国家机关，对有关的民事主体或者行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究行为人法律责任的制度[1](P132-133)。环境公益诉讼与传统的诉讼模式相比，具有主体广泛性、目的公益性、专业性强、损害的隐蔽性的特点。

(一)主体的广泛性

环境公益诉讼的主体具有多元性和广泛性。法学理论界大多数观点认为，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，而针对不同的诉讼类别，各自的主体也不一样，具有双重性。环境民事公益诉讼的主体是私权主体，主要包括公民和环保团体两大类别；环境行政公益诉讼的主体是公权主体，主要包括国家环境行政机关和检察机关。

(二)目的的公益性

环境公益诉讼的目的是维护公共利益，诉讼的影响很大，诉讼结果通常都具有相当的社会意义，而非原告为了救济自身在环境损害中遭受到的损害。“公益”一般指不特定多数人的利益；“环境公益”当然是指不特定多数人的环境生态利益。在2015年安徽池州“千亩田园变荒地环境污染案”、2015年济南历下“‘小电镀’严重污染环境案”等环境污染案件中，受到侵犯的都是不特定多数主体的环境生态利益。

(三)较强的专业性

环境公益诉讼案件在证据收集和鉴定方面都需要运用专业知识和技术手段。比如，在“紫金山金铜矿污染案”中，紫金山金铜矿所属铜矿湿法厂污水池防渗膜破裂后，导致9176立方米含铜酸性废水流入汀江，造成局部水域受到铜、锌、铁、镉、铅、砷等污染，损失为2220.6万元。不同于普通诉讼的是，该案件中精准数据的获得需要很多的专业知识和技术手段，如对损害后果的鉴定、证据的收集和现场的勘察等，这给起诉和案件的审理带来很多困难。

(四)损害的隐蔽性

环境污染造成的损害具有相当大的隐蔽性，这导致很多损害在短期内很难被发现和确定，而一旦最终被确定可能已经超过诉讼时效，给环境公益诉讼带来困难。比如，20世纪五六十年代的日本有一种疾病被称为“猫舞蹈症”，起初发生在猫身上，后来人也开始患病，轻者步履蹒跚、手足麻痹，重者精神失常或兴奋，身体弯弓高叫直至死亡，就如同“跳舞的猫”一般。这种怪病一直得不到解释，经过很久之后发现疾病的原因在于化工生产企业排放水银到河里，动物和人吃了含有水银的鱼才得病。这表明，很多损害往往要经过很多年才能确认和环境污染企业的环境侵权行为之间存在因果关系。

二、我国环境公益诉讼制度的现状与弊端

在环境公益诉讼制度方面，国外很多国家都有比较成熟的规定。在美国，环境保护运动之后产生了世界上最早的公民诉讼制度，其中规定了任何人都可以依据法律规定以自己的名义起诉,而且还对被告、管辖、费用等诸多问题做出了规定，美国是世界上对环境公益诉讼规定最全面也是最早的国家。英国设置了检察总长诉讼制度，建立了国家公共卫生监察员代表公共利益进行诉讼。德国设置了团体环境公益诉讼制度，允许公益团体向法院提起诉讼等等[2](P76)，国外的先进立法例对我国环境公益诉讼制度的建立可以起到借鉴的作用。我国关于环境公益诉讼的制度内容不完善，有明确法律依据的也仅有《环境保护法》《民事诉讼法》等基本法中的少量规定。虽然我国各地建立了一些专门的环保法庭来处理环境纠纷，但现行体制下的环境纠纷案件仍存在“起诉难、举证难、审理难”的问题，在制度方面仍然存在弊端。

(一)环境公益诉讼原告范围狭窄

我国的环境保护法明确规定，一切单位和个人都有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但民事诉讼法却要求原告必须与诉讼案件具有“直接利害关系”，这限制了原告的范围。一方面，环境是我们共同的财富，所有的环境生态利益都与公民息息相关，所以赋予公民环境权至关重要。对于任何主体破坏环境的行为，所有的公民都有权直接起诉。另一方面，环境公益诉讼的特点在于“公益”，而“公益”依赖不特定的多数主体共同的保护。对主体范围限制过多不利于对“公益”的保护。

(二)环境公益诉讼原告成本高

环境公益诉讼的原告起诉成本很大，因为原告需要承担案件受理费、鉴定费、申请费、律师代理费等。一方面，由于环境污染的范围较广，影响较大，所以一般原告诉讼请求的赔偿数额比较高，案件受理费也较高。而我国的诉讼费用实行的是案前预交规则，原告在立案时应当预交案件的受理费，如果要委托律师的，高额的律师费也得由原告自行承担。另一方面，拿案件鉴定费来说，如前所述，环境公益诉讼由于技术性强，这其中涉及很多方面的技术鉴定，而有些环境污染证据的鉴定费达到几万元甚至几十万元，这笔费用不仅公民个人难以承受，就算是环保团体和环保机关，压力也很大。虽然在被告败诉时，案件诉讼费由被告负担，但是律师费仍需要由原告自行承担，而且无法转移给被告。面对高昂的诉讼成本，很多原告由于承受不了，知难而退，积极性大大受挫，无法有效地制止环境污染行为。

(三)环境公益诉讼原告举证难

在我国法律规定中，环境污染损害赔偿案件实行的是举证责任倒置的原则，由环境污染或者环境破坏方对法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任[3]。但是需要明确的是，原告仍然需要承担一部分的举证责任，即对环境污染损害的存在负举证责任。由于环境污染的影响大，范围广，潜伏期长，对于公民和社会团体这些私权主体来说，这一举证责任无疑是非常困难的。这里涉及大量的技术问题和鉴定难题，公民个人和环保团体自身根本无法完成，必须委托专业的鉴定机构，借助他们专业的鉴定结论来完成，举证难度较大。

除了以上三点之外，我国环境公益诉讼制度还存在其他弊端，如诉讼时效的规定不合理、案件执行困难重重等。

三、我国环境公益诉讼制度的构建路径

(一)扩大环境公益诉讼的原告范围

我国现行法律规定将环境公益诉讼的原告限制在一个狭小的范围。为了更好地维护环境公共利益，应该尽可能地扩大环境公益诉讼的原告范围。笔者认为，环境公益诉讼的原告主体可以分为以下私权主体和公权主体两个方面。

1.私权主体

环境公益诉讼中的私权主体主要包括公民和环保团体。美国的环境公益诉讼非常有特色并值得我们借鉴，被称为“公民诉讼制度”。在美国，任何人可以在环境公共利益被侵害或者可能被侵害时，依据法律规定，以自己的名义起诉，如“西埃拉俱乐部诉莫顿案”和“‘地球之友’诉来德罗案”这两个典型案例，进一步确认和拓宽了公民和环保团体的诉讼地位。我国立法可以吸收美国的一些做法，首先，确认公民享有环境权，这是公民提起诉讼的法律基础和核心；其次，在环境保护法中规定所有公民和环保团体都可以对损害或者即将损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼；再次，推行环境保护的普法教育，宣传环境保护法律知识，建立公民环境维权的激励措施；最后，为了防止公民滥诉情况的发生，提高环境纠纷解决的效率，我们仍需要借鉴美国，在环境公益诉讼之前设置前置程序，即公民在提起诉讼前有60天的通知义务，通知被起诉的对象即将提起环境公益诉讼的事实，给其及时纠正违法行为的机会，否则法院将不予受理。

另外，我们还应重视环保团体的作用，确定其环境公益诉讼的原告主体资格。相对于普通公民来说，环保团体拥有更专业的知识和更充足的财产，它们有着更强大的与环境破坏行为相抗争的力量，如“自然之友”“地球村”等。

2.公权主体

环境公益诉讼中的公权主体主要包括一些环境保护行政机关和检察机关，由这两种主体提起环境公益诉讼无疑比私权主体更有优势。我国的环保行政机关的职权大、权威高，可以有效监督和制止环境污染和破坏行为、协调解决重大环境问题、制定相关的环境管理制度等，它们有资格作为原告提起环境公益诉讼。

笔者认为，检察机关也是环境公益诉讼的适格原告，它在诉讼经验和诉讼能力上比私权主体有很大的优势，但是由于检察机关是我国的法律监督机关，有一定的公权力，所以要注意检察机关的参与方式。一方面，检察机关参与诉讼应当视情况分为主动介入和被动介入两种方式。如果面对环境污染和破坏行为，有关主体怠于向法院起诉，若不起诉将会使环境公共利益遭到更大的损害时，检察机关应该主动提起诉讼；如果有关单位和个人已经提起环境公益诉讼，但是由于能力有限无力诉讼时(如举证困难等)，检察机关应当被动介入，支持它们起诉。另一方面，同样要对公权主体设置前置程序，如诉前通知和诉前审查制。

(二)改革诉讼费用的承担方式

如前所述，我国现在诉讼费用的负担方式会大大挫伤原告的积极性，需要进行改革。首先，环境公益诉讼案件的特点决定了环境破坏行为造成的损害往往是巨大的，所以我们应当借鉴美国的先例，改革传统的按诉讼标的额来确定案件受理费的做法，建议实行按件收取受理费，而且按件收费的标准不宜过高，这也是由环境公益诉讼的“公益性”决定的，原告起诉并非为了自己的私利，所以国家必须在这一类型案件中承担起主要的责任。其次，在原告胜诉的情况下，相关的诉讼费用应当由被告来承担；在原告败诉的情况下，相关的诉讼费用不应该由原告承担，转由社会共同分担。笔者建议由环保团体发起，建立“环境保护专项基金”，这笔诉讼费用可以从环境保护专项基金中支出。再次，由于环境公益诉讼的专业性，原告起诉一般都会委托律师，但是高额的律师费原告难以承受。我们可以采取法律援助的方式，指定法律援助的律师来办理；还可以借鉴美国的公民诉讼实行“律师费的单向转移”，即在原告胜诉的情况下，原告负担的律师费可以由败诉的被告承担。最后，可以在“环境保护专项基金”单列一部分作为“奖励基金”以激励公民进行环境保护的热情。

(三)对举证责任进行合理分配

我国环境公益诉讼案件中的举证责任分配规则仍然需要改革，如果按照现在的规定让原告对环境污染造成的损害程度进行举证，无论原告是公民、环保团体还是国家环保机关、检察机关都是很难完成的。笔者认为这一点我们依然可以借鉴美国的法律规定，在环境公益诉讼中，原告只需要证明存在或者可能存在环境污染的行为即可。被告要想免责，不仅要按原有的举证责任倒置的规定证明法定免责事由的存在和否认环境污染行为与损害之间的因果关系，还要承担本因属于原告的举证责任，即反证不存在环境损害的事实，这也进一步减轻了原告的压力。

除了以上三点之外，我国环境公益诉讼制度还有很多方面需要改革，如环境公益诉讼的诉讼时效、环境公益诉讼中的和解制度、审判人员专业性的提高、专业环境鉴定机构的建立、环境公益诉讼案件的执行等。我国构建一套完善的环境公益诉讼制度任重道远，但是我们也要看到现在的成绩，并且坚定信心继续前行！

[1]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008(6).

[2]邓蕊.论我国环境公益诉讼制度的若干问题[J].齐齐哈尔大学学报，2012(2).

[3]最高人民法院.最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定注释本[M].北京：法律出版社，2008.

[责任编辑冒洁生]

Concerning the Construction of Environmental Public Interest Litigation System of Our Country

SUIYan

(College of Law and Politics,Anhui Architecture University，Hefei 230601，China)

Today, the economy develops very quickly.The environmental dispute caused by environmental pollution has attracted widespread attention.In foreign countries, the United States, Britain, Germany and other countries have established the system of environmental public interest litigation.They have more advanced experience and mature.In order to deal with environmental disputes better than before, many areas have established environmental courts in our country.But many problems, such as solid content and procedure are not clearly defined in the law about environmental public interest litigation system of our country.So we need to do further research and discussion to the construction of environmental public interest litigation system in our country .

environmental public interest litigation; the plaintiff’s qualification; the burden of proof

2015-10-12

2015年安徽省教育厅人文社会科学一般项目“新型环境管理体系下环境保护公众参与法律制度研究”(SK2015JD14)

隋燕，安徽建筑大学法律与政治学院讲师，研究方向：民商法学。

D922.6

A

2095-0292(2016)01-0043-03