日本老年社会工作服务承接主体能力建设研究

曲凤鸣

(大连海洋大学，辽宁　大连　116023)



日本老年社会工作服务承接主体能力建设研究

曲凤鸣

(大连海洋大学，辽宁大连116023)

自000年以来，日本养老服务领域出现了“官退民进”的局面，即由政府向社会组织和民营企业购买老年社会工作服务。政府出台了相应的政策法规，建立了合理的评估指标，刺激服务承接主体高效、高质地开展老年社会工作服务。我国应借鉴日本的经验，加强老年社会工作服务承接主体能力的建设。

政府购买；老年社会工作；承接主体

日本是世界上人口老龄化程度最严重的国家。2014年年底，每4.5个日本人就有1个老年人。20世纪80年代，日本政府面对迅速增加的养老服务需求，强调发展民营福利服务机构的重要性，开始资助民营养老服务机构发展，提供民营养老机构90%以上的建设费用。2000年的实施《老人介护保险法》，实现了日本老年护理服务供给从行政措施向契约式转变，进一步完善了日本养老服务体系，促进了民营养老服务机构发展。2014年末，我国老年人口已占总人口的15.5%，老龄化程度日渐突出。日本相对成熟的养老制度设计、政策措施、机构管理、标准化服务、人才培养，对我国老年社会工作服务承接主体能力的建设不无启示。

一、日本老年社会工作服务承接主体能力建设的现状

“老年人”，一般可依据日历年龄将其体中60-69岁的人划分为低龄老人，70-79岁的人划分为中龄老人，80岁以上的人划分为高龄老人。“老年社会工作”是为让老年人有更好的社会适应能力、更佳的生活质量和生命质量，围绕老年人身体健康、认知情绪、精神健康、社会支持、特殊问题介入等开展的专业服务。

目前，日本养老服务供给主要依靠社会组织和民营企业，而受到政府资助的养老机构基本是由社会福利法人、医疗法人等经营的社会组织。日本养老服务领域虽然“官退民进”，但日本政府对民营化改革并不是放任不管，而是评估与奖励并驾齐驱。日本政府在全国设立300余处创业咨询指导中心，帮助拓展养老服务业务的民营企业，由养老服务领域的专家进行一站式指导。而中心的成立及运营费用由国家和地方政府分担各半。此外，政府还提供一定的资金支持，包括为企业创业提供担保和对新购的养老设备提供无息贷款。非营利性的养老护理机构更是可以得到地方政府的日常运作费用资助，而且还有一定的税收优惠。值得一提的是，日本通过采取政府和服务对象费用分摊机制，对需求方进行补贴，这既带动了养老护理的需求，也激发了供给方的投入热情，促进日本养老服务市场的形成。

(一)居家养老服务

日本老年人大部分愿意住在家里，因此，“居家养老”模式发展成为日本养老服务的主体。日本北九州市、京都、东京3座城市65岁以上老人中，约有80%的老人选择“居家养老”。然而，无论是“居家养老”还是“社会养老”，均离不开提升服务的机构。日本养老介护保险服务机构主要有四类：由政府与福祉工作人员组成的政府组织，政府资助下的社会福祉协会、社会福利法人等民间组织，由家庭主妇、大学生及健康的老人组成的志愿者队伍及其组织，各类养老服务企业。日本养老介护保险服务资金包括国家、个人支付两部分，其中，国家税收支付占50%(中央政府支付25%，省政府支付12.5%，都道府县政府支付12.5%)；个人支付占50%(40岁至64岁的人口支付保险费30%，65岁以上的人口支付保险费的20%，政府给予经济困难且不能自理的老人提供必要的介护保险服务资金补助)；服务对象为年满65岁成为第一被保险者，或者参加介护保险不满65岁，但患有早期痴呆、脑血管疾患、肌肉萎缩性侧索硬化症等15种疾病的第二被保险者。服务内容主要包括精神护理、医疗护理、生活护理三个方面；服务方式为上门服务、日托服务(短托及长托)、老年保健咨询和指导服务等。上门服务可以为老人提供身体护理、生活援助康复治疗等。日托服务包括为护理保险对象服务和为一般老人服务两种。

(二)机构养老服务

日本北九州市、京都、东京3座城市的养老机构，均为介护保险对应设施，并分别开展了特殊老人护理、老人短期护理、低收入老人护理、老人日间照顾、居家护理支援等多样化的养老服务项目。

1.北九州门司支援中心是一家为介护保险确定对象提供多元化、多类别养护服务的复合型福祉设施，整栋设施共5层，设有20个房间。对特殊老人提供类家庭的护理服务，提供生活服务、康复治疗、健康支援活动等多方位的专业照护；开展康复、就餐、娱乐等社区日间托老服务；接受适宜短期入住的老人。

2.医疗法人弘正会洛桂之乡为日本最大的福祉集团——元气村集团下属医疗机构运营、医养结合型养老机构(介护保险对应设施)，它包括带介护服务的老年人公寓和为社区老人服务的日间照料中心。机构内通过专业康复人员与介护人员共同协作，提供康复服务，同时针对居家老年人个人情况，提供高质量的上门介护和康复服务。

3.社会福祉法人长寿村绫濑交流中心也是元气村集团所属的带介护服务老年人公寓，设有痴呆症对应单元型护理服务，痴呆症对应型日间照料中心(1天可接受12人)和康复型日间照料中心。提供居家上门护理服务和上门介护服务(包括夜间对应服务)，还设有低收费养老院(单人间12间)。

4.社会福祉法人长寿村竹之冢翔裕园是一家中型介护保险对应型养老院(共100张床位)，为元气村集团示范性养老服务机构，也是集团事业部部长佐佐木先生在日本首创“单元型照护模式”的代表性养老服务机构。该机构以需要长期护理的老人为对象，提供包括日常生活护理、技能训练、健康管理以及疗养管理等方面的服务。同时，设有短期居住型养老院，为需要护理的老人提供短期护理服务；设有日间照料中心，每天专车将老人接送到服务机构，通过专业的日间照护，消除老人的孤独感，维持身心技能，助长自立生活，减轻老人家人的负担。

在日本，入住服务机构的介护保险服务对象原则上承担住宿费、伙食费和10%-20%的护理费用。另外，日本还有部分“收费老人院”的民间养老服务机构，但费用相对较高。

(三)日本养老服务的评价

日本政府通过购买老年社会工作服务，建立了新型的政府与民间部门的关系，实现了“小而有效率的政府”的改革目标，形成了较为完备的老年服务体系，并通过事前招标筛选机制和事后监督评价机制对老年社会工作的承接主体进行有效管理。

日本政府制定了严格的社会公共服务购买筛选程序。政府先进行统筹统计，包括公众需求、供给数量、质量标准、供给形式等，在调查数据的基础上，组织业内专家、学者进行评论研讨，根据研讨结果确定具体实施项目，并由内阁和相关业务部门共同商定该项目“市场化”方案，召开政府购买业务说明会，为公开竞标做准备。当进入竞标程序后，由官民竞标监理委员会进行监督，选出承接主体的民间部门。在这个过程中，官民竞标监理委员会作为第三方机构，拥有强大的话语权和决定权，对保证竞标的公平、公正、透明起到一定的作用。

由于承接主体的多元化和数量的与日俱增，出现了不当宣传、护理事故质量问题。为维护老年人基本权利、提高需求者的满意度，用科学的评价基准规范、管理养老服务市场十分必要。日本养老服务的评价采用个案式与复合式相结合方法，评价的具体标准由日本厚生省老人保健福祉局制定。日本政府对社会组织的运营监管，主要通过主管机关现场检查、第三方评估及公众监督的方式进行。根据日本学者冷水丰的分类，日本社会福利领域评价基本上由“事前评价”与“事后评价”组成，事后评价又分为投入资源、过程、结果、效果四个维度，服务评价的重点是成本、经营、服务内容。日本养老服务的具体评价流程如下：一是服务机构进行自我评价；二是向委员会递交实地调查申请；三是评价委员会赶赴机构，进行评价；四是委员会向机构提出必要的建议；五是根据建议，在大约半年时间内完成自我完善；六是重新向委员会递交申请；七是委员会重新评价，经机构同意后将服务评价内容、结果向社会公布。

二、日本老年社会工作服务承接主体的特点

日本养老服务机构建设具有养老政策保障健全、设施配备标准科学、养老服务流程细致、人才建设体系完善的特点。

(一)健全的养老政策保障

日本政府先后出台了近十部有关养老的法律与政策，使养老服务机构在一整套的法律制度保障下不断发展。日本所有养老护理机构均需要依据相关立法依法设置和运营。政府不断提高对养老服务的资金投入，通过国民年金、医疗保险、介护保险三项基本制度全面保障老年人生活，并通过对民营养老服务机构建设、运营等方面的资助，促进民营养老服务机构发展。以北九州市为例，在养老保障资金的年度预算已达到政府全年总预算的25%以上。

(二)科学的设施配备标准

日本养老服务机构设施设备配置均有科学、统一的标准，不同的机构资源配置基本达到均衡，无障碍设施与辅具设备有规范的配置和使用，机构设计与内部实现了“家庭化”，并实施了合理的分区管理，使机构内老人既可以独居，享受一方清静，也可以到公共区域，享受集体生活的快乐。

(三)细致的养老服务流程

日本在养老服务业标准化建设工作方面成绩十分突出，生活护理、机能训练、文化娱乐等各类养护服务均有细致的服务内容与标准。各项服务流程严密、清晰，服务记录详细、完备，居家、社区及机构间的养护服务实现了“无缝衔接”；同时，将“居家养老”放在核心位置，通过申请、评估、制订方案及实施，对应居家和机构介护服务的一整套完整的工作运转流程。养老服务机构能够规范化开展日托服务、居家上门服务及24小时的入住照顾服务等。

(四)完善的人才建设体系

日本的介护教育系统完整并达到一定规模，全国介护培训学校有500所475个学科，同时社会组织与机构也设立职业培训学校，如元气村集团就设立了5所培训学校，为集团所属的养老服务机构输送人才。在人员待遇方面，日本根据其从业年限、资质，逐步提高其收入待遇。根据介护服务内容，日本对老年护理服务人员进行专业化分工，目前有护理福祉士、社会福祉士、精神保健福祉士、社会福祉主人资格、访问护理员、临床心理士等多种职业资格，形成了门类科学的职业资格认证制度体系。

三、日本老年社会工作服务承接主体能力建设的启示

我国老年社会工作服务承接主体能力建设，应借鉴日本的经验与做法，推进机构服务专业化、标准化、综合化。

(一)以培养人才为基础，推进机构服务专业化

以专业化社会工作人才队伍建设为重点，全面加强管理、服务及志愿服务队伍建设。依托高校、培训基地及各社会组织力量，分层次培养行业组织、养老机构、养老服务组织、骨干企业中的社会工作专业人才，我国老年社会工作专业人才队伍规模不断壮大，结构不断优化，素质不断提升。以职业化社会工作人才队伍建设为目标，充分发挥社会工作专业人才的优势作用，吸纳、培训志愿者队伍参与老年社会工作服务。加大政府经费投入，以购买社会工作服务岗位的方式，在养老服务机构设置社会工作岗位，聘用通过国家社会工作者职业水平考试或高校相关专业的毕业生到养老服务机构工作，并适当提升薪资标准，激发老年社会工作人才从事养老服务事业的积极性。

(二)以服务质量为重点，达到机构服务标准化

建立养老服务机构评估专家库，健全养老服务准入、监管、退出及第三方评估机制，基本形成规范运转的养老服务机构标准化建设格局，强化标准化建设评估结果运用，促进养老服务机构规范化建设、运营。完善现有社区服务中心与社区养老服务设施建设，推进其向日间照料中心功能转化。发挥养老服务机构资源优势，利用现有场所、床位、专业人员及智能养老等资源向社区开放，为“居家养老”提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等基本入户定制服务。

(三)以医养融合为核心，完成机构服务综合化

通过将符合准入条件的养老服务机构内设医疗机构，优先纳入定点医疗，实现城乡医保异地就医联网即时结算等措施，鼓励养老服务机构内设门诊、医院等医疗机构，促进医养结合融合式发展，提升养老服务机构综合服务能力。同时，支持医疗型机构整体转型为医护型养老机构，鼓励医疗机构与养老机构开展医疗服务合作，做好老年慢性病防治、康复护理、健康宣传等公共卫生和基本医疗服务。

我国在政府购买老年社会工作服务方面进行了多方有益的探索，积累了一定经验，但由于起步较晚，基础较弱，在筛选准入、政策法规、评估监管等方面仍有很多不足之处。他山之石，可以攻玉。日本的做法带给我们诸多有益的启示，为我国政府购买老年社会工作服务承接主体的能力建设提供丰富的经验。

[1]全国社会工作者职业水平考试教材编写组.社会工作实务(中级)[M].北京：中国社会出版社，2015.

[2]张汝立，等.外国政府购买社会公共服务研究[M].北京：社会科学出版社，2014.

[3]辽宁省民政厅，辽宁省财政厅.关于政府购买社会工作服务的实施意见[Z].辽民发〔2015〕32号.

[4]民政部.关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见[Z].民发〔2014〕80号.

[责任编辑冒洁生]

2015-10-20

辽宁省社会科学规划基金项目(L15BZZ001)

曲凤鸣，大连海洋大学讲师，研究方向：中日比较社会文化。

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2095-0292(2016)01-0034-03