中国官员实行官邸制初探

张　艳（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨150080）



中国官员实行官邸制初探

张艳
（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨150080）

摘要：“探索实行官邸制”是对国家领导干部住房制度进行改革的重大决议，也是中国社会改革的创造性突破。虽然官邸制在国外历史已久，但研究国外官邸制的文献很少提到官邸制和反腐败的关系，因此，我国要想突破传统的领导干部住房体制，遏制“以权谋房”的腐败行为，还需要一系列配套制度的落实和完善。其配套制度的出台须要结合我国的国情，避免制度叠床架屋却不能发挥应有作用的情况发生。文章旨在探索官邸制在中国实行的可行性，同时结合实际提出官邸制实行的途径，并正视官邸制实行过程中有可能遇到的困境，让官邸制发挥其应有的功用。

关键词：中国官员；官邸制；必要性；有效途径

十八届三中全会中提到了“探索实行官邸制”，寥寥数字引起了公众的广泛关注，成为当今中国社会的焦点问题。“官邸制”本就不是一个新词，在我国古代便有与此相似的官舍。在国外，官邸也作为一种惯例提供给一定级别的官员寓居。我国探索实行官邸制旨在遏制官员的住房腐败，要求立足于中国实际，探索出中国特色的官邸制。

一、官邸制实行的依据

（一）中国古代的官邸

官邸制是一种官员住房制度，早在我国古代就已出现。自秦汉以来，各朝代便开始为身在异乡任职的官员提供住处，官舍逐步向制度化方向发展。在汉朝，通常俸禄在二千石以上的官员才有专用官邸，尽管普通官员没有专门官邸，但政府也为其提供免费住宿。可见，当时官邸的规模已经相当大了。到了唐代，政府再也不免费为京官提供官邸，而是采用租住的方式：假如官员没有在京买房，则可以租住在政府的官邸。宋代承继了唐代的制度，仍然为官员提供官（舍）邸，为了管理这些官邸，自都门到各地州府，都设有“房管局”——楼店务（后改名为店宅务），负责官邸的修护和出租。明代的住房政策有所变动，即官员可以一次性买断公房。到了清代，较为完备的“住房保障制度”建立起来，清代官员制定住房标准，由朝廷按照级别分配。

综上所述，除清代创设了一套完整的住房保障制度外，大多朝代官员都采取“官邸制”，而且大多是有偿的。

（二）国外官邸制现状分析

发达国家和地区一般将官邸制作为一种习惯性待遇。在职的官员入住，离职后搬离，与之相匹配的还有官员的财产监督体系，利用严格的民众监督和政府监管，保证官员住房、薪酬待遇的公开透明。以下是各国官邸制的实施现状。美国对联邦、州、市的主要官员，如总统、副总统、州长、副州长和大、中城市市长提供官邸，在职期间可享用，期满应搬出。英国的官邸制具有浓厚的本国特色。如今英国有限的几处官邸，大多是由原所有者捐赠给国家的，而并非是政府出资专门为高级官员修建的。英国的官邸在使用方面并没有做严格的规定，相关公职人员可选择是否居住在官邸。官员须承担官邸的流动成本，如市政税、水电费等。德国官邸制实施的对象，主要针对高级官员办公室，如总理、联邦政府各部部长。除总统等必须住在官邸外，各部部长可以选择入住官邸，也可以自有或租用住房。法国的官邸制度相当完备。根据法国法律规定，住房大小与付费标准取决于地位高低和职务需要。假如中下层公职人员没有住房就不能正常工作，也可以参照住房分配的相关标准给予住房，假如对于住房只是一般需要，则应交纳正常租金标准的一半来作为房租。除政府领导人外，法国对各部部长没有实行统一的正式居住制度，而是执行住房补贴制度。在韩国，只有总统、总理、外交部长和国防部长4个职位有专门必须入住的官邸，如青瓦台总统府。其他高级公务人员，如国务委员、国会议员、各院部的次长、政务次官、秘书室长、前总统秘书官、国会议长、副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官等，在任职期间，政府也必须为其提供官邸，卸任后搬出让给继任人员居住。新加坡作为亚洲较为廉洁的国家，对官邸的利用和官员的住房情况有严格的纠错机制，要求官员住房务必公开透明、接受社会监督，时刻防止政府高官谋取住房特权。

各国官邸制虽然在具体的实施细则方面存在差别，但也有其共同特征。首先，官邸作为公共财产的一部分，官员对其只有居住权没有产权。必须按照规定配置内部设施，费用由国家承担。官员在任职期间入住，卸任后搬出。其次，官员对是否入住官邸的选择有一定的灵活性。例如，在法国，部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有职务用房，但其他公务人员拥有自主权。在德国，总理必须入住官邸，各部部长可以入住官邸，也可以自有或租用住房。在美国，总统、副总统、州长和副州长必须住在官邸，而市长具有选择是否入住官邸的自由。再次，实行灵活的住房补贴政策，为任期内的国家高级官员提供相应的住房补贴，随着官员的退休或离任，住房补贴也一并取消。最后，实行公开和监督的政策，在许多实行官邸制的西方国家，都要求高级官员在任期内公开住房和薪酬，并接受各种监督，防止官员滥用职权。

综上所述，我国古代关于官邸制的传统资源和国外现有经验，都为我国实行官邸制提供了借鉴和基础。而且，从国外的官员住房情况来看，官邸制将官员的住房、薪酬等待遇作出了严格规定，并向社会公开，不失为一种可借鉴的遏制住房腐败的成功模式。

二、在我国实行官邸制的必要性及意义

因为历史缘由，新中国成立后，我国并没有实行官邸制。伴随住房制度改革的深入，除了党政领导干部，包括省部领导干部，绝大多数公务员都参加了住房制度改革，我国逐步建立了新的公用体系，建立了住房公积金、住房金融体系和规范的房产交易市场。但即使实行全面房改，高级领导干部住房待遇仍沿用传统，即国家主要是按照领导干部的职级来制定参考住房标准，由各地根据实际情况来执行。在此过程中，一部分公职人员钻政策的空子，违规建房、“以权谋房”已成为一种新型的腐败。实行官邸制，对预防领导干部住房腐败问题具有重要的现实意义。

（一）防治和监控官员住房腐败

1.制止相关公职人员住房开支大、铺张浪费严重的现象。官邸制为一定级别的在任官员提供居住场所，其购买、日常使用和维护费用都算作政府开支，如果官员买不起房，也有固定明确的居所可住。此外，官邸实际上集住宿和办公于一身，它可以遏制官员常驻宾馆办公。受享乐主义、奢靡之风的影响，高级领导干部住房、特权的泛化，不仅助长了官僚主义，也引起了公众的强烈抗议。实行官邸制，其住房由国家统一配置，内部设置按照国家统一标准，将所需经费纳入到财政预算中，让权力在阳光下运行，有效制止违规超配现象。

2.遏制官员利用手中权力“以权谋房”，搞“权房交易”。在住房制度改革后，一些领导干部不同程度地使用了权力机构的非法住房。此外，干部交流、异地任职等情况，也极其容易为“以权谋房”提供便利条件。官邸制为在职官员提供了固定住处，遏制了那些以解决领导干部办公和住房困难为名义，利用公款为自己或其他领导班子成员谋取私产的行为，让领导干部利用公权力将公房合法化据为己有成为不可能，使得重复、私自建造“干部大院”“公务员小区”的现象得以杜绝。将领导干部的住房纳入到制度的范畴，用制度来制约权力，杜绝领导干部在住房上的权力寻租。

（二）强化公仆意识、督促官员勤政节约

我们党自执政以来，常常将党员领导干部称为“人民的公仆”，将作为“人民公仆”的官员纳入到官邸中，是对“保护官员个人私隐”的挑战，官员在任职期间的住所作为国家的公有财产，有责任和义务接受公众的监督。因此，官邸制将居住于此的官员曝光在群众的视线下，改变以往日常监督缺乏的状态，督促官员履行公仆职责，牢记勤政节约。在众目睽睽的监督之下，官员对自己的要求也会越来越高。另外，官邸还可以作为住在这里的官员接待百姓的场所，而官员也不宜以自己在家休息而将找到官邸有所诉求的百姓拒之门外。

（三）人性关怀

官邸制的意义不仅仅在规范官员的房产，它还对解决官员的后顾之忧、规范官员的私生活具有现实意义。为减少腐败现象的发生，目前县级党政主要领导干部和重要部门经常实行不同的为官方式。这种方式在很大程度上达到了预期的效果，有效减少了人情干预的问题，同时也形成了一系列影响深远的不良风气。由于异地为官，对家庭照顾不到，不能有效制约家庭行为，家人容易被一些“后门”的利益诉求者腐化；另一方面，由于夫妻两地分居，往往造成异地为官的领导者家庭责任缺失，出现一系列腐化堕落的违法违纪行为。官邸作为重要职位官员在任期间的固定住房，使得配偶和子女可以与官员一同居住，让官员在工作之外能把业余的时间多用在自己的家庭上，尽到自己在家庭中应尽的责任，还可以让官员随时掌握家人的生活细节，有效减少官员家人被人利用的情况发生。

三、官邸制实行过程中面临的阻滞因素

配套制度的推进是难点。官邸制的实行是一项系统的工程，牵一发而动全身，要使其充分发挥效用，就需要一系列配套制度的落实和完善，而这一系列配套制度的推进，是官邸制实行的关键也是难点。仅以不动产统一登记制度为例：之前国务院常务会议提出创建不动产统一登记制度，为解除“信息孤岛”，使得不动产审批、交易的信息在相关部门间按照规定进行分享，并建立了不动产信息管理平台。实际上，根据国务院起初的要求，应在2012年6月30日前将全国40个重点城市的个人住房信息系统与住建部联网。根据住建部有关负责人的表述，2013年6月底将完成500个城市的住房信息联网工作。但到目前为止，只有部分城市进行了内部联网或技术性联网，真正意义上的住房信息联网并没有实质性的进展。某些领导干部对个人房产信息非常敏感，特别是拥有多套房产的官员不愿意将信息公布于众。因此，该项制度的推行可能会遇到来自腐败官员的阻力。房产信息的联网也有可能造成个人信息的大量泄露，因此还须要建立完善的个人信息保障制度。

另外，如果只是单纯地在任期内提供住所，官员在任职期间便有后顾之忧，其满足私利的冲动可能会寻求其他的出口。

四、我国实行官邸制的有效途径

（一）营造公众对腐败“零容忍”的社会氛围

住房腐败作为腐败的一种形式，随着社会环境的退化和文化心理的变化，都纵容了腐败的高发。利益共同体的产生，既需要官，也需要商，更需要一种好的社会环境。从17世纪的“人欲说”到18世纪的“国富论”再到19世纪的“财富福音”和“社会达尔文主义”，纷纷为贪腐政治、道德败坏提供思想文化支撑的工具。当人们对腐败的“容忍度”越来越高的时候，也就是社会危机越来越严重的时候。反之，“零容忍度”社会的到来，是治理腐败的长久之计。

（二）确定官邸制的适用范围和主体资格

2013年，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出探索实行官邸制，中国官邸制四类人可免费入住，“党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；市、县（含县级市）两级的书记、市长县长、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等”。任此职官员如果不是异地交流，则不入住官邸。

（三）透明官邸设计和官员福利

官邸制的提出旨在起到权力约束、遏制“以权谋房”的作用，但是这一目标的实现需要一些重要的前提条件。通过明确的制度设计和公开透明的监督，或能在很大程度上制止地方为新任官员准备住所并任其将房产据为己有的行为。

1.公开官员的福利待遇。实行官邸制后，在目前的制度体系下，一定级别的官员退休后的福利待遇都将面临合理性与合法性的拷问。“以权谋房”出现的根本原因不在于官员对房屋居住价值的需要，而是对以房产为载体所带来的经济价值的趋之若鹜，是将个人职权蔓延到市场的结果。房产的经济价值成为官员追求的目标后，即便拥有了官邸，在缺乏公开透明的监督政策下，仍然会对以房产为载体的经济价值发生兴趣。唯有将官员的利益公开于阳光之下，才能防止公权力任意侵蚀公共与公众的利益。

2.公开官邸制的具体设计和执行细节。在明确了官邸制的适用范围和主体资格后，对官员的资格要求是透明的、公开的。除此之外，还要严格明确各类用品的购置价位、官邸的装修和日常维护，相关的流程也需要招标和公示。例如在香港地区，便设立了特首官邸开放日，定期接受市民参观，让官邸从内部装修到日常维护都变得透明化。透明的官邸，将公职人员的权力纳入到制度的范畴，作为展示权力者被驯服的橱窗，也推进了政治民主化的进程。

（四）建立和完善住房公开和住房监察制度

权力需要制度来制衡，如若没有制度来制约，注定只能寄希望于“自律”的神话。一些领导干部存在利用违规建房或者调任后将住房留给后代的现象。这种利用职权将公有资产私有化的腐败现象，不仅造成了公共资源被占用，损害公权力形象，还造成了住房不公。在清理公职人员多占住房的基础上，使不同级别的领导干部住房标准公开化，公开非法超标占有或建造住房处罚的具体规定，接受公众舆论的监督，并不只停留在表面的房产申报上。此外，相关部门还应以官邸制为契机，建立严格的住房监察制度，对领导干部的住房情况定期检查登记，实施动态监管，保障群众对领导干部住房情况的知情权，使房产信息公开成为惩治官员腐败的利器。

（五）其他配套制度

官邸制作为一种制度并不是万能的，要使其充分发挥作用，在保障科学的顶层设计的同时，还须要社会共同努力，坚持党内监督、社会舆论监督等多种监督方式多管齐下，完善公众监督机制和政府监督机制。此外，还需要完善的法制体系、成熟的市场经济环境以及民众的高度反腐败意识。如果缺乏相关配套制度，可能会影响官邸制应发挥的功能。因此，为了遏制“以权谋房”的腐败现象，还须要建立和完善廉政制度。此外，腐败现象猖獗，在双重体制下，在微观经济的行政活动中，为权力寻租提供了巨大的制度基础。因此，要对体制进行彻底的改革，削减政府干预经济和配置资源的能力，铲除腐败的制度基础，否则就算是严刑峻法，恐怕也挡不住满足私欲的贪心，其收效也甚微。

我国官员住房腐败的现象，在一定程度上损害了党和政府的形象，损害了党和群众的关系，而遏制官员住房腐败，在反腐倡廉的过程中已成为不可或缺的一环。探索实行官邸制作为我国住房体制改革的突破点，要想充分发挥其作用，在吸收本土资源和借鉴国外经验的基础之上还要立足于自身特色，建立健全相应的配套制度，在阳光下运行公权力，避免将公务住房消费变成一个新的循环腐败。在我国官邸制的实行中，仍处于摸着石头过河的阶段，还须要不断地完善。

参考文献：

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［4］李文.各国官邸制透视［N］.中国纪检监察报，2014，（1）.

［5］柳玉鹏.国外如何执行官邸制［N］.西部时报，2013，（11）.

作者简介：张艳（1990－），女，山东济宁人，本科，研究方向：思想政治教育。